城市规模与民生供给的利益平衡与管理逻辑

顾建发

导读：在当今社会，衣食已经不成问题，出行方式也呈现多样化，唯独住房问题，一直是大城市发展的一块“心病”，在北京、上海大量的常住人口中，买得起房子的人寥寥无几，租得起房子的人也不多，大部分居住在“群租房”里，因此有必要重新考量城市规模和城市住房。上海目前实行的“四位一体”住房保障体系应该肯定，可以说“四位一体”是上海对住房保障实践十多年的一个总结。

从2014年下半年开始，上海社会各界力量正在按照市委市政府统一部署，积极开展上海发展战略和规划研究，认真推进“三个上海”战略研究，分别是“十三五规划思路研究（2016-2020年）”、“上海城市总体规划修编（2021-2040年）”以及“上海城市发展（2020-2050年），即面向未来30年的上海发展战略研究”。不仅如此，早在2011年11月，作为“十二五”规划的重要组成部分，北京发布了“人文北京”、“科技北京”、“绿色北京”三个市级综合专项规划，三个规划进一步明确未来5年建设人文北京、科技北京、绿色北京的具体目标和主要任务，是落实“三个北京”发展战略、在更高起点上推进首都科学发展的重大举措。

但是，无论是“三个北京”还是“三个上海”，城市规模和城市住房是必须要认真考虑的，并且城市发展必须在社会公平、社会和谐的视角下来观察。在人类社会高速发展的今天，“衣食住行”依然是人们生存必不可少的条件。人没有食品，就会饿死；没有衣着，就会冻死；没有住房，就无立足之地；没有道路和交通工具，就会给行路和人际交往带来很大困难。由此可见，衣食问题涉及人类的生命，住的问题就是人类延续生命的最大问题。在当今社会，衣食已经不成问题，出行方式也呈现多样化，唯独住房问题，一直是大城市发展的一块“心病”。在北京、上海大量的常住人口中，买得起房子的人寥寥无几，租得起房子的人也不多。因此，有必要重新考量城市规模和城市住房。

一、城市规模和城市住房保障体系发展

（一）城市规模的发展

1.改革开放以后城市发展加快

根据国家统计局的资料，1949年我国城市化率仅有10.64%，到2013年城市化率达到53.7%，平均每年提高0.67个百分点。其中城市化率1949～1984年仅由10.6%上升到23%，年均增加0.35个百分点；从1985～2000年由23.7%迅速上升到36.2%，提高12.51%，平均每年提高0.83个百分点。进入21世纪，我国城市化发展进入快速发展阶段，至2013年末城市化水平达53.7%，增加17.5个百分点，年均增加1.35个百分点，呈现明显加快态势（见表1）。

根据国家统计局2014年1月20日发布的2013年数据，2013年末，中国大陆总人口为136 072万人，城镇常住人口73 111万人，乡村常住人口62 961万人，中国城镇化率达到了53.7%，比上年提高了1.1个百分点。数据同时显示，2013年中国“人户分离人口”达到了2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，“户籍城镇化率”仅为35.7%左右。

2.大中小城市都有较快增长

伴随着城市化水平的提高和城市数量的变化，我国整个城市体系的规模结构也发生了巨大的调整和变化。从数量上看，1985年我国共有地级及以上城市165个，人口超过100万的城市仅有21个，2013年增加到286个，2个城市人口超过1000万，100万人口以上的城市102个。50万人口以上城市也由52个增加为226个。以上统计数是以户籍人口中主城区的人口数据为依据。

3.城市规模由“严格控制”实现向“协调发展”的重大转变

自1984年以来的城市经济体制改革过程当中，国家适应经济发展要求不断调整城市规模政策，如市领导县的新体制的推行等都带来了整个城市体系规模结构的内生性变化。本着“谨慎初战，务求必胜”的原则，1998年之前以“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市规模控制政策为主，自2000年以来，大中小城市协调发展则逐渐开始提上日程。

近年来，我国城镇化建设进程明显加快，城镇化率以每年约1.37个百分点的速度上升。但是，不少地方在城镇化过程中，仍然片面追求外在的经济效益，忽视社会效益和环境效益；重视眼前利益，轻视长远利益；仍然在走低效率、低产出、高消耗的粗放型经济发展道路，从而导致人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源紧缺、社会管理落后等问题日益突出，城市资源环境承载力严重超载。由于迅速推进的城镇化带来城市人口急剧膨胀，使城市交通需求与交通供给的矛盾日益突出。城市机动车增长迅速，交通压力加剧了城市大气污染，成了城市环境质量恶化的主要污染源。

未来10年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段。预计到2015年，我国城镇化率将达到55%，到2020年，城镇化率将达到60%左右，总体上将达到中等发达国家水平（根据发达国家的城镇化经验，城镇化率在30%～70%期间是加速城镇化的时期，发达国家的城镇化率在80%左右）。[1]这样，每年将有1500多万农村人口向城镇转移，按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，每年能够增加1.5万亿元的投资需求。如此规模庞大的城镇化进程，没有现成模板可以参照，必须结合中国现实国情逐步实现。城镇化建设做好了，不仅能够创造巨大的内需，还能进一步缩小城乡差距，化解社会矛盾。很明显，新型城镇化对中国社会经济发展将产生重大影响。

（二）住房保障体系的发展

我国住房保障制度起步于1994年，具体实施于1998年，大规模完善于2007年。长期以来，我国住房保障制度不尽如人意。

1994年7月国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房制度改革初步启动，在全国范围内确立了住房社会化、商品化的改革方向。同时要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障体系建设结合起来。其中，安居工程的建设模式为：土地由政府划拨，建设资金主要为公积金。同时，鼓励通过银行信贷分期支付房款。

1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，同时提出建立和完善以共有产权保障房（经济适用住房）为主体的多层次城镇住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买共有产权保障房（经济适用住房）。

2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点，同时明确土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。

2010年6月，住建部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，在全国范围内启动了公共租赁住房建设计划，其着眼点是解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体，标志着我国住房保障制度建设进入了新的阶段。2010年各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套。[2]2011年年新开工建设城镇保障性安居工程住房1043万套（户），基本建成城镇保障性安居工程住房432万套。[3]

当前，中国的所有城市基本建立起以住房公积金制度、共有产权保障房（经济适用住房）制度和廉租房制度、公共租赁房为主要内容的住房保障体系。在一些主要城市还建立了限价房、动迁安置房等保障制度。

从我国住房保障的发展情况来看，大城市和特大型城市由于本地人口众多再加上外来人口的不断进入，住房问题非常突出。由于大城市和特大型城市房价非常高，外来农民工不像本地居民有现成住房，他们是赤手空拳，买得起住房的仅是很小一部分，大部分只能租房。

据国家统计局调查表明，从全国来看，由雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%，是农民工居住的主要形式，其中由雇主或单位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生产经营场所居住的占7.6%。[4]大部分进城农民工在雇主或单位不提供住宿、不提供住房补贴，不能享受城镇保障性住房、又买不起商品房的情况下，只能自己租赁住房。但多数城市房租水平大大超过农民工的经济承受能力，因此，多数农民工只能寻求非正规租赁渠道，要不“群租”，要不就租住在城乡接合部的“城中村”，或者城市地下室、临建房和简易房等条件较差的住房。

由此可见，目前农民工在城市的生活条件是很差的。除雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%之外，15.7%的农民工与别人合伙租房，17.1%是独自租房，另外11.3%农民工租借的住房多分布在城乡接合部，基础设施较差，供水、供暖、供气、卫生厕所等生活设施不配套。没有固定居所、生活空间拥挤和没有相应的配套设施是目前多数城市农民工居住的普遍情况。根据上海市第六次人口普查：没有厨房的家庭占15.1%，没有自来水的占7.4%，没有淋浴设施的占27.2%，没有卫生设施的占17.4%。[5]这些家庭几乎都是农民工家庭。中小城市由于房价低，相对租金也低，住房问题不那么严重。

因此，在社会公平的视野下，城市规模与住房保障似乎是跟中小城市相匹配，而且在社会效率的视野下，似乎城市规模越大效率越高，住房保障更容易解决。事实上由于资金问题，大城市的住房保障问题往往更加突出。

二、城市规模和城市住房保障体系的变化

（一）城市规模的变化

据中国政府网消息，国务院于2014年11月19日发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，将城市规模划分标准调整为以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

与原有城市规模划分标准相比，新标准有四点重要调整，包括城市类型由四类变为五类，增设了超大城市。将小城市和大城市分别划分为两档，细分小城市主要为满足城市规划建设的需要，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。

人口规模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。

将统计口径界定为城区常住人口。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。根据新的《城市规模划分标准调整方案》，城区人口500万以上的城市为特大城市，目前全国有16个特大城市，这些城市下一步要严格控制人口规模。

（二）住房保障体系的变化

根据“十二五”规划，中央提出在“十二五”期间建设3600万套保障性安居工程的目标，大概可以覆盖20%的家庭，对于保障民生、促进社会公平、推动城镇化进程、稳定宏观经济、实现“住有所居”目标具有战略性意义。

五年内建设3600万套保障性住房既是一项史无前例的民生政策，也是一项巨大的政治任务，在政策落实过程中面临许多客观的困难和挑战。针对当前保障房的建设、分配和管理中存在的一些问题，未来保障性住房政策需要建立起更加长期性的制度安排，将以农民工为主体的流动人口纳入城镇住房保障范围，将保障性住房建设与城镇化进程及城市规划更好地结合起来。

然而，有意思的是，据《河南商报》2012年8月3日报道，河南省将逐步减少经济适用房建设数量，到2013年年底全部取消经济适用房。主要原因是，经济适用房容易滋生腐败；经济适用房面积虽控制在90平方米以下，但真正需要住房的仍然买不起，而买得起房的又嫌房子面积太小；资质审查很难，操作起来有难度。同时，该省取消经济适用房后，政府将大力发展廉租房和公共租赁房，并加强棚户区改造。

早在河南省宣布取消经济适用房之前，江西省住房和城乡建设厅于2012年1月6日召开新闻发布会，宣布从2012年起，停止新建经济适用房和限价商品房，廉租房、经适房与公租房保障对象将统一纳入公共租赁住房保障范围，在廉租房对象应保尽保的基础上，公租房保障对象将覆盖城镇常住人口，包括农村进城务工、创业人员，申请条件不受户籍限制。

广东省也在2012年2月28日发布通知称，停建经济适用房，逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售。

河南和广东都是我国人口大省，可想而知住房保障对他们的压力有多大。

近年来，上海住房保障工作坚持在实践中不断完善各项基本制度和配套政策，努力建立健全适合上海市特点的住房保障体系。1999年开始在全市逐步开展旧区改造工作；2000年，成为全国首个建立廉租住房制度的城市；2002年，启动动迁配套房的建设；2008年，开始实行旧改新政；2009年，探索公共租赁住房的政策可能性；2010年，市委市政府明确提出，“十二五”期间要建立分层次、多渠道、成系统的“四位一体”住房保障体系，各级管理部门要坚持“三个为主”的原则，尽力解决人民群众的居住问题。

“四位一体”的住房保障体系，指针对上海市各种类型的住房困难对象，形成廉租住房、共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房和动迁安置房在内的梯度化住房保障体系。其中，对上海市城镇低收入住房困难家庭，主要实施廉租住房制度；对上海市城镇中低收入住房困难家庭，主要实施共有产权保障房（经济适用住房）制度；对存在阶段性住房困难的上海市青年职工、引进人才、来沪务工人员等常住人口，主要实施公共租赁住房制度。同时，结合旧城区改造，定向供应动迁安置房，改善旧城区中低收入住房困难家庭的居住条件（见表2）。

“四位一体”住房保障体系的建立，使得各类需要政府保障的住房困难家庭都能通过不同的渠道和方式，有效解决居住困难问题。

从国际视野来看，许多国家认为，政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，在市场机制作用的背景下，许多居民不可能仅仅通过市场调节来解决自身的住房问题，特别是对于为数众多的中低收入家庭，因此，政府理应成为构建住房保障体系的主体。上海目前实行的“四位一体”住房保障体系应该肯定，可以说“四位一体”是上海十多年来对住房保障实践的一个总结。

三、城市规模和住房保障体系的趋势

（一）城市规模趋势

展望未来中国城市规模与住房保障体系，应该说，前景是比较乐观。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，我国城市发展的目标：

一是城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

二是城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口的能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

三是城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高，城市地下管网覆盖率明显提高。

四是城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

五是城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

笔者以为：中国人口数量是世界第一位的，对于城市规模是大城市好还是小城市好，或是大中小城市结合好，很难用一个标准来判断，应该用城市群来作为衡量城市的规模比较好。根据国际城市群发展的经验，越来越多的人口和经济活动积聚在越来越少的区域，美国的三大城市群为大纽约、大洛杉矶和五大湖区，经济总量合计占比接近70%。日本的三大城市群为大东京、阪神工业区和大名古屋，经济总量合计占比也接近70%，而中国三大城市群（长三角/珠三角/渤海湾）的经济总量占比只有约37%。由此看出中国三大城市群潜伏巨大发展潜力。

如果长三角、珠三角、环渤海湾三大城市群，每个城市群容量达到1.2亿人，总容量可以达到3.6亿左右，城镇化率80%。武汉、成都、西安等中西部10个城市群称之为大城市群，每个城市群容量达到0.4亿人，就是4亿人左右，城镇化率70%。加上每个省会城市群，0.2亿人，约4亿左右，城镇化率60%，还有中小城市2亿人，城镇化率50%。这样，我国总体城镇化率可以达到70%，基本实现城镇化。

中国国家发改委发展规划司司长徐林此前曾表示，研究表明，城市人口规模200万～500万最符合规模经济。

（二）住房保障体系的趋势

从短期目标来看，我国住房保障体系实行以公共租赁房为主、其他住房为辅的住房模式。当前我国城市低收入家庭和农民工城镇住房的矛盾主要体现在房租太高、住房条件和环境较差、安全没有保障等，影响了城市低收入家庭农民工的身心健康，产生了一系列的社会问题，造成了部分地区的民工荒。针对当前我国城市较为紧缺的公共资源、公共服务以及房屋和土地等问题，考虑到农民工进城打工主要是为了获得比农村更高的收入，并且在农村有自己的住房和土地等现实，在方便农民工上班和生活的地方兴建廉价农民工公寓，改善农民工租住住房的条件，让农民工感受到城市生活的便利和舒适。同时，有条件的中小城市可以适当放宽城市户籍制度，根据农民工自身情况，让那些收入、文化和技术水平较高的农民工进入经济适用房市场，为他们提供买得起的经济适用房，利用附着在户籍上的福利解决他们的社会保障和子女上学等问题，让他们安心在城市工作。

从长期目标来看，实行以经济适用房（共有产权房）为主、其他住房为辅的模式。随着我国工业化和城市化进程的加快，特别是我国经济社会的快速发展以及城市公共服务能力的提高，城市低收入家庭和农民工应该分享城市发展的“红利”。住房保障供应模式将由以廉租房为主、经济适用房（共有产权房）为辅的模式改变为以经济适用房（共有产权房）为主、廉租房为辅的模式，这种改变适应了中国人安居乐业和“家”的观念。在城里拥有一套属于自己的产权房、成为城市的主人，也将极大地增强农民工的自豪感和责任感，将为我国经济和社会的发展、特别是为所在城市的发展作出更大的贡献。首先，在中小城市放开城市户籍的限制，为农民工建立住房公积金，降低农民工住房公积金贷款的条件，提高农民工的工资和福利待遇。其次，为农民工提供价位和面积合适的经济适用房（共有产权房），让他们买得起房，享受到他们参与工业化和城市化进程带给他们的好处，实现我国构建和谐社会的宏伟目标。

参考文献：

[1]秦菲菲.未来五年生态环境承载力将是城镇化最大挑战[N].上海证券报，2013-02-27.

[2]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报[R].新华网，2011-02-28[2014-12-28].http：//news.xinhuanet.com/2011-03/01/c_121132026.htm.

[3]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[R].新华社，2012-02-22[2014-12-28].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-02/22/c_111556411.htm.

[4]国家统计局.2009年农民工监测调查报告[R].腾讯新闻，2010-03-19[2014-12-28].http：//news.qq.com/a/20100319/001637_1.htm.

[5]上海市统计局.上海市第六次人口普查数据手册[R].上海统计，2012-02-02[2014-12-28].http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201203/239823.html.

责任编辑：张 炜