衡量城市健康发展的处置机制与治理秩序

冯周卓

导读：维护城市社会秩序的稳定需要立足整体利益、力求公平正义，包容理念对维护城市稳定具有重要意义。在实际的城市治理过程中，诸多非包容性因素影响城市的社会稳定，如风险社会地位的不平等、利益分配的不公平、社会组织维稳力量发挥不充分、公共决策的公民参与不足等。因此，将城市维护社会稳定的重心前移，建立合理的利益分配机制及多元化的维稳机制，引入互联网思维建立网络化的维稳处置机制，成为包容理念下城市维稳的新思路。

随着城镇化的不断推进，城市规模迅速扩大、人口膨胀以及片面追求工业化，造成城市生活环境恶化、公共服务不均等，这些问题处理不好往往易引发社会的不稳定。忽略整体利益的非包容性城市治理使得当前的城市社会秩序遭到严重威胁，并随着公民风险感知能力和自我保护意识的提高，越来越多的人通过各种途径表达自己所不满意或不利于自身的公共事务的态度和看法。现实的情况是，一方面部分政府机构和企业缺乏对公民的平等、公正和包容的理念，强制征地拆迁，强推有污染的工业项目，忽视非户籍人口的公共服务权利；另一方面，部分公民缺乏包容他人、包容政府的理性，过分索取个人利益，或者利用互联网等其他极端手段发泄私愤。政府和公民彼此之间由于缺乏包容便极易积累矛盾、产生冲突，部分公民采用诸如围堵政府机构、阻塞交通、集会游行、罢工等非理性方式来表达利益诉求，政府则通常采用严厉压制的办法来处置公民因利益诉求而采取的过激行动。二者之间类似的非包容性关系，极易引发城市群体性事件，成为破坏社会稳定的因素。

一、包容理念及其对城市“维稳”的新要求

亚洲开发银行于2007年首次提出了“包容性增长”的经济概念，包容性增长即为倡导机会平等的增长，提倡“以共享式增长促进社会和谐”。[1]2010年9月的第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，国家主席胡锦涛在开幕式上发表的题为《深化交流合作 实现包容性增长》的致辞中再一次提出，将包容性增长作为未来社会与经济增长的重要方向。2011年博鳌亚洲论坛的年会更是以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题。这些都充分体现了包容性增长越来越受到全球关注，对社会和经济发展具有重大意义。各界学者对包容性增长的理解虽各执一词，但都未脱离其内核，即包容性增长更加关注社会和经济的协调发展和可持续发展，它涉及平等与公平的问题，包括：让更多的人享受全球化成果、让弱势群体得到保护、在经济增长过程中保持平衡、强调投资和贸易自由化、重视社会稳定等重要内容。

“包”是指有宽阔的胸怀，不以己见为一切。古人说“有容乃大”，城市的快速扩展，必须能容得下相关各方的利益。因此，在城市维稳中融入包容理念昭示着城市治理既要拓宽治理的主体又要兼顾更多人的利益。要想实现城市的高效治理，维持城市社会秩序的稳定就需要从社会的整体利益出发，在经济增长的基础上关注社会公平，加强公民的参与。

显然，关注社会公平、促进社会整体利益、强调公民的参与成为包容理念的三大基本要素。现今包容理念越来越受到关注，这正是时代变迁的结果。经济的发展、政治民主的增进、基于互联网发展起来的新媒体，使得人们越来越重视自身的权利，越来越关注与自身切实相关的公共权益，如医疗、教育、卫生、社区服务等公共事业的建设与发展。城市维稳作为实现城市良好治理的重要基础，其价值追求、维稳主体及公民参与意识也应被置于包容理念的视角中，以便有效维护城市社会秩序的稳定，开拓城市维稳的新思路。

（一）包容理念要求城市维稳以公平正义为前提

包容理念下的城市维稳应该以人为本，把维护公平正义作为价值追求。中国古时的《尚书》里就有“容德”的说法，即包容之德。个人要有包容之心，严于律己，宽以待人。社会亦要有包容之心，个人与组织之间、组织与组织之间、不同利益群体之间需要彼此包容。包容是衡量一个人、一个社会的道德标准。和谐社会的本质应该是社会发展以人为本，人的行为也应该以社会为本，人与社会之间真正实现彼此包容。当前城市维稳中“刚性维稳”、“静态维稳”问题突出，对因失业问题、环境污染问题、社会保障问题等所招致和引发的社会矛盾，不去寻找产生问题的原因，而是简单归结为社会不稳定的因素；将一切集会、上访、抗议等上升为破坏社会稳定的行为，并对此进行严厉打击和压制，而鲜少考虑社会相关各方利益的得失以及公民的真实诉求。同时，城市维稳中经济与政治政策没有充分考虑到弱势群体的利益诉求，普通大众的社会资源被占有甚至剥夺的现象层出不穷。如进城农民工工伤保险、失业保险、医疗保险制度不完善、子女接受教育资源的不平等、居住环境的恶化等社会不平等现象，易引起群众不满而引发群体性事件。显然，公平必须融于城市维稳的价值追求之中。

（二）包容理念要求城市维稳主体的多元化

在一个注重多元价值、公平理性的公共治理时代，维护社会稳定不再是政府单方面的事情，城市要体现人民当家作主，就必须扩大维稳主体，实现政府、社会与市场的共治，形成政府—社会—市场三方合作机制。城市维稳的主体应由过去的政府“一手操办”转变成多方合作，市场力量之间要做到公平竞争，同时市场力量也是实现分配正义的基础，各类非政府社会组织更是可以在消除众多社会稳定风险中发挥积极作用。包容理念要求政府在维稳中积极追求社会公平、保障弱势群体的利益，维护社会的整体利益，实现经济及社会利益的公平分配，公共服务的均等化等城市稳定的基本目标。从理论上说，公共服务范围广泛，需要面面俱到，如建设公共基础设施以及自来水燃气等公用设施，建设廉租房解决低收入家庭的住房问题，建立健全社会保障制度，加大社区卫生服务力度，提高城市居民的生活环境水平等。然而，现实中，政府在全面提供城市公共服务中的能力是不够的，无法做到面面俱到。政府放权于市场、社区，实现政府与市场、社区的合作治理是提高城市治理水平的必由之路。市民对城市治理满意了，自然就消除了大部分影响社会稳定的不良冲突因素。政府通过与市场和社会组织的良好合作，引导城市多元治理主体实现社会的稳定。政府不再是城市维稳的唯一主体，而是越来越趋于扮演“元治理”的角色，引导各方面组织和群体形成社会矛盾自查、自排的维稳体系。

（三）包容理念要求树立科学的城市维稳观

地方政府肩负保一方平安的责任，需要正视社会现实，深入查找影响社会稳定的原因，予以科学分析，有效处理。作为政府方面来说，关注公平、整体利益的包容理念要求政府维稳不应以“不出事”作为衡量维稳绩效的指标，不应将维稳单纯地理解为对人的管制，要正确认识到维稳的实质是正确认识和处理人与人、人与社会的各种矛盾。作为公民方面来说，则要避免受民粹主义的误导。由于我国过去缺乏公众参与公共事务决策的传统，导致部分公民对公共事务的冷漠态度，对政府持怀疑态度，受到民粹主义的蛊惑，对一些公共决策和建设项目盲目反对。极端情况则是少数人因为个人利益膨胀，对于城市发展建设中的需要不予配合，漫天要价。也有极少数人为了泄私愤，不惜铤而走险，做出危害社会的举动。这说明，维稳需要弄清事情的来龙去脉，需要把握事情的真相。同时，包容也是有底线的，毕竟稳定的社会秩序是人民安居乐业的前提条件，当少数人要搞乱社会、破坏稳定秩序时，他们的行动就不属于包容的范围了。因此，包容理念下的城市维稳不仅要求政府树立科学的维稳观，也需要加强公民的教育，使他们认识到城市维稳人人有责。

二、影响城市稳定的非包容性因素

（一）社会风险地位不平等

乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中提出“飞去来器效应”，即包含在全球化当中却又明显与其相区别的是一种风险分配模式，风险在它的扩散中展示了一种社会的“飞去来器效应”，即使是富裕和有权势的人也无法逃脱。然而，世界范围内的平等的风险状况不会掩盖那些在风险造成的苦痛中的新的社会不平等。这些不平等特别集中地表现在那些风险地位和阶级地位相互交叠的地方。阶级社会和风险社会中的不平等是相互重叠和互为条件的，后者可以产生前者。[2]也就是说，人们因不平等的社会地位所遭受到的风险程度不一，相应造成了他们社会地位、经济地位的不平等。然而，处于不同的经济、社会地位中的群体应对风险的能力亦有参差，如此往复便形成经济、社会与风险不平等的彼此循环。所受风险更大的群体更易于产生不满情绪和表达对风险的反感，增加社会不稳定因素。

另外，公共产品对不同境况的民众群体来说具有不同的外部性。以垃圾焚烧发电项目为例，有权有钱者可以避开垃圾焚烧项目的选址，对他们来说这是正外部效应，而对远郊农村的民众来说，垃圾焚烧项目的选址在他们的家旁，不可避免会有一定的负外部效应。现实中，引起民愤、不满和怨气并导致群体性事件的往往是具有负外部效应的公共产品。尤其是当此类公共产品建设在城市周围或民众居住区周围时，更容易引发民众对切身利益的诉求行为。从2007年的厦门PX事件到2012年的宁波镇海区PX事件、多地出现的垃圾焚烧发电厂环保邻避运动中，民众对建立在其周边的影响其居住环境、威胁其生命健康的具有负外部效应的项目进行反对、抵抗以争取其自身利益，当这种反对、抵抗没有得到政府回应或者政府回应不充分时就会引发群体性事件的爆发。对于这种情况，政府或项目建设方应当给予受负外部效应影响的民众以相应的风险补贴。

（二）利益分配不公平

利益分配的不公平主要包括经济水平不公平、政治权力不平等和社会地位不平等三个方面。城市维稳中引起利益分配不公的因素主要体现为经济补偿不合理以及如社会保障制度、社区医疗卫生制度、教育制度等公共服务的不均衡等，使得民众与政府之间产生积怨，不利于城市稳定。从以下相关事实现象中可以窥见一斑。其一，城市化过程中城市拆迁问题和农民失地问题之所以成为影响城市稳定的活跃因素，主要缘于拆迁违背农民意愿、拆迁补偿不公、拆迁安置条件落后等，城市的发展明显没有惠及到这些弱势群体。当大多数人对政府感到失望时，他们就会联合起来对政府表达抗议，在对峙达到顶峰时成为引爆群体性事件的导火索。相关案例如2008年芜湖镜湖区神山南路拆迁补偿标准不一造成群众集体反对事件，2014年江苏东海因拆迁补偿过低造成自焚事件等。其二，城管与摊贩之间互相殴打等事件的频发，便是政府与民众利益矛盾的集中体现。一方面，政府没有充分的收入分配及社会保障制度来保证低收入摊贩的基本生活；另一方面，对城市街道摊贩的管理没有明确、完善的制度，城管对摊贩的不尊重、暴力执法不仅与当事人之间产生矛盾，更加容易激发全体民众对弱势群体的同情而产生社会的不满情绪，从而爆发群体性事件。如2014年4月浙江温州苍南县发生的因城管暴力执法被千人围殴等事件。如果政府无法保证市民的就业或基本的生活保障，又不给摆摊者自谋出路的机会，那么城管与摊贩之间的猫鼠游戏冲突就不可能消除。

（三）非政府组织力量发挥不充分

欧美国家多年的经验表明，非政府社会组织在城市治理中扮演着重要角色，特别是自新公共管理运动之后兴起的“整体政府”的改革，倡导由政府组织、私人组织、志愿者组织等形成工作联盟和伙伴关系，为公民提供无缝隙的公共服务，非政府组织在配合政府化解社会冲突、消除不稳定因素方面起了重要的作用。近年来我国许多地区的非政府社会组织有了较大的发展，在灾难救援、慈善关怀等领域发挥了较大的作用。但非政府社会组织缺乏政治权威，在城市维稳中主体作用不明显，有的缺乏公信力，导致社会组织难以参与到维稳工作中来；有的缺乏经费难以招募到足够的相应人才，例如社区的专业社会工作人员，可以凭借他们的专业技能化解社区中的许多冲突，降低因冲突而产生的社会风险。此外，企业组织和社会组织有一些专业人才可以作为“非专门力量”引入到我国反恐怖工作的协作中来，例如擅长软件开发的反病毒专家和网络监控人才。

（四）公共决策中公众参与不足

我国公共决策中公众参与程度相对过去有所提升，但从整体上来看并不高。公共决策公众参与不足主要体现在三个方面，其一，政府决策民主化程度低，公众参与渠道不畅通，政府关起门来做决策；其二，政府决策中民意调研、听证会流于形式；其三，公众参与意识不足以及公民的非理性参与影响参与的能效。由于公众参与公共决策力度不够，使得公众不仅对政府决策的事项不甚了解，亦不排除有不良动机者，利用社会认知的误区制造消极舆论甚至传播谣言，人为制造公共危机，引发群体的不满和抗议，产生破坏社会稳定的事件。

回顾2012年7月四川省什邡市反对钼铜项目事件，可以证实以上观点。作为5.12大地震的极重受灾区，什邡市政府为使当地老百姓过上更加美好的生活，决定引进宏达钼铜项目。其间的选址和论证工作，不乏社会调研、专家座谈等相关民意收集工作的开展。2012年3月26日通过了国家环保部的审批，初步拟定在当地开展建设钼铜项目。然而，宏达钼铜项目开工建设前后，便有少数市民在百度贴吧、论坛等网页上，对项目环保问题进行热议，并不断进行围观、言语攻击甚至组织网上抗议活动。2012年6月30日至7月2日三天之内，先后有十几名市民到什邡市委集中上访；因担心该项目引发环境污染问题，近百名学生和百余名市民分别聚集在什邡市委门口和宏达广场两地上访示威，要求停建项目。[3]该项目的建设之所以受到强烈反对，并最终引发居民的集体抗议和网民的集体反对，是因为：一方面，该项目在项目确定之前未充分考虑公众意见，独断专行，闭门造车，导致决策一出台便引起公众不满；另一方面，公众在表达自身意见时的非理性使得政府工作难以开展，难以有效收集公民意愿。因此，公众参与决策力度不够将直接导致政府决策失败，进而引起公众不满，爆发群体性事件。

三、基于包容理念的城市“维稳”新设想

“维稳”的实质是维护社会秩序的稳定。在我国，对社会秩序的破坏主要表现为属于人民内部矛盾的利益冲突事件和属于敌我矛盾的恐怖主义行动。当前城市维稳思路中的很多非包容性因素使得城市维稳困难重重，包容理念下的城市维稳应从消除冲突源、利益共享、多元主体、网络化机制建设等方面着手，以实现高效维稳。

（一）“维稳”重心前移

维稳重心前移的实质是发现社会不稳定因素的苗头，遏制可能造成社会不稳定因素的增长、膨胀。当代公共危机管理理论认为，危机管理的重心应放在风险源的识别和防灾减灾上，因为危机发生之后的应急处置已是亡羊补牢，损失已造成，从源头消减造成危机的因素才有可能将危机扼杀在萌芽状态。2012年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，要求凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估。2012年8月，国家发改委发布了《国家发改委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，这标志着中央政府层面有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法正式建立。我国发生的许多群体性事件就是因为群众对某项公共政策或重大建设项目的不满而产生的，因此加强对重大项目建设前的社会稳定风险评估，推行重大决策出台之前进行社会稳定风险评估，根据评估的结论采取相应的措施，就能最大限度地降低社会稳定风险，防止群体性事件的发生。然而，我们在社会稳定风险评估的实践中发现，单纯对重大建设项目进行社会风险评估常常会引起部分群众的误解，增强他们的自我风险感知。他们认为，既然只是对项目可能的负面情况进行调查，那么这个项目就是有负面影响的，因怀疑而反对。在这方面，近些年在美欧国家盛行的社会影响评估能给我们以很好的启示，这就是在重大项目实施前需要就该项目对社区的正面影响和负面影响进行全面的调查和分析，向民众进行全面的宣传。通过举行项目宣讲会、公众座谈会、入户访谈等活动，咨询相关利益方的意见，充分考虑公众利益诉求，查找并列出风险点，评估风险发生的可能性并制定出相应的风险防范措施。此举措可以将维稳关口前移至重大政策出台之前、重点项目建设之初，让相关公众了解政策或项目将给他们带来的益处，在政策或项目的负面效应还未发生之时给予实际分析与预测，能够很好地降低群体性事件的发生率，有效实现城市维稳目标。

（二）建立利益共享机制消除社会冲突

解决产生人民内部矛盾的利益冲突问题，需要建立利益共享机制。利益矛盾是一切社会矛盾的起点，应着力解决民生问题，如收入差距过大、政府腐败、生态环境恶化等问题。维护社会稳定、保持社会秩序必须统筹协调各个体、群体之间的利益矛盾，将维稳的关口前移。财政方面，高效运用财政资金，制定合理的收入分配政策，缩小贫富差距；社会保障方面，提供全面的医疗、卫生、教育等保障制度，保障劳动者合法权益等。城市建设中，工程项目方与所在地的居民结成利益共同体，与当地居民共享项目获利，为当地居民提供交通、水电等便利，优先解决当地居民就业，为当地经济发展作贡献等。例如，建设垃圾焚烧发电站可以考虑给邻近的居民免费供应热能，征地拆迁可以给予被拆迁户足够的经济补偿和安置补偿，也可考虑被征收的集体土地折价入股项目，等等。

（三）建立各方参与维稳机制形成多元维稳体系

建立各方参与治理的混合管理机制。多样化治理主体可以有效满足居民多样化的需求，分担政府管理的责任，实现政府与社会的和谐共治，维护社会秩序的稳定。第一，强化社会组织参与维稳力度。社会组织参与到城市维稳中不仅可促进社会组织自我完善与成长，还可参与化解社会矛盾、充分整合社会资源、提高公共服务效率、协助城市管理，并降低群体性事件发生率。如2014年成都武侯区建立“网络化”模式创新社区治理，优化政府服务模式，增加政府购买服务数量，充分发挥各类社会资源的特色和优势，主动邀请50家社会组织进行“一对一”洽谈，[4]其公共服务购买涉及社区文化、社区融合、青少年服务、培训评估、助老助残等多方面。建立健全社会组织参与维稳的激励机制与监督机制，提高社会组织参与城市维稳的意识与积极性，并且对其行为进行有效监督。例如：聘请第三方公司对政府购买、外包服务进行监督，定期或不定期向政府汇报服务情况，政府对其工作人员职业资格进行考核等。第二，加强社区参与维稳力度。逐步“还权、归位、赋能”于社区，成立居民小区的业主委员会与物业管理公司组成的联合管理委员会。社区作为一个社会单元，为公民提供更加全面的公共服务，如建立社区民意收集委员会，及时收集居民意愿，并在必要时安抚居民的不满情绪；筑牢维稳治理硬件基础，建好社区维稳基层队伍；健全基层维稳制度，促进基层群众维稳和社区维稳工作规范。第三，提高公民参与维稳能力。公民的个体力量分散于社会之中相对薄弱，但公民力量的合力巨大。提高公民参与维稳能力需提高公民参与维稳的意识，通过广泛宣传“我家在社区，社区是我家”，提高公民参与维稳的积极性。

（四）引入互联网思维建立网络化的维稳处置机制

在互联网普及化的这十几年，网络极大地改变了中国的商业经济生态，促进了经济的发展，但在社会政治上，“网络维权”却一度成为部分民众的最后武器，造成政府维稳的噩梦，可谓“成也网络，败也网络”。在我们了解了互联网的实质后，网络也可以成为多元治理下的维稳平台。运用互联网思维，市一级地方政府应当鼓励建立互联网沟通平台，让民众有地方可以诉求，同时这个平台的数据也可以作为维稳部门发现不稳定风险的重要来源，进而作为预判群体性事件的依据。

无论是食品安全监管还是反恐怖工作，情报信息工作至为重要。依据“整体政府”理论，政府组织、企业组织和社会组织应当建立广泛的情报网络和联合处置机制，包括横向与纵向两条路径。横向上，基于“伙伴关系”建立反恐情报网络和联合处置机制，在集公安、消防、武警、卫生、宣传等公共部门单位力量于一体的专业反恐应急处突力量的基础上，将有关防化防毒专家、网络技术专家“嵌入”到相应的反恐应急专业队伍中。作为“伙伴关系”的不同主体之间相互合作，共享情报信息资源，这需要有合理的制度安排。纵向上，坚持群众路线建立广泛的舆情网络平台和快速处置机制。针对目前食品小作坊和企业污染偷排等事件，建立社区、居民、企业、学校、宣传、网监等部门力量协作的网络，实行网格化监控、举报快速上传、及时出动处置的机制，迅速排查危害人民生命财产安全、威胁社会稳定的因素，并迅速做出处置，降低危机发生率，促进城市的健康发展。

说明：本文系湖南省高校创新平台开放基金项目《国家认同的维度及其政治伦理基础研究》（项目号：12K002）。

参考文献：

[1]林毅夫，庄巨忠.以共享式增长促进社会和谐[M].北京：中国计划出版社，2008.34.

[2]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京：译林出版社，2004.50.

[3]吕宗恕.【厅长时间】四川环保厅长回顾什邡钼铜争议 公众参与多一点，结局或不同[N].南方周末，2014-01-24.

[4]韩清华，杨雪，韩民权.成都武侯“网络化”模式创新社区治理[N].中国经济时报，2014-11-26.

责任编辑：张 炜