高校依法自主办学负面清单管理模式论析

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部，浙江 杭州 310015)



高校依法自主办学负面清单管理模式论析

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部，浙江 杭州 310015)

摘要：高校依法自主办学负面清单管理模式是我国政府对高校行政管理模式变革的必然走向。该模式具有激发高校办学活力、规制教育行政公权力、提升高等教育管理实效性等价值意义。高校办学负面清单的制订主体应兼及政府、高校、专家、公众四方，清单制订过程应注重充分调研稳步推进，清单内容应契合于国家现行相关立法及政策文件。高校办学负面清单管理模式在强调政府放权的同时，还必须同步跟进针对高校办学活动的有效监管。

关键词：自主办学；负面清单；管理模式；高校

“负面清单”(Negative List)是当下中国经济与社会改革领域的一个热词，意指通过清单列举的方式明确市场主体依法不得进入的领域和无权实施的行为，对于列举以外的事项，市场主体有自主决策的自由，亦即“非禁即入”“非禁即准”。作为一项具有标杆性意义的制度变革，负面清单已经在全国范围落地开花，其所涉领域也远远超出了制度设计初衷所指向的外商投资，高等教育领域便是其中之一。

一、高等教育负面清单管理模式的新趋向

当前，随着我国高等教育改革步入以提高办学质量为核心、推动高校内涵式发展的新阶段，现行的政府对高校的行政管理模式日益凸显出种种弊端及其与现实需求的不相适应性，例如：政校关系尚未理顺，教育行政部门职能缺位、错位、越位现象依然普遍；简政放权力度不足，政府对高校放权过程中避重就轻、消极敷衍、权力截留现象客观存在；放管脱节监管缺位，放权之后政府对高校的管理仍以行政手段为主，监督方式单一，监管力量孱弱。上述问题的存在相当程度地束缚了高校发展的内在生机活力，制约了高校办学功能的充分发挥。事实上，当下中国社会对高校办学的种种不满与质疑，无论是“钱学森之问”，还是高校“行政化”之流弊，无论是高校学科专业设置“千校一面”、特色不明、定位不清，还是高校毕业生“千生一面”、同质化问题突出就业竞争力薄弱，高校办学自主权落实的不充分、不到位是其中最为根本的原因。“我国高校的现行管理体制依然处于较为封闭的状态，属于垂直型管理体制，中央和地方具有管理高校的绝对行政权，从财政拨款到评估、职称定级，从人事管理到专业设置，地方行政主管部门掌控着高校的生存与发展权力，虽然提升高校办学自主权的呼声愈来愈高，但实施改革的愿景实现起来依然举步维艰。”[1]有鉴于此，如何切实转变教育行政部门的行政职能，破除高校办学的“行政之茧”，扩大高校办学自主权，提升高校办学的质量与水平，已经成为我国高等教育行政管理体制改革中迫切需要解决的问题。

令人欣慰的是，自党的十八大以来，依法理顺政府与高校之间的关系，切实扫除制约高校持续健康发展的体制性障碍，全面深化高等教育行政管理体制的改革创新，已经成为我国政府新一轮改革的重要组成部分。党的十八届三中全会提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：加快转变政府职能，进一步简政放权；深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权。国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)也明确指出，“探索实施高校依法自主办学负面清单管理，清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督”。探索高校负面清单管理模式、扩大高校办学自主权还被列为2014年中央全面深化改革领导小组办公室工作要点中关于教育领域的九项重点工作之一。

高校依法自主办学负面清单意指根据我国高校办学的基本现状及未来走向，认为确实需要保留的针对高校办学活动的限制性条目，也就是高校依法自主办学的“例外公示单”。高校办学负面清单管理模式，则是指以负面清单为基础的一整套具体的教育行政部门管理高校的理念、方法、制度、工具、程序等的总称。政府对高校办学实施负面清单管理旨在亮出政府与高校的权力边界，加快教育行政部门简政放权的步伐，创新高等教育的行政管理模式，并以此为基点实质性地推动高校依法自主办学。“在高等教育领域列一个‘负面清单’，仅仅规定高校不能做哪些动作，而将除此之外的所有自由权交给学校，这就将‘要你做什么’转变为‘不能做什么’，高校的自主权也就相应提升了。”[2]应当看到，高校办学负面清单管理模式颠覆了现行的高教行政管理模式，是政府和高校关系的重新定位与调整，该模式所透射出的是高校作为办学主体“法无禁止即可为”的现代私权自治法律原则和教育行政部门作为公权力主体“法无授权不可为”的法理思想，是现代法治的赋权与限权思维最直接和典型的表现，也是政府对高校行政管理模式变革的必然走向。

二、高校依法自主办学负面清单管理模式的价值解析

高校依法自主办学负面清单管理模式的制度设计与运行以赋予高校充分的办学自主权为价值旨归，紧扣高教管理体制改革的关键环节，顺应了高等教育发展的必然趋势，彰显了规范和制约教育行政权的法治理念，其价值意义可作如下解析：

(一)有效激发高校办学活力

作为高校自主办学活动的例外公示单，负面清单恪守“一切都允许，除非法律禁止”的法理逻辑，意味着清单以外领域的充分开放，这是对正面清单管理模式“法律规定以外即禁止”理念的根本性颠覆。高校办学负面清单以否定性列表的方式明示高校无权进入的领域，清晰地设定高校“不能做什么”的行为边界，而将负面清单之外的广阔空间还给高校，由高校根据我国高等教育的发展形势和社会对人才培养、科学研究等的需求独立自主地做出判断进行决策——“能做什么”、“该做什么”，教育行政部门非经法律授权不得干涉高校的自主办学，以此斩断政府直接干预和管制高校办学的脐带，有效促使高校实现作为独立办学主体的身份回归，切实保证高校以高等教育的发展规律而非政府部门的行政意志为指向全力以赴地进行有特色、高水平的办学活动，并在此过程中不断增强、焕发出高校办学应有的生机与活力。

(二)有力规制教育行政公权力

高校办学的“负面清单”，亦即教育行政部门的“权力清单”，两者是一体两面的关系。高校办学负面清单虽然面向的是作为办学主体的高校，但是实际上也同时框定了教育行政部门的权力边界：凡是被列入负面清单的条目事项，都是对教育行政部门的授权，而对于负面清单之外的领域，则是公权力主体不得随意侵入和干涉的高校自主办学空间，以此将教育行政公权力关进“制度之笼”并戴上“紧箍咒”。在此问题上，国内教育法学专家周光礼教授曾明确建言引入高校负面清单管理模式，他指出，“对学校来说是负面清单，对政府来说是权力清单，也就是政府列出管制大学的权力清单，向社会公开，接受社会质疑”[3]，而此种公开与质疑对公权规制有着不可低估的效用。另外，高校办学负面清单管理模式的突出优势还在于对现行立法没有明确规定的“法律空白地带”、“法律沉默空间”中高校办学权的清晰界定。由于高校办学活动所涉范围广泛、内容纷繁复杂，因此法律所能明确规范的事项是相当有限的。例如，《高等教育法》虽然赋予了高校七项办学自主权，但是法律文本的特点决定了此种权力赋予是高度原则概括的，必然会产生大量法律无法企及的空白地带。以高校的学科专业设置权为例，《高等教育法》第33条规定“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，但是由于学科专业是高校的核心组织建制，是高校生存与发展的根基，学科专业设置与调整所涵括的内容非常复杂，涉及学科专业层次类型结构的调整、产业服务导向的确定、未入专业目录的新专业的布点、社会需求趋于饱和的专业点的压缩、传统学科专业的改造、学科专业间的协同创新发展等，对于上述问题，法律绝无可能做出系统明确的规范而必然留下大量的空白地带。在正面清单管理模式下，高校能否进入以及在多大程度上进入这些地带基本取决于教育行政部门的自由裁量，如此便极易引发权力滥用、设租寻租等问题。而在高校办学负面清单管理模式下，“法律空白地带”作为非明令禁止性领域将被视为高校办学活动的自有空间，高校可以自由进入自主决策，教育行政部门不得设置额外的准入规则，不得变相规避教育行政许可法定原则，从而能有效削减教育行政部门的自由裁量权并有力遏制公权滥用现象的发生。

(三)全面提升高等教育管理的实效性

在传统的高等教育行政管理模式下，作为高校管理者的教育行政部门通常采用审批、核准等手段，通过设置针对高校办学的项目评审、教育评估、人才评价和检查事项等，以达到控制办学风险、维护高教秩序的目的。此种管理模式的重心在于事前管理，教育行政部门往往需要耗费大量的人力、物力和财力用于前期各项审核，既增加了管理成本，也容易因繁杂的审批流程给高校办学带来诸多限制。与之相反，高校办学负面清单管理模式恪守“非禁即准”的根本理念，降低了办学活动的准入门槛，取消或缩减了前置审批，让渡了大量的高校办学自主权，并要求教育行政部门将工作重心转移至准入之后、过程之中的监管。监管重心的转移必然要求教育行政部门构建一套高效而完善的备案体系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，并加强对高校办学的过程监控力度，积极处理备案制度中可能产生的问题，以管控高校办学风险、保障高等教育秩序。由于事后监管模式更有利于教育行政部门准确掌握高校办学的动态运行状况并有针对性地采取相应的管理措施，因此，较之于事前监管更有助于提升高教管理的实效性。

三、高校依法自主办学负面清单制订的框架性构想

由于高校依法自主办学负面清单是一项尚处于理论系统性证成和实践尝试性探索之中的制度设计，因而，对负面清单制订主体、制订规程、清单内容等进行框架性构想是相当有必要的。

(一)清单制订主体

高校办学负面清单该由谁来制订？“行政规则制定是一个通过特定法律程序而使不同类型知识得到恰当运用，为行政规则提供正当性和理性的过程”[4]。虽然指望教育行政部门在高校办学负面清单的制订过程中彻底地自革其命、自限其权具有一定程度的理想主义色彩，但是在党和国家大力倡导“政府要勇于革自己的命，敢于减自己的权”的当下，教育行政部门还是会积极推动负面清单管理模式的建构和运行的，同时考虑到行政机关所掌握的专业技术知识、行业管理经验较之于社会公众具有显著优势，因此，高校办学负面清单的制订主体中，教育行政部门是当然的且居于主导地位的参与者。高校作为依法自主办学的主体，同时又是负面清单管理模式运行的核心利益相关者，自然也是清单制订的重要参与者。另外，由于通常情况下，“专家理性模式应是优先适用的规则制定模式，当然，为了防止‘专家专制’和偏离公共利益目标的计算，大众参与又是一个制约专家权力的机制”[4]，因此，高等教育管理专家和公众代表也应纳入清单制订主体的范畴之列。综上，高校办学负面清单的制订应由教育行政部门作为主导方，组织高校、专家、公众代表等基于各自的价值取向和知识立场进行充分的沟通与交流，在此基础上，统筹协调各方意见形成兼顾当下性与前瞻性、兼及理论可证成性与现实可操作性的高校办学负面清单。

(二)清单制订规程

由于高校办学负面清单既有引领高校依法自主办学之用，又具规制政府行政职权之效，因而，确定清单内容的关键是理顺政府与高校的关系，以扩大高校办学自主权和转变政府职能为核心，开展教育行政部门职权清理和履职分析，厘清政府与高校在“管学”和“办学”之间的职能定位与权力边界。教育行政部门应当基于广泛的实证调研，在国家现行的法律框架下，按照“能减则减，该放尽放，应管善管”的简政放权原则，对高等教育行政管理权展开全面系统的梳理、归并和清理，拟订一张能让部门说得清楚、能让高校看得明白、能让公众觉得信服的高校行政管理权力清单，然后，以此权力清单为基础确定高校办学负面清单的内容。具体而言，教育行政部门的调研至少应包括如下三个方面：①高校调研。即按照《教育部办公厅关于报送高等学校依法自主办学负面清单管理改革相关材料的通知》(教政法厅函[2014]24号)的指示精神，由省级教育行政部门负责牵头对高校办学过程中涉及的政府管理事项进行全面清理。请高校细致梳理需要教育部门及其他政府部门审批、备案、年审、年检、数量指标控制、限制性规定等事项，并注明其法律或文件依据。②专家咨询。即依靠高等教育管理专家的知识和经验，由专家通过调查研究对制订高校办学负面清单的相关事宜作出判断、评估和预测。③公众调查。即通过第三方机构如社情民意调查中心等，面向社会公众进行关于高校办学负面清单内容的民意征集，对公众填写的《高等学校负面清单管理摸底核查表》进行统计分析归纳总结。

(三)负面清单内容

结合《教育法》《高等教育法》《行政法》《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)等法律法规及政府纲要性、规范性文件，我们尝试对高校办学负面清单内容作如下框架性构想，见表1：

表1　高校办学负面清单内容

总之，为了保证国家对高等教育事业的统一领导和管理，教育行政部门必须掌握对高校的设置权、保障权、监督权、统筹权等行政权力事项，也就是说，“涉及到宏观规划、财政拨款、考核评估、立法、行政审批等事宜都应该列入负面清单，大学在行使办学自主权时一定避开这些事务”[5]。当然，为了充分保证高校自治，“务必将最能体现大学本质的学术自由权排除在清单之外”[5]。

四、高校依法自主办学负面清单管理的职责与监督

高校办学负面清单管理模式所要求的政府简政放权绝非意味着教育行政部门可以当“甩手掌柜”，对高校办学活动放任不管。为避免重蹈政府简政改革中“一放就乱、一乱就收、一收就死”的覆辙，教育行政部门不仅要做好事前审批许可的“减法”，放下那些对于高等教育不该管、管不好、管不住的事，同时也必须做好对高校办学活动过程性监管的“加法”，做好应该管、管得好、管得住的事，做到“守土有责”，将“放权”和“监管”两个轮子都做圆，力求高等教育行政管理的简政放权蹄疾而步稳、勇毅而笃行。

在高校办学负面清单管理模式下，教育行政部门之于高教管理的职责重心应放在管方向、管政策、管引导、管评价等方面，“政府应当成为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者”[6]。在借助负面清单加大放权力度的同时，教育行政部门应积极探索建立新的高校管理体制和工作机制，创新高教管理方式，更多地运用法律、政策、规划、公共财政、标准、信息服务等手段加强与改善宏观管理，并针对每一条下放给高校的权力事项建立相应的监管办法，确保管放结合、放而不乱。具体而言，高校办学负面清单管理模式之下的教育行政监管应着力做好如下两方面的工作：

一方面，做好对高校办学质量的监测评估。积极推进高校学业质量标准、质量保障标准和质量信息标准的体系化建设，搭建“高等教育质量与标准信息”平台，努力从有效性、完整性和可靠性等方面不断改进正在运行之中的“全国高校教学基本状态数据库系统项目”。教育行政部门应尽快实现由“做评估”向“管评估”的转变，以“合格评估”为基本定位，强化对高校办学的资质监管，排查不具办学资质的院校，并在“合格评估”的基础上逐渐发展作为高等教育评估方向的“专业评价”，鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估，加强评估机构资质监管，推进教育信息公开，促进“专业评价”公正透明。教育行政部门还要不断推进完善高校教学质量年度报告制度、高校毕业生就业质量年度报告制度、高校信息公开年度报告制度等，进一步规范各类质量报告的内容，健全报告发布方式，探索建立质量报告信息核查机制。

另一方面，健全完善对高校的依法监管机制。教育行政部门应积极探索建立高等教育行政执法体制机制，综合运用柔性的行政指导，刚性的行政处罚、行政强制等手段，依法纠正高校自主办学中的违法、违规行为，切实保障教育政策与法规的实施到位。教育行政部门还需建立高效规范的针对高校办学行为的投诉举报机制，完善教育督导巡视、教师学生申诉制度等制度设计，加大督导巡视监督问责效度和师生权利的救济力度。

五、结语

2014年教育部取消了国家重点学科的行政审批，此举是具有里程碑意义的“壮士断腕”式教育简政放权，标志着高等教育领域内的“管”“办”“评”分离进入了一个全新的阶段。在为教育部大刀阔斧的改革举措鼓与呼的同时，我们也需要理性思考此项改革背后蕴藏的行动逻辑，清晰地察觉到高校依法自主办学负面清单管理模式与此变革逻辑的高度契合性，敏锐地感知到不久的将来负面清单管理模式在高等教育行政管理领域全面推开的必然性并为此做好充分准备。

参考文献

[1]许晓辉，高光琪，张优.转型背景下我国高等教育发展模式存在的风险与规避策略[J].现代教育管理，2015(5):55-59．

[2]陈彬.高教改革可设“负面清单”[N].中国科学报，2014-03-20(7)．

[3]梅双.人大教授周光礼:依法治校 需引入负面清单[N].法制晚报，2014-12-17(A12)．

[4]王锡锌，章永乐.专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学，2003(3):113-127，207-208．

[5]周光礼，徐梦梦.引入负面清单管理模式重构大学与政府的关系[J].中国高校科技，2014(11):9-11．

[6]褚宏启.教育行政权力也需合理扩张[N].中国教育报，2014-04-14(2)．

An Analysis on the Negative List Management Mode of Self-run Universities

YIN Xiao-min

(Dep.ofBasicCourses，ZhejiangShurenUniversity，HangzhouZhejiang310015，China)

Abstract:The negative list management mode of self-run universities becomes the inevitable trend of the reform of the higher education administrative management， which embodies the value of stimulating university’s running energy， restricting the public power of the educational administration and improving the effectiveness of the higher education management. The negative list makers should include the government， universities， experts and the public. Full investigation and steadily pushing forward are necessary during the list making process. The terms of the list should conform to the relevant national legislation and policy documents. While the negative list management mode demands the government decentralization， it is necessary to follow up the effective supervision of the university’s educational activities．

Key words:self-run school; negative list; management mode; university

中图分类号：G647

文献标识码：B

文章编号：1001-9146(2015)06-0060-06

作者简介:尹晓敏(1974-)，女，浙江桐庐人，教授，教育法学、高等教育管理．

基金项目：浙江省社科联研究课题(2015Z027)

收稿日期：2015-10-21

DOI:10.13954/j.cnki.hduss.2015.06.010