问题与路径：十八届三中全会土地制度改革机理解读

摘要：党的十八届三中全会对新时期的土地制度改革作了全面系统的部署，从建立城乡统一的建设用地市场、加快构建新型农业体系、赋予农民更多的财产权利三个维度对当前的土地问题进行了针对性回应。作为全面深化改革的重要组成部分，土地制度改革方案几乎触及土地问题的所有方面，意义重大。加强顶层设计与摸着石头过河相结合，细化改革原则，选择试点积极稳妥推进改革，是土地制度改革达到预期目的的关键。

关键词：十八届三中全会； 土地问题； 土地制度改革

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）06-0048-06

一、引言

《管子》有言：“地者，政之本也。是故，地可正政也。”《礼记》也指出，“有地斯有财。”由此可知土地管理与土地利用之重要性。围绕土地的管理、利用等而生的土地问题既是中国革命的核心问题，又是中国建设和发展的关键问题。“土地问题能否得到妥善解决，关系到社会的和谐和国家的长治久安”。[1]2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为新时期的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革作了全面深入的战略部署，对土地问题也进行了针对性回应。会议站在全局高度对农村土地问题进行了系统阐述，为土地问题的解决明确了方向、指明了道路。《决定》从第（11）建立城乡统一的建设用地市场、第（20）加快构建新型农业经营体系、第（21）赋予农民更多的财产权利共三个维度构建的改革方案几乎触及土地问题的所有方面。既有农村集体经营性建设用地使用权的保障和实现形式的制度安排，又有现行土地征收制度改革，还有城市化进程中土地增值收益分配的制度设计，以及土地承包经营权流转、农民集体经济组织成员的成员权保障和宅基地制度完善的改革，等等。可以说，《决定》既回应了当下农民土地权利保护、农村土地纠纷解决的强烈需求，又提出了平衡土地利益相关者土地权益的新论断，既立足于当前我国社会主义初级阶段农村土地问题的实际，又为进一步的土地制度改革留有余地，意义重大。《决定》出台后，各学科、各领域以不同方法从不同角度对《决定》进行了深入解读，成果颇丰。本文则尝试从法学视角，结合当前土地法律制度问题，爬梳《决定》中土地制度改革的思路，揭示新的历史起点上的土地制度改革内在机理，以求利于土地制度改革的顺利推进。

二、土地制度改革与全面深化改革的关系

（一）土地制度改革是维护农村社会稳定、促进改革发展的必要措施

现行的农村土地法律制度引发了诸多社会经济问题，如农民土地权益被剥夺、土地财政、耕地流失、小产权房等问题。农民土地权益受损，引发农村土地纠纷，土地冲突与矛盾呈现暴发趋势，强制征地及补偿不足引发的群体性事件、流血事件屡见报端，给农村社会的繁荣稳定造成较大负面影响。《决定》提出土地制度改革，目的就是完善土地制度，公平分配土地增值收益，加强农民土地权益保护，从而消减农村土地纠纷，维护农村社会稳定。《决定》指出：“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重要战略判断。”[2]发展是主题，是解决所有问题的关键，如果土地问题得不到适当解决，农村土地纠纷频发导致农村社会不稳定，改革发展就会失去环境，失去活力。所以，土地制度改革对于全面深化改革是必不可少的。

（二）土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键路径

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。我国长期以来，对城市和农村实行两种截然不同的资源配置制度，城市与农村在治理体制、市场体系、工业化模式等方面差别巨大。城乡二元结构不但造成了城乡断裂，严重制约农村发展，也使城市发展失去支撑和依托。城乡二元结构的根源是土地问题，解决土地问题很大程度上就是消解城乡二元结构、实现城乡发展一体化。《决定》提出“健全城乡发展一体化体制机制”，发动土地制度改革，也就是改变过去那种城市化进程即土地被征收为国有的过程、农民土地权利受损的过程，让广大农民可以平等参与现代化进程，共享现代化成果，实现城乡均衡协调发展。

（三）土地制度改革是实现全面深化改革总目标的重要环节

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2]“三农”问题是党和政府工作的重中之重，土地问题则是“三农”问题的核心，关乎亿万中国农民的经济利益与生存利益，与每个人都直接或间接产生联系，土地问题的解决与社会的稳定和谐与国家的长治久安息息相关。我国当前处于社会转型期，又处于土地问题层出不穷、复杂多变的时期，如果作为国家治理体系组成部分的土地问题处理失当，整个国家治理体系将因土地问题的广泛性而受到影响，也就谈不上治理体系的现代化。同时，土地问题的解决是衡量国家治理能力的重要标准，土地问题解决不好，说明治理能力有问题，同样谈不上国家治理能力的现代化。是故，改革土地制度，解决土地问题，是实现全面深化改革总目标的重要环节。

发展观察每个栏目名称罗唐超：问题与路径：十八届三中全会土地制度改革机理解读三、十八届三中全会土地制度改革的内在机理

（一）建立城乡统一的建设用地市场

《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”据此，农村集体建设用地使用权不能进入土地交易一级市场进行自由流转——法律层面上不能自由流转，但由于经济价值巨大，实践中其仍然以假租真买、假联营真转让、私下协议直接转让以逃避税费等方式在进行流转，引发土地隐形市场大量存在、小产权房屡禁不止等问题。对此，《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”。

1.界定集体建设用地进入市场的范围，明确同地同权理念

按照《土地管理法》第四十三条之规定，农村集体建设用地可以分为三类，即村民建设住宅用地（宅基地）、公共设施和公益事业建设用地与兴办乡镇企业用地。《决定》对集体建设用地入市流转设置了两个条件：一是必须符合规划与用途管制，二是只有集体经营性建设用地被允许以出让、租赁、入股等方式流转。换言之，目前只有兴办乡镇企业用地属于《决定》所指“集体经营性建设用地”，其他的集体建设用地尚不能入市流转。“我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖”。[3]

由于集体土地所有权与国有土地所有权性质不同，所代表利益不同，二者虽无等级差别，法律对两种土地所有权的规范与调整却存在差异，由此产生集体土地与国有土地同地不同权的弊端。《决定》明确集体经营性建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”，不仅打破了集体建设用地不得流转的坚冰，规定集体经营性建设用地可以与国有土地在相同平台入市交易，更将改变政府完全垄断土地交易一级市场的局面，很大程度上缓解“土地权利流转受限，农民土地财产权实现渠道不畅”的问题，促进土地市场的均衡、健康发展。

2.改革土地征收制度

对于现行土地征收制度问题，《决定》进行了极具针对性的回应。《决定》提出“缩小征地范围、规范征地程序、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

缩小征地范围，就是针对“公共利益”边界不明、政府征地行为缺乏有效约束问题而进行的部署。这就要求政府行政征收权在行使之初，充分考量行政征收的必要性与正当性，慎重发动征地程序，以制度约束行政征收权，合理控制征地范围。对待“公共利益”采用概括加肯定列举方法仍难以界定其范围时，可考虑先采用否定列举法，即对不属于“公共利益”的事项明确列举，以遏制为商业性用途而征收土地的行为。

规范征地程序，就是针对土地征收过程中农民程序性权利无法得到保障问题而提出的要求。“为此，我们要完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为”。[4]为此，在土地征收决定、征地补偿方案出台前，都应增加一道与农民集体先行协商的程序，将农民集体所反映意见作为是否发动征地程序、是否更改征地补偿方案的重要依据，以保护农民的知情权与参与权。将征地补偿标准纠纷纳入人民法院受案范围，使补偿标准纠纷的裁决更加公平合理。

征地制度改革要始终坚持土地集体所有制，坚决反对农村土地私有化倾向。要不断完善农村土地制度，坚持和发展农村的基本经营制度，充分保障农民工土地承包经营权、土地流转权、宅基地使用权。[5]完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是针对补偿标准过低，农民土地权益受损而列举的对策。“合理”是指征地补偿标准要合理，改变以往按照被征收土地的原农业用途而进行补偿的做法，适当提高征地补偿标准，给予被征地农民市场化补偿。“规范”则指征地行为要规范，不仅指作为政府行政行为的土地征收行为要符合合法性原则和遵循法定程序，也要求政府在征收土地过程中注意征地行为的合理性，注意方式方法，尊重农民土地感情和合理诉求，防止征地补偿纠纷的发生。“多元的保障机制”则指多元化的补偿安置方式，它要求改变完全以货币进行补偿的单一补偿方式，采取多种方式切实解决失地农民的长久生计问题，确保农民不因征地而变成“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无农民。

3.扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨

我国国有土地使用权采用“双轨制”，即划拨土地使用权与出让土地使用权并存的立法和管理体制。“双轨制”的弊端之一是划拨土地使用权的适用范围太宽，没有明确的条件限制，审批程序存在漏洞。导致划拨土地使用权行使混乱， 缺乏监督，划拨土地用途监管立法缺失等问题，其结果是土地资源配置以非市场方式进行，大量以公用利益目的而配置的土地被用作商业用途，引发土地收益分配不公。对此，《决定》提出“使市场在资源配置中期决定性作用和更好发挥政府作用”，“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”，就是要严格控制划拨土地使用权的行使，完善土地划拨审批程序，提高土地利用效率，公平分配土地收益。

4.建立兼顾多方主体的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益

土地用途转换会产生大量增值收益，土地增值收益分配是城市化进程中土地问题的关键。现行的法律制度在土地增值收益分配方面存在缺陷，补偿标准偏低，征地补偿款还可能发放不到位，导致土地增值收益在不同主体间分配不公，农民在农用地转换为建设用地过程中所获补偿比例失调。“国务院发展研究中心的一项调查结果显示，原集体所有土地增值的收益分配，有20%～30%留在乡以下，其中，农民的补偿款只占5%～10%，地方政府拿走20%～30%，开发商拿走40%～50%。”[6]因此，土地用途转换后形成的增值收益应向农民倾斜，合理提高个人收益。但是，土地增值收益是多种因素共同作用的结果，其与地块所处位置、国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。土地增值收益的分配应在考虑综合因素的情况下在国家、集体、个人之间公平分配。这也是《决定》使用“兼顾”、“合理”词句的用意所在。

（二）加快构建新型农业经营体系

《农村土地承包法》对土地承包经营权转让“应当经发包方同意”、受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”的限制，违背了承包经营权作为物权的本质属性，无法为农民带来更多的财产利益。加上现实中土地流转市场机制不健全、流转操作流程不规范、土地股份合作社缺乏明确的法律地位等问题，农户的土地承包经营权权能实现困境重重。由于土地分配、技术、资金等因素的限制，土地经营细碎化，规模化经营程度低。据此，《决定》提出了“加快构建新型农业经营体系”。

1.稳定农村土地承包关系并保持长久不变。 2002年《农村土地承包经营法》规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，对土地承包关系的表述由“长期稳定”改为“长久不变”。《决定》沿用了十七届三中全会的提法，提出“稳定农村土地承包关系并保持‘长久不变”。它体现了党中央对农民土地承包经营权的重视和保护，引导农民珍惜土地，对土地进行持续投资。但表述的变迁并不意味着农村土地承包关系永久不变，因为“永久不变”的土地承包关系必然导致期限永久的土地承包经营权，而赋予承包人永久的土地承包经营权，将可能架空农民集体的土地所有权，减损农民作为集体成员的成员权，反而不利于农民土地权益的保护。