城乡公共资源均衡配置的监督机制与路径选择

李杰义　周倩

导读：城乡公共资源的均衡配置是实现城乡一体化的重要保证，然而我国城乡公共资源配置在数量和质量上存在极大差距。从社会公平的角度来看，能够真正实现城市和乡村公共资源均衡配置机制的建立，可以说是达成城乡一体化发展的最佳途径选取。公共资源均衡配置问题本质上是一个制度安排问题，转变地方政府的行政理念、建立可持续的农村公共资源财政支出机制、建立农民参与公共资源配置决策机制、健全社会公共资源均衡配置的监督约束机制，是促进城乡公共资源均衡配置的路径选择。

公共资源配置是否平衡关系到人类社会的生存发展，同样可以作为世界各国治国理政需要重点关注的问题。十八届四中全会强调，全党同志要做到将思想和行动两方面统一到全面深化改革和推进全面依法治国战略决定部署上来，不断做好保障与提升民生事业，不断将巩固社会和谐稳定的工作做好。改革开放以来，较高的经济增长率并没有使广大城乡居民共享到均等的改革发展成果，表现为城乡公共资源配置失衡。城乡公共资源是有助于提高城乡居民的生活水平、福利水平、个人发展等具有消费性的非排他性和竞争性的公共产品或服务。公共资源由全体社会成员共同享有，每个公民都应公平地享有公共资源的权利。城乡公共资源的均衡配置指的是在有限的资源范围内通过合理配置，帮助城乡居民实现不论在拥有公共资源的数量上亦或是质量上都均等。城乡公共资源的配置能否实现均衡，关系到一个国家或地区的稳定协调发展，它的实现也是达成城乡一体化目标的有力保障。[1]

目前，我国城乡公共资源配置不论在数量上还是在质量和规模上，都存在极大的差距，存在城乡公共资源配置严重失衡；既影响到农村居民的生活质量，也不利于农村可持续发展经济，同时还阻碍了城市和乡村协调发展经济目标的实现。从社会公平的要求出发，提高农村公共资源供给水平，建立城乡公共资源均衡配置机制，是实现城乡一体化发展的可行方案选择。

一、我国城乡公共资源配置失衡的主要表现

（一）城乡社会保障资源的配置失衡

社会保障制度被认为是当前我国社会制度的重要组成部分。我们可以从近期中国社科院公布的2014年《社会蓝皮书》中了解到有关社会保障制度的相关内容。2012年，城镇职工人均养老金水准为2.09万元，与之相比新农保仅859.15元，可见社会保障资源在城乡之间配置很不均衡，仅在养老金部分就有高达24倍的差距。[2]城镇社会保障在普及率和支出水准方面均远远高于农村。长期以来，我国社保制度的建设和发展都是以城市为中心，社会保障的重点也一直是城市居民，城市已建成包含社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等项目在内齐全的社会保障体制。相比之下，农村社保项目还很不完整，仅有新农保、农村合作保险、社会救助和社会优抚等项目在内，如表1所示。

（二）城乡社会福利资源配置失衡

社会福利已经成为现代公民的基本权利。建国以来，国家推行以城市发展为中心、农村支援城市的发展模式，使得中国福利制度呈现出城乡二元结构模式。近年来，特别是十八大以来，政府加快城乡一体化建设，农村居民社会福利水平有了很大的提升，但社会福利的城乡二元结构并没得到根本的改变，城市社会福利的发展水平远远高于农村社会福利的发展水平，城乡之间福利差距实际上存在逐年扩大的趋势。相对城市有免费的就业培训、高水平的福利金、整洁的环境、较好的全面教育项目等，农村社会福利的项目就非常少，大部分体现在基本的农业补助、社会救济、新型农村社会养老保险、农村合作医疗、五保制度等领域。

（三）城乡公共卫生资源配置失衡

公共卫生对于提高国家和地区的公民健康水平有着极其重要的作用。在我国，农村公共卫生的分工和职责范围不是很明确，造成了部分地方政府仅能开展一些可以获得短期收益的项目而忽略长期战略性的项目。此外，国家投入到农村公共卫生事业的财力很有限，对农村公共卫生监督管制力度也不够有力和完善，致使农村公共卫生事业发展跟不上时代要求。根据我国相关的统计数据，城市人口不到农村人口一半，却拥有超过70%的公共卫生资源，其中大约八成由大医院享有。城市居民享有较好的医疗服务，相反农村居民缺医少药的现状并没有得到彻底改变。从平均层面上讲，每千位农民中可能连1张病床都没有，相比之下每千位城镇居民有近4张；每千位农民可能只分配1位卫生技术人员，而城镇居民则有6位左右。此外，从人均医疗费方面看，城镇居民同样大大超过农村居民。

（四）城乡基础教育资源配置失衡

随着我国教育事业的不断发展，基础教育的相关政策越来越科学，教育经费投入不断加大，城乡基础教育均得到了史无前例的大发展。但相比城市而言，农村的基础教育仍存在很大差距。首先，在得到接受教育机会方面，城乡之间并不是均等的。对于大多数农村居民而言，在知识程度和文化修养方面没有城镇居民高，在孩子该接受怎样的教育方面也没有比城镇居民规划得好。其次，城乡基础教育经费投入差距较大。据统计，政府财政每年用于农村发展的各类支出仅占总支出的一成左右，占GDP总量的1%。仅在初中生的人均教育经费方面，城市是农村的7倍多。再次，城乡师资配置存在巨大差距。城乡师资配置“量”上的差距表现为，城市师资相对过剩，而农村师资不足；城乡师资配置“质”的差距表现为，城市教师一般由硕士研究生、本科生及少量专科生组成，而农村教师主要由本科生、专科生及一些没有受过正规高等教育的民办教师组成。

（五）城乡基础设施建设配置失衡

当前，我国城乡基础设施建设水平实际存在巨大差距。城市的各项基础设施都比较完善，城市拥有四通八达的交通网络，交通系统非常便利，每一个普通市民都可以享受到完备的医疗教育设施、便利的交通等。在基础设施建设方面，农村与城市相比显得极其不足。在各项基础设施的质量水平方面，城市也是显著超过农村，二者存在巨大差距。

二、导致城乡资源非均衡配置的制度因素

从历史渊源着眼，城乡分割的二元布局和制度可以解释我国城乡公共资源配置为何失衡。改革开放以来，我国虽然在经济体制转变中进行了相关的制度变革，但并未从根本上解决这种失衡状况，反而在某种程度上加重了城乡公共资源配置失衡的状况。

（一）转移支付制度的逆向作用

在1994年，国家拟定了现行的转移支付制度，很大程度上帮助平衡了财力在城乡之间的分配，但也存在很多不足，如制度中存在的多种支付形式彼此之间统一的协调机制匮乏，在实际的协调平衡过程中有些支付形式有重叠。可以想象，有些制度本来可以推动公共资源配置均衡，例如城市对农民返还税收、相关补贴等制度，实际却起到相反的效果。也就是说，获得多数返还额的是税收额多的地方而不是税收额少的地方，相反，在税收额少的地方人们实际获得的返还数目非常小，事实上拉大了城乡间的财政不均衡。

（二）基层政府财权事权的不对称

事权与财权的统一，是均衡配置公共资源的重要前提。我国县域地方政府主要负责农村基础教育、医疗卫生、社会保障、基础建设等，承担着较多的财政支出责任。但是，在现行分税制的条件下，我国县域基层政府财力十分有限，并不能为农村提供足够公共资源的财力。

（三）城乡有别的建设型财政模式

改革开放以来，随着以经济建设为中心的发展战略的实施，我国逐步形成了经济建设型的财政模式。[3]虽然我国公共的财政制度正在逐步形成，但城乡区别的建设型财政模式留下的烙印依旧存在。很长时期内，国家主要是依赖政府投资来实现经济水平的提高的，我国财政资金集中投资于经济建设方面；而在公共资源领域却实行了市场机制的政策，这使得公共产品和服务政府财政投入的资金总量不足。总体而言，公共资源领域的投入仍以城市为中心，从而导致农村的自我发展局限，严重制约城乡公共资源均衡配置目标的实现。

（四）官员替代型的决策机制

我国在提供公共资源方面执行从上而下的决策机制由来已久，这种机制在民主和监督方面严重匮乏。决策机制采用由官员来替代广大民众，使得原本就十分有限的公共资源大部分浪费了，使得城乡公共资源配置更加不均衡。各级政府出于个人利益和政绩考虑，对于短期公共项目投资了很大一部分资源，相反，对于一些利民但周期长的战略性公共资源投资却少得可怜，从而出现了部分公共资源的供给过度和不足并存的局面。此外，大量与广大农民的实际需求脱离的伪农村公共产品的投入与建设，导致有限财政资源的严重浪费，在很大程度上加剧了城乡公共资源配置的失衡。

三、促进城乡公共资源均衡配置的制度路径

在我国推进农村发展以实现城乡一体化的进程中，很大程度上受到城乡公共资源配置失衡的阻碍。基于社会公平视角，必须提高农村公共资源供给水平，建立城乡公共资源均衡配置机制，缓解城乡矛盾。本质上，城乡公共资源的均衡配置是一个制度安排的问题，因此有必要提出促进我国城乡公共资源均衡配置的制度创新路径与对策。

（一）转变地方政府的行政理念

城乡公共资源均衡配置的关键在于构建有限政府、提高农村公共资源的供给水平。最先开始的应该是政府观念的改变，将全能型观念转变为有限型，强化改革政府职能，构建有限型政府。[4]针对政府的职能、权利、行动等方面进行适当水平的限制，宪法和法律应该清晰量化限定政府职能，此外还要设立相应纠正偏差的机制，使得政府在行政过程中如果发生偏差能及时得到有效纠正。其次，要充分运用政府在社会福利和公共资源范畴的主导作用。各级政府应切实执行依法行政，加强与城乡公共资源配置均衡实现有关领域的立法工作，并在相应的法律规范中体现城乡均等化的价值观。此外，要保证各级政府在农村公共资源供给中权责清晰、分工明确，凡是属于全国性的农村公共资源应由中央政府提供；地方政府提供地区性的农村公共资源，以地方政府为主体、中央政府为辅来提供跨地区性的农村公共资源。

（二）建立可持续的农村公共资源财政支出机制

第一，转换以产业和城市为核心的发展形式，增加对农村的支持和保障，利用产业反哺农业、城市支持农村的方式来减少公共资源在城乡之间存在的差距。[5]加大公共财政对农业、农村及农民的支持力度和财政补贴，提升农村居民的福利水平，转变财政支出结构。财政支出要特别重视保障农村和农民迫切需要的基础教育、社会保障等社会性公共资源以及农村水利基础设施、农业科技服务等具有农村特殊性、农业现代化的公共项目。第二，转变国民收入分配模式和公共财政支出布局，延伸公共财政覆盖农业及农村的范畴，将更多的财政资金倾斜于农业和农村，持续提高和改善农村公共资源的水平和质量。第三，要通过法律形式保障各级政府对农村公共资源的投入，明确规定质量水平、资金保障等实现农村公共资源投入机制的规范化及刚性化。

（三）建立农民参与公共资源配置决策机制

政府在公共资源配置制度制定中起主导作用，但如果没有社会成员广泛参与，就很难制定出符合全体社会成员利益需要的公共资源配置制度，同时还会影响实施效果。[4]在公共资源配置的决策、实施过程中，充分征询与尊重农村居民的意见，是缩小城乡公共资源的差距的路径之一，从而保证公共资源配置制度的合法性。第一，应明确规定农村居民在公共资源配置过程中的权利和义务关系，使农村居民能够有效地参与到公共资源配置过程中来。第二，通过政府和社会引导，让农村居民主动去提高自己的基础知识和专业技能水平，提升农村居民的文化水平和综合素质。第三，加强和提升农村居民的监督观念，培养其主动和自觉监督的意识。同时，政府要尊重和重视农村居民的意见和建议，建立良好的沟通渠道和信息反馈机制，使公共资源配置制度运营在阳光普照之下。

（四）健全社会公共资源均衡配置的监督约束机制

公共资源的配置过程中，由于监督机制不完善，很多地方官员为体现政绩，大搞形象工程，造成了权利的异化。政府务必要巩固和强化公共资源供给的监督机制，包括内外部监督。第一，应建立以公共资源为中心的政绩评价机制，发挥政府和市场之间的互补性，减少城乡差距和利益冲突，促进城乡经济社会的协调发展和公平正义。建立科学的官员考核选拔机制，将考核和选拔政府官员的权利交给人民。第二，构建为人民服务的政府绩效评价系统，正确合理设置政府绩效评价的实质和指标，把完成城乡经济一体化发展、公共资源供给情况、巩固社会和谐等情况作为评价的主要关注点，并建立回应性的绩效评估机制，避免绩效评估的形式化、模糊化。[1][6]第三，设立专门的内部监督机构，可以及时纠正配置过程中出现的问题。还要定期公开资源配置信息和决策，对于出现的问题和失误需要及时纠正。第四，健全完善公共资源效果跟踪反馈制度、行政问责制，完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，规范操作程序，提升社会现状的公开水平，巩固和强化对公共资源计划行为过程的全面监督。

参考文献：

[1]卜晓军.我国城乡公共资源均等化的制度分析[D].西安：西北大学经济管理学院，2010.

[2]徐新清.农村综合改革背景下县级政府的保障体系构建[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2013（1）：58.

[3]吴丽丽，徐充.中国城乡公共资源均衡配置的制度探析[J].北方论丛，2014（2）：143-147.

[4]赵宝廷，付连捷.城乡公共服务均等化过程中的政府行为研究[J].内蒙古社会科学（汉字版），2014（1）：106-109.

[5]李杰义，郑文哲.城乡养老服务机制的市场潜力与障碍破解[J].上海城市管理，2014（3）：14-17.

[6]华建玲.当前城乡公共服务均等化改革障碍及化解途径[J].知识经济，2014（14）：65-66.

责任编辑：张 炜