金融宏观审慎监管工具体系及其有效性研究

姜华东

（上海立信会计学院金融学院，上海201620）

金融宏观审慎监管工具体系及其有效性研究

姜华东

（上海立信会计学院金融学院，上海201620）

摘要：金融宏观审慎监管的工具体系是宏观审慎政策框架的重要组成部分。文章分析了金融宏观审慎政策工具的作用原理和政策实施的有效性，讨论了宏观审慎的政策规则和相机抉择机制，认为政策规则和相机抉择的综合运用有助于提高金融监管的有效性。在此基础上，进一步分析了宏观审慎监管与货币政策的协调机制。

关键词：宏观审慎监管；政策工具；监管协调

一、引言

2010年，美国率先颁布了新的金融监管改革法案，对金融市场进行更为全面的监管，以清除目前已经暴露的系统性风险，从而避免类似危机的再次发生。英国在2013年进行了积极的双峰监管模式改革，取得了良好的效果。欧盟、日本等发达国家和地区也积极展开了金融监管改革行动。虽然各国对于金融监管改革的认识存在很多的不同之处，但对于金融的宏观审慎监管的必要性和途径却取得了不少共识。

在国际层面，金融危机中所诞生的G20峰会开始强调金融监管改革的重要性，并成立了金融稳定委员会作为相应的组织机构，协调全球的监管标准。在国家层面，在金融危机暂时缓解的今日，金融监管改革更加迫切地被提到各国重要的议程当中。G20峰会明确提出，宏观审慎监管是运用审慎工具控制系统性风险，降低金融服务突然中断对实体经济造成的影响。宏观审慎监管一方面可以抑制金融失衡，降低系统性风险对实体经济部门的影响；另一方面，宏观审慎监管将整个金融体系当成一个有机整体，可以充分监测系统性风险，及时应对风险溢出和风险传染。中国也已经积极进行金融改革，开始构建逆周期的金融宏观审慎监管制度框架。

由于以往的金融监管主要的着眼点在于从单个金融机构稳健经营出发以维护金融稳定和提供消费者保护，而宏观审慎监管则主要出于系统性风险考虑从整体的角度出发来防范金融危机及其对实体经济的危害，因此，各国现有的金融监管体制或框架无法完全承担宏观审慎监管的要求。这就要求各国对传统的金融监管体制进行相应的改革，并构建宏观审慎监管框架。一些研究认为，传统的金融监管理念是基于合约理论，所以通过釆用资本监管的方法以维护单个金融机构的偿付能力来保护消费者。但2008年国际金融危机表明这一方法在防止金融危机方面是软弱无力的。他们的挤兑模型表明，以风险资本要求为基础的传统金融监管体制并不能实现金融体系的整体稳定性这一监管目标。据此，他们提出了金融监管的系统观，同时建议应该对传统金融监管体制进行改革并建立引入宏观审慎监管的框架和相应的政策工具。

宏观审慎政策的目标是平滑金融和信贷周期来防止系统性危机，并缓和减少这些不利影响。宏观审慎监管工具体系是宏观审慎管理框架的重要组成部分。但不同的国家根据其自身经济和金融发展的情况，选择的宏观审慎工具可能并不相同。

二、宏观审慎政策工具的选择

（一）宏观审慎政策工具的作用原理

间维度的风险是隐藏在金融体系内而在不同时期表现出来的风险，具体表现为金融体系在时间上的顺周期性。多数的研究从资本监管要求、贷款损失拨备以及公允价值会计准则这几个方面来分析金融体系的顺周期性，虽然这些外部规则较好地适应了传统金融业，但是具有内在的顺周期特征。这种顺周期性在一定程度上强化了经济周期的波动性，从而造成了金融系统的不稳定（李文泓，2009等）。[1]

从资本监管上看，巴塞尔新资本协议所具有的风险敏感性使其具有内在的顺周期性，这种顺周期性只能部分缓解而不能根本消除。在2010年11月的G20峰会上获得正式批准的《巴塞尔协议Ⅲ》，对于资本充足率的顺周期性问题进行了一定的考虑，但是顺周期性问题并没有避免或克服。对资本充足率的要求，促使在经济上行时放松控制，鼓励银行的信贷供给；在经济下行时收紧，使得银行难以获得股权融资，不得不收缩资产负债表，要么低价出售资产使得资产价格进一步下跌，要么减少信贷供给造成信用紧缩（谢平，2009等）。[2]

而且，银行在利润目标的驱使下，往往会采用更短期也更具有顺周期的风险计量方法。巴塞尔新资本协议的风险价值计量（Value at Risk）方法是根据资产的历史价格估计未来一段时期内由于资产价格的不利变化而损失的可能性。在经济上行时期，资产价格的波动率不高，估计出的风险价值不高，对资本的要求相对也不高。但是在经济下行时期，资产价格的波动率较高，估计出的风险价值也较高，对资本的要求相对也会较高。并且新资本协议只考虑了银行机构的个体风险，没有考虑到整个银行业甚至金融体系的风险，这也促使更多国家关注逆周期资本缓冲的宏观审慎监管（Brunnermeier，2009等）。[3]

从贷款损失拨备来看，由于贷款损失拨备的计提存在一定的滞后，因此经济变动所带来的信用风险不能体现出来，造成经济上行时少提而经济下行时多提，从而使得贷款损失拨备也具有顺周期性。在经济上行时期，贷款组合的信用风险不会体现出来，拨备计提相对就较少；在经济下行时期，贷款组合的信用风险将体现出来，这样应该计提的贷款损失拨备就会增多，但此时银行的利润和资本压力很难为提高贷款拨备损失留下足够的空间。因此，构建具有动态性和前瞻性的逆周期拨备机制，也成为各国重点考虑的机制。[4]

另外，公允价值会计准则的顺周期性，时常也会导致贷款损失拨备的顺周期性。由于公允价值会计准则加剧了资产负债表的波动性，加上缺乏对不活跃市场运用公允价值的指引，因而加剧了金融体系的顺周期性。在经济上行时期，当资产价格上涨时，公允价值会计准则下的资产市值将上升，引发市场参与者的抢购行为，使得资产价格进一步上涨，造成市场的非理性繁荣；在经济下行时期，当资产价格下跌时，公允价值会计准则下的资产市值下跌，引发市场参与者的抛售行为，而抛售行为又进一步促使资产价格下跌，从而形成一种恶性循环。因此，在微观金融环境下看似合理的公允价值原则，在宏观环境下却会导致内在的不稳定，人们也开始寻找缓解其顺周期性的方法。[5]（P136）

（二）宏观审慎政策工具的基本类型

宏观审慎政策工具，包含了多个层次、多个方面，可以从定量和定性的角度来进行不同的划分。例如，主要的定量宏观审慎政策工具包括逆周期资本缓冲、动态损失拨备等工具；主要的定性宏观审慎政策工具包括监管干预、道义劝告等方面。全球金融委员会（CGFS）和巴塞尔委员会（BCBS）按不同金融体系脆弱性的功能，将宏观审慎管理工具划分为针对杠杆率、流动性或市场风险、相互关联度。也有研究按时间维度和空间维度来划分工具体系，其中在时间维度方面，主要是用来应对金融体系中的顺周期问题，建立逆周期的监管政策工具和机制，如建立逆周期的资本要求、逆周期的拨备要求、逆周期的信贷要求等；在空间维度方面，主要集中于那些具有系统重要性地位的大型金融机构的政策监控。国际货币基金组织认为对于不同的系统性风险，工具的适用性有一定的差异，因此按缓解金融体系系统性风险的功能，将实践中最常用的几种工具进行了分类，具体包括:限制信贷扩张的相关举措，如贷款价值比（LTV），债务收入比（DTI），外汇贷款限制和信贷额或信贷增长率上限；避免依赖短期或不稳定融资市场来支持贷款快速增长的措施，如外汇敞口头寸/货币错配限制（NOP），期限错配限制和准备金要求；限制过度杠杆产生风险的措施，如逆周期资本要求，时变的动态拨备、利润分配的限制等（如表1所示）。[6]

表1　BIS的部分宏观审慎政策工具

三、宏观审慎政策工具的实施及其有效性

（一）逆周期资本缓冲政策

在金融不断发展的背景下，商业银行资本金监管产生的政策效应，已经渗透到许多原有货币政策工具暂时无法达到的领域。金融危机以来，理论界和实务界已经达成了很多共识，认为引入逆周期资本缓冲政策是适宜的。逆周期资本缓冲可以促使银行业在经济上行阶段增加资本，建立资本缓冲，以便在经济下行时期使用。引入逆周期资本缓冲政策主要有几个作用：第一，在经济上行期抑制银行信贷的过度增长，在经济下行期缓解银行信贷的收缩，从而在一定程度上减小银行信贷对经济周期波动的放大效应，同时进一步抵消协议的顺周期效应；第二，缓解因为金融失衡而形成的潜在系统性风险，降低系统性金融危机发生的概率；第三，在经济上行期可以以更低的成本筹集资本，从而使得在危机发生时更容易应对。[7]

实行资本充足率的逆周期监管，也就是允许商业银行在经济周期的不同阶段持有不同数量的资本，缓解资本监管的顺周期效应，以保持商业银行的稳健经营。在经济扩张阶段，要求商业银行增加资本金的持有，以应对经济衰退期可能出现的未预期的损失。而在经济衰退阶段，允许商业银行减少资本金的持有，增加贷款投放，以防止过度的信贷紧缩，缓解经济衰退的程度。2008年，中国银监会要求所有银行提取2%的留存资本缓冲。2009年，银监会又要求大型商业银行再次增加0.5%的逆周期资本缓冲，以应对经济衰退期或可能出现的损失风险和资本困境。2009年，中国银监会结合系统重要性资本附加要求和逆周期管理要求，将我国五家大型银行（中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行和交通银行）的最低资本充足率要求提高至11.5%，这一监管要求大大高于以往8%的资本充足率标准，也与2010年推出的巴塞尔协议III具有相当的一致性。[8]中国银行业由于以往的利润积累，已经具备了先行一步的条件，监管的成果也有待进一步检验。

（二）贷款损失拨备制度

动态损失拨备制度是指在经济周期的繁荣阶段，银行财务状况较好时，增加银行的贷款损失拨备，用于弥补经济衰退阶段的损失吸收，从而达到降低经济波动、弱化经济周期对银行体系的影响效果。我国金融监管部门对银行的损失拨备制度实施“以丰补歉”的指导方针。例如，在2009年信贷激增，经济形势较好，金融机构盈利较好的局面下，我国连续两次提高了贷款损失拨备率，从100%上升到130%，再上升到150%。这种动态损失拨备制度可以较好地吸收经济衰退时期的预期损失。

较早实施贷款损失拨备制度的国家是西班牙。西班牙在2000年开始就引入了动态贷款损失拨备规则并在2004年进行了适应性调整，虽然该规则有助于建立逆周期资本缓冲来加强银行在危机期间的偿付能力，但对信贷增长的影响较为有限。并且当最终的贷款损失超过预期的损失时，依赖历史时间系列确定的规模可能使缓冲区太小。例如，在金融危机期间，西班牙银行提取的动态拨备只能抵消其在2008-2009年大约一半的贷款损失。墨西哥在2010年也引入提前的贷款损失拨备。巴西在2005年引入逆周期的动态拨备来抑制潜在失衡的增加，并在2010年12月提高汽车贷款的LTV风险权重来抑制需求的快速增长；初步的数据显示，这一举措提高了汽车的贷款利率，并减缓此类信贷供给，取得了良好的效果。此外，保加利亚在2005引入对家庭贷款的较高特定损失拨备；哥伦比亚在2007年引入该工具来抑制信贷增长、减少顺周期性；克罗地亚在2004-2006年要求对过度的信贷增长提取超额拨备来抑制信贷增长、减少顺周期性；印度提取的一般拨备在2005年从0.5%上调到0.4%，2006年调整为1%，2007年调整为2%。[9]国际社会已经对贷款损失拨备制度进行了逐步深入的实践和改革，并取得了良好的效果。

（三）贷款价值比政策

贷款价值比（Loan to Value）是贷款与抵押房地产价值的比值，它是金融机构向消费者提供贷款的指标。LTV指标越低，消费者交付的现款越多，金融机构的贷款安全性也越高；反过来，LTV指标越高，消费者交付的现款越少，金融机构的贷款安全性也越低。在我国房地产价格上涨过快、房地产市场泡沫化迹象日益明显的情况下，房地产价格的动荡对银行体系稳定的威胁不断加大。在这种情况下，为了达到宏观审慎监管的目的，我国已经开始实施动态贷款价值比。例如在2007年经济过热的情况下，银监会要求商业银行将贷款价值比从70%下调到60%，同时还规定，二套贷款首付比例不得低于40%。2010年4月，中国对房地产贷款采取了更为严格的管控措施，要求商业银行实行差别化的个人住房贷款政策，并针对不同情况提高住房贷款首付比例和利率水平，严格房地产开发贷款条件，在此基础上还要求商业银行根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款。

多个国家和地区的实践表明，贷款资格标准相关的工具能有效地遏制与信贷繁荣相关的贷款恶化。如Wong et al.（2011）将1998年受亚洲金融危机影响的香港银行体系恢复，归因于引入积极管理的LTV和DTI限制；到2010年第三季度，当房屋价格相比2007年二季度上涨45%时，香港当局又再次釆取更细化的LTV和DTI限制。韩国也有与香港类似的经验，亚洲金融危机后，韩国政府扩张型的政策导致信贷繁荣，之后分别在2002年、2005年引入LTV和DTI工具成功地阻止房地产市场投机。马来西亚早在1995年就引入了LTV政策来抑制资产价格泡沫；泰国分别在2003年、2004年引入LTV和DTI工具来减少房地产市场周期性；哥伦比亚在1999年底为限制家庭对银行的违约风险，将LTV控制在70%，DTI控制在30%，从而有效地减少了不良贷款率；意大利在2007年引入LTV来减少房地产市场借贷的周期性；新加坡在2010年引入LTV来确保房地产市场的稳定、减少投机性需求。[10]

一些亚洲和拉丁美洲国家当局将宏观审慎工具（如LTV）和其他的政策（如货币和财政政策）一起使用，如中国香港特别行政区和新加坡，在降低LTV时，也对房地产施加税收，以控制快速的信贷增长和房地产部门的资产价格膨胀。贷款价值比政策，已经成为各国宏观审慎监管框架中非常重要的一个工具，其政策效果也是非常明显的。

四、宏观审慎政策工具的运行规则与协调机制

（一）政策规则、相机抉择与监管有效性

政策规则与相机抉择的争论早期来自于货币主义和凯恩斯主义在政策制度上的不同视角。在任何类型的宏观经济政策和金融监管中，政策规则都是其重要组成部分。政策规则不同设计会对政策行为的结果产生十分显著的影响，所以监管部门历来都十分重视政策规则的设计。货币政策的使用一直存在着是基于规则还是相机抉择的争论，这也是货币政策数十年来研究的热点。

从宏观审慎政策工具的使用规则上看，一些研究认为基于规则使用有许多优点：第一，它将促使系统性思考宏观审慎政策该如何组织；第二，它将增加宏观审慎政策决策的透明性和与公众交流的方便性，使得政策制定者从政策调整的压力中解脱出来。特别是在经济扩张的阶段，任何相机抉择式的收紧政策都将由于公众的短视行为受到挑战。一些研究提出由于金融系统内部以及金融与实体经济之间的关系异常复杂，许多系统性风险都是内生的，早期预警指标难以设计，而宏观审慎政策又必须在系统性风险变成实际危机之前采取行动，所以完全基于规则的宏观审慎政策是难以实现的。与此同时，他们又认为由于系统性风险监测的不确定性，相机抉择的规则会使得实施宏观审慎政策时监管部门面临巨大的压力，许多措施将由于利益集团的反对而难以实施，政策也由于缺乏规则无法很好地与社会大众交流。因此，他们建议设立一种基于规则的基准政策在正常状态下使用，而时变的部分也就是相机抉择的内容可根据事前设置好的条件，当情况满足时再附加上去。

不同经济体所处的发展阶段、所面临的系统性风险的来源与监测能力、对监管成本的忍受度以及其监管的强度和控制力都有所不同，各国宏观审慎政策工具的使用规则肯定有所区别。Lim（2011）根据各国的实际情况，从更广的视角提出了宏观审慎政策工具的使用规则：[11]第一，政策工具可以单独使用或者联合使用。单独使用便于评估政策效果，同时政策成本较低，但对于多原因的风险通常效果不好，联合使用效果情况恰恰相反。第二，政策工具无特定目标或有特定目标，无特定目标通常影响巨大，但副作用也大；针对特定目标需要大量的微观数据，而且管理成本和管理水平要求都比较高。第三，政策工具固定使用或随时间变化使用，固定使用无需识别经济周期，管理成本较低，但无法进行逆周期调节，特别是在快速变化的环境下容易失效。第四，政策工具使用基于规则或相机抉择，基于规则通常能够提高宏观审慎政策的透明性，有利于稳定社会公众的预期，但相机抉择往往能够在不同的环境中有所作为。

另外，一些研究也强调宏观审慎政策要与其他政策进行合作，与其他政策的配合能够提高宏观审慎政策的效果，但是也会导致一定程度上的政策冲突。黄亭亭（2010）等认为基于规则的方法可以减少金融失衡判断的不确定性带来的社会成本，提高政策的有效性。[12]如果宏观经济形势和金融周期的异常变动显示规则的设计存在缺陷或者有效性降低，可以通过相机抉择的政策措施进行实时调整。同时，灵活的政策还难以被市场主体所规避，很难发生监管套利，因而两种方法的相互补充是非常必要的。

（二）宏观审慎监管与货币政策操作实践上的协调

宏观审慎政策目标是维护金融稳定，而货币政策目标是维护价格稳定。人们的普遍共识是，货币政策工具（如中央银行的货币供应等）理应分配给物价稳定的政策目标，而其他工具，诸如随时间变化的逆周期资本缓冲，应分配给宏观审慎政策以实现金融稳定的目标。[13]这种分配原则与有效市场分类假说是一致的，理论上这种政策分配原则限制了各种政策之间的相互配合，但是实践中，两个政策目标分别拥有两种政策工具箱，未必造成政策目标之间的冲突和隔阂，可能正好相反，政策工具之间的互补恰恰带来了所追求的政策目标之间的合作共赢。相关文献也指出，当政策效用的外溢性足够大时，不同政策手段之间的相互补充和合作就显得尤为必要。

具有逆周期特征的货币政策工具和宏观审慎政策工具，在作用范围和关注点上是不同的。前者主要针对整体经济状况和总量问题，而后者则直接作用于金融体系的顺周期波动和风险传播。也正是由于这种差异的存在，使得作为维护金融稳定不可或缺的政策手段，两者应该配合使用，相互补充、互相强化。

尽管宏观审慎监管政策与货币政策相互结合有利于金融稳定，但是实施过程中的货币政策操作也面临许多困难。从操作层面来看，宏观审慎的具体目标需要从两个维度进行阐释，即跨行业维度与时间维度。跨行业维度的关键是如何处理金融机构间共有且相关的风险，这些风险产生的原因可能是由于金融机构直接暴露于相同或相似的资产类别风险，也可能是机构之间业务的交叉所导致的间接风险暴露，需要防止特定时点风险在金融网络中的传播及对结构变化的影响。一个成功实施的宏观审慎监管可以减少金融的系统性风险，从而保证货币政策的传导机制能够顺利进行。同样地，一个良好的货币政策将影响金融市场条件，或者影响企业的资产负债表，从而促进金融系统的稳定性。因此，宏观审慎监管和货币政策之间是可以协调良好相辅相成的。

例如，宏观审慎监管的一个重要部分是构建逆周期的资本缓冲政策。中国人民银行自2013年开始也已经积极实施了这一政策。从资本监管上看，巴塞尔资本协议所具有的风险敏感性使其具有内在的顺周期性，这种顺周期性只能部分缓解而难以根本消除。最新的《巴塞尔协议Ⅲ》对于资本充足率的顺周期性问题进行了一定的考虑，但是顺周期性问题并没有避免或克服。对资本充足率的要求，在经济上行时放松，鼓励银行的信贷供给；在经济下行时收紧，使得银行难以获得股权融资，不得不收缩资产负债表，要么低价出售资产使得资产价格进一步下跌，要么减少信贷供给造成信用紧缩。

中国的金融系统是以银行为主导的结构，银行信贷对经济发展有着极其重要的影响。货币政策的传导和宏观审慎监管政策的传导实际上都要通过银行体系。货币政策中的利率工具、存款准备金工具等政策都需要通过银行来传导，而宏观审慎政策中的资本缓冲机制、贷款损失拨备、贷款价值比等工具也都是通过银行渠道来完成的。

综合来看，宏观审慎监管和货币政策的实施必须通过对物价稳定和金融失衡的双重视角来进行系统评估。在特定的经济阶段，如果金融失衡较为严重，就必须考虑使用货币政策进行总量调节。如果经济已经出现过热现象时，货币政策如果仍然保持宽松的刺激，那么任何对应的宏观审慎政策工具可能都将失去作用。在成功的宏观审慎监管背后，需要依靠中央银行审慎的货币政策。

参考文献：

[1]李文泓.关于宏观审慎监管框架下逆周期政策的探讨[J].金融研究，2009,（7）.

[2]谢平，邹传伟.金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金融研究，2010,（2）.

[3] Brunnenneier, M. Deciphering the Liquidity and Credit Crunch[J]. Journal of Economic Perspective, 2009,27.

[4] Bank of England. Instruments of macroprudential policy[Z]. Bank of England Discussion Paper,2011.

[5]刘仁伍.宏观审慎管理：框架、机制与政策[M].北京:社会科学文献出版社，2012.

[6]聂召.风险预警、信贷危机与宏观审慎管理策略研究[D].南开大学博士学位论文，2013.

[7]姜华东.宏观审慎监管:后危机时代的金融监管改革与中国的选择[J].中国浦东干部学院学报，2011,（2）

[8]樊莉.后危机时代的中国金融宏观审慎监管研究[D].南开大学博士学位论文，2012.

[9]陈雨露，马勇.宏观审慎监管：目标、工具与相关制度安排[J].经济理论与经济管理，2012,（3）.

[10] Wong T, Fong T, Li K, et al. Loan -to -Value Ratio as a Macroprudential Tool-Hong Kong’s Experience and Cross-Country Evidence[Z]. Hong Kong Monetary Authority Working Paper,2011.

[11] Lim,C., F.Columba, A.Costa, et al. Macroprudential Policy: What Instruments and How to Use Them?[Z] IMF Working Paper, 2011.

[12]黄亭亭.宏观审慎监管:原理、工具及应用难点[J].中国金融, 2010,（12）.

[13]张敏锋；王文强.基于DSGE模型的我国宏观审慎政策规则有效性研究——以贷款价值比为视角[J].上海金融，2014,（3）.

[责任编辑缪开金]

A Study on Financial Macro-prudential Supervision Tools and Regulation Effectiveness

JIANG Hua-dong
（School of Finance, Shanghai Lixin University of Commerce, Shanghai 201620, China）

Abstract：The macro-prudential supervision tools are an important part of macro-prudential supervision policy framework. This paper analyzes the action principle of macro-prudential tools and their effectiveness, discusses the policy rule and discretion for macro-prudential supervision, and draws a conclusion that a combination of the policy rule and discretion will help enhance the effectiveness of financial supervision. On the basis of this, this paper further analyzes the macro-prudential supervision and monetary policy coordination mechanism.

Key words：macro-prudential supervision; policy tool; regulatory coordination

作者简介：姜华东（1977-），男，江苏丹阳人，副教授，经济学博士。研究方向：宏观经济政策与金融监管。

基金项目：本文系上海市哲学社会科学基金“基于资产价格视角的逆周期金融宏观审慎监管研究”（2011EJB003）、上海市教委科研创新重点项目“信贷竞争与我国影子银行体系的适度监管研究”（14ZS159）、中国浦东干部学院课题（CELAP2014-YZD-03）的阶段性成果

收稿日期：2014-10-23

中图分类号：F830.91

文献标识码：A

文章编号：1674-0955（2015）01-0051-07