中国特色海绵城市的政策沿革与地方实践

徐振强

导读：因气候变化和生态环境承载力造成的城市灾害，正深刻挑战城市的韧性，城市内涝和雨洪管理同样成为我国城市面临的重大安全隐患。为应对包括气候变化在内的城市挑战，国际上提出以弹性城市为核心展开研究以及区域性的规划设施建设，我国于同期提出了建设具有中国特色的海绵城市的思路。研究分析我国城市面临的内涝问题，解析其出现的原因，调研国家政策发展脉络及地方城市的先行实践，将有助于为我国弹性城市建设积累经验和教训，以提高我国城镇化进程中的城市建设能力，实现以人为本的城市发展红线。

关键词：弹性城市；海绵城市；城市内涝；生态服务

引言

近年来，气候变化和生态环境污染等的灾害对世界城市的抵抗能力造成严重冲击。2014年1月，德国慕尼黑保险发布的《2013年自然灾害总结报告》指出，2013年全球共发生了880多起自然灾害，共造成2万多人死亡，全球全年的经济损失总计达1250亿美元。以城市洪水为例，瑞士保险对全球616个中心城市内17亿市民面临的自然灾害风险进行对比，发现水灾威胁的人数超过其他灾害风险，而亚洲城市所处的水灾风险最大。[1]2010年7月以来，巴基斯坦西北部遭遇上世纪80年代以来最严重的洪灾，大约2000人丧生，1100万人无家可归。2011年9月的洪灾导致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入瘫痪。2013年6月12日至27日，印度北部连降暴雨，导致洪水泛滥、山体滑坡，数百个村庄受灾，共造成约5000人死亡，直接经济损失达11亿美元。新中国成立以前，我国城市就发生过严重内涝。1931年7月，武汉三镇连续降雨十多天。同年8月15日，武昌大堤溃决，全城陷入水中，直接受灾难民约50万，20万人无家可归，淹死饿死数以万计（图1）。2012年7月21日北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，房屋倒塌10 660间，160.2万人受灾，79人因灾死亡，经济损失达116.4亿元。2013年7月，陕西延安连续出现5次区域性大暴雨，延安市区域平均降水量高达397.6毫米，是常年同期平均降水量的5倍，为1961年以来同期最多。持续暴雨诱发滑坡、泥石流等地质灾害，造成延安42人死亡，直接经济损失达120多亿元。[2]

为应对城市水灾，在2011年两会期间，全国人大代表湖南省常德市环卫处宣教中心刘波提交《关于建设海绵体城市，提升城市生态还原能力》的提案，提出像建筑屋顶一样，将城市停车场和道路两旁改装成下凹式绿地，并把绿化带路面改造为坡度形的，以利于水流入绿化带旁设置的缺口中。相关专家还提出，要建立雨水收集和利用系统，开发、改造城市社区建筑物、道路、绿化带、停车场、广场、公园等公共设施的蓄留雨水的生态功能，尽可能恢复城市原有河道、水塘、沟渠，减弱城市热岛效应，提高雨水渗透率。2014年4月，习近平在关于保障水安全的重要讲话中指出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。

一、我国城市面临的内涝形势、危害与原因解析

近年来，我国北京、深圳、武汉、杭州、南昌等多个城市频繁出现城市内涝、炎热、地下水枯竭、水环境污染、雾霾污染等问题，对城镇居民生活造成了极恶劣的影响。受灾城市的数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。

（一）城市内涝的总体形势与危害

城市内涝基本覆盖所有31个省份，全国城乡年均受灾人口在1亿人左右。以我国城镇化率进行初步估算，城市受灾人口在5000万以上。2010年死亡人口为1949年以来最高，达到3222人。2009年以来，年均死亡人口在500人以上（参见表1）。

城市内涝经济损失严重，2010年全国达到3745亿元，自2010年开始，损失规模均在千亿以上，13个省份经济损失过百亿，其中四川接近300亿元。2013年，广东省各种气象灾害造成全省174人死亡，直接经济损失约489.4亿元（占当年GDP的0.787%），高于同期全国水平57.7%（全国平均0.499%）。2000～2010年和2011～2013年，全国洪涝累计直接经济损失分别为10 800.99亿元[4]和7122亿元（参见表1）。经估算，2013年，7个省（区）份洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、广西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肃（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。

北京、延安、上海、深圳、武汉、杭州、武汉和广州等城市均遭受了严重的城市内涝和排水危机（参见表2），集中在汛期短时间内出现大暴雨，持续时间长、降雨量大，内涝面积大。以南昌2012年5月12日为例，3小时124毫米的雨量为南昌市带来了9亿多立方米的水，根据水资源公式，这些雨量可装满90个青山湖（该湖最大蓄水量1000万立方米）。

（二）城市内涝的主要原因

我国多个城市在夏季遭遇特大暴雨袭击，导致了严重的内涝，其主要原因是在我国城镇化建设发展过程中，极大程度上降低了原有地区为降低暴雨内涝对城市影响的自然生态调节能力（如表3所示）。住房城乡建设部副部长仇保兴曾指出，我国城市排水防涝缺乏系统规划、标准体系不完善、排水防涝设施建设滞后、重建轻管、河湖水系被随意侵占现象突出，是导致城市内涝频发的重要原因。改变现有相对单一的排水设施规划思路，综合考虑下凹式绿地、人工湿地、可渗透路面、透水性广场等海绵城市工程措施，有助于缓解城市排水难题，提高雨水综合利用程度，此即海绵城市的核心思路。气候变化是城市出现内涝的主要诱因，因城市建设大规模改变地表径流是主因，排水能力多年建设不足或受影响是现状，违规开发在部分关键节点上制约城市人工排涝，而对雨水利用不足、缺乏生态化城市建设理念、规划和工程设施是关键。

二、国内推进海绵城市建设的政策与地方实践

城市是人口高度集中、经济高度聚集的地区，水资源供需矛盾突出、水环境脆弱、水安全压力大。世界银行分析，我国人均水资源占有量只有2200立方米，仅相当于世界人均水资源占有量的1/4。当我国人口增至16亿时，世界银行预测，我国人均水资源将下降到1750立方米，接近国际公认的水资源紧张标准。

（一）城市缺水的基本形势

全国政协人口资源环境委员会主任陈邦柱指出，全国660多个城市中，缺水城市有400多个，其中严重缺水城市114个（北方城市71个，南方城市43个）。在多水的长江流域仍有缺水城市59个，缺水县城155个。[5]与此同时，按照联合国人居环境署评价标准，全国有300多个属于“严重缺水”和“缺水”城市。我国城市年缺水总量达60亿立方米。天津、河北、山西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏和新疆等8个省、自治区、直辖市的水资源量不足以维持全境有植被的生态系统，总面积超过442万平方公里，占国土总面积的46%。2014年4月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在中国城镇化高层国际论坛主旨演讲中表示，“城市首先要考虑如何增强本地区水源涵养能力，不要指望都调水。现在我们1100座城市严重缺水，400多座缺水。要优先考虑节水，把有限的雨水留下来，如何更多利用自然力来排水，建设自然积存、自然渗透的海绵城市”。

（二）国家加强城市排涝的政策沿革

水利部、国务院（办公厅）、住房城乡建设部、发展改革委和环境保护部等单位先后针对城市内涝、城市排水防涝、气候变化和低影响开发雨水系统构建等开展研究或指定相关政策。从2001年开始，住房城乡建设部会同发改委组织开展国家节水型城市创建工作。[6]近年来相继出台的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3号）》都明确要求加快推进节水城市建设，将节水纳入城市人民政府考核体系。多数省会城市和沿海发达地区城市都缺水，城市发展中忽略了其环境承载能力，生态平衡被打破，由资源型缺水或者水质型缺水，形成更为复杂的生态型缺水。2007年，水利部启动《全国洪水风险图》的编制工作，针对各地洪水风险程度进行分析，引导洪水风险区域在建设和开发过程中，科学使用土地，有效规避风险。水利部曾规划15年内做出全国的大江大河流域的洪水风险图，推动各地方做出辖区内的洪水风险图，据此划分各地风险等级，进而规范开发行为。洪水风险区划通常将洪水风险区划分为禁止开发区、限制开发区和一般开发区，以此引导洪水风险区土地的合理利用，减轻或避免不必要的损失。

环境保护部近期拟出台的《水污染防治行动计划》已上报国务院审定，将鼓励各地建设“海绵城市”，增强城市生态服务功能。在拓展融资渠道方面，除鼓励民间资本和社会资本投资水污染防治外，还将大力推行排污权抵押融资。提出建设下沉式绿地和城市湿地公园，具备条件的新、改、扩建市政工程应配套完善雨水收集利用设施，大力建设滞、渗、蓄、排相结合的工程，通过构建海绵城市，来增强城市生态服务功能。

（三）我国城市可利用雨水的初步估算

2013年，全国平均降水量653.4毫米，较常年同期（629.6毫米）偏多3.8%。[7]但局地存在雨水减少两成以上的情况，这对于农业产区影响较大，如贵州、吉林等。我国每年获得的降水资源量是6.029万亿立方米，人均为4385立方米。根据我国各个省区市的2013（或2012）年人口数量、面积和平均年降水量，来估算各省、区、市的每年人均拥有的降水资源量。全国城市建成区总面积按照2010年4.05万平方公里计算，约有254.35亿雨水量（约为南水北调总量的56.8%）落在城市建成区，如果雨水利用率达到23.6%，将能够满足城市60亿水资源缺口；如果按照北京、南京等（表4）针对整个城乡的雨水利用率1%进行计算，节水总量在602.9亿立方米（超过南水北调工程调水总量），总体上能远远满足城市缺口，1‰的利用率就能够与城市用水缺口相持平。如上计量是比较理想的方式，但还应考虑城市降水地理时空分布不均匀、强度不均衡等特点。从城市局地生态地质循环恢复，尤其是补充地下水漏斗来分析，强化雨水收集与生态利用是符合可持续理念的生态工程，是缓解城市内涝、恢复城市人工消纳雨水能力的关键。

（四）国内雨水利用的实践

我国政府历来重视城市的抗风险能力建设，并取得了系列进展。面对某些突如其来的城市新冲击和由此引发的高度社会关注，正在采取有利于增强城市弹性的举措。

国内城市以往在防涝方面，推进实施人工湿地、人工造湖等项目，均是海绵型城市建设的有机组成部分。2000年开始，北京启动建立各类蓄水池、人工湖和下凹式绿地等集雨工程，但收集率低于1%。2012年7·21事件后，北京市出台雨水利用奖励政策，凡小区内建设储水能力达一吨的蓄雨池，政府补贴500元，1000吨补贴50万元。北京大水造成严重的人员伤亡和财产损失，使城市洪水问题，上升到了全国瞩目的高度。住房城乡建设部发布了城市排水（雨水）防涝综合规划大纲，[8]北京市、上海市等政策要求的城市均启动了防洪规划。目前尚缺少从复杂科学和城市巨系统的角度，系统剖析城市的脆弱性，因此，增强城市弹性从理论到实践均需要顶层设计。我国对海绵型城市的研究和实践还刚刚起步，多限于城市对雨洪调蓄的小尺度应用，以工程设施的探讨为主，宏观尺度雨洪管理规划，缺乏雨洪管理、水质保护和景观综合效应的研究与应用，对雨水的概念大多仅限于储存、利用、导排等方面，尚未成体系地综合考虑海绵型城市对水乃至生态环境的作用。我国已逐步开展了雨污分流改造、雨水调蓄池建设等措施，但仍面临地下水补给不足、城市热岛和雾霾污染等问题。目前已有部分城市和学者开展了相关改造利用的尝试，如北京首钢工业改造区雨水利用综合规划、哈尔滨群力雨洪公园、常德市江北区内环水系综合治理工程等。我国部分省市已经发布了与构建海绵城市相关的政策（福建、海南、四川、台湾、昆明、广州），有的编制了相关规划（巢湖、南京、西安）、研究计划（青岛、秦皇岛）和实施了工程建设（哈尔滨）等（见表5），秦皇岛正在筹备开展“海绵城市”试点工程。

三、结语

实施海绵城市战略是我国当前城市建设和更新的重要内涵。通过海绵城市的规划、建设和管理，为我国弹性城市建设积累经验和教训，提高我国城镇化进程中的城市建设能力，增强城市雨洪管理能力，实现以人为本的城市发展红线。

参考文献：

[1]杨芮.瑞士再保险：亚洲城市受水灾威胁风险最大[R].第一财经，2013-09-24[2014-12-28].http：//business.sohu.com/20130924/n387123655.shtml.

[2]钟莹.2013年陕西省重大气候事件公布 雾霾、高温入选[N].华商网-华商报，2014-01-01[2014-12-28].http：//news.cnwest.com/content/2014-01/01/content_10545477.htm.

[3]华辰影像.【华辰影像】狂流：重温1931武汉水灾[N].新浪图品专栏，2014-11-05[2014-12-28].http：//photo.sina.com.cn/zl/oldphotos/2014-11-05/1000376.shtml.

[4]张辉，许新宜，张磊，王红瑞.2000-2010年我国洪涝灾害损失综合评估及其成因分析[J].水利经济.2011（5）：5-9，71.

[5]水利部.中国缺水城市排名名单[R].中国纸金网，

2014-05-13[2014-12-28].http：//smesun.com/browser/show.php？itemid=20479.

[6]杜雨欣.全国657城中有300多属严重缺水或缺水城市[N].新华社，2014-05-18[2014-12-28].http：//env.people.com.cn/n/2014/0519/c1010-25033549.html

[7]国务院新闻办公室.中国气象局2013年12月新闻发布会[R].国务院新闻办公室门户网，2013-12-03[2014-12-28].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/Document/1352775/1352775.htm.

[8]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于印发城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲的通知[Z].中华人民共和国住房和城乡建设部，2013-06-18[2014-12-28].http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201306/t20130627_214142.html.

[9]福建省住房和城乡建设厅.关于印发《福建省“提高城市透水率”专项行动技术指南（试行）》的通知（闽宜居指办〔2014〕25号）[Z].福建省住房和城乡建设厅，2014-05-30[2014-12-28].http：//www.fjjs.gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/qt/201406/t20140616_95343.htm.

责任编辑：张 炜