我国慈善组织公信力缺失原因及对策

□文/杨文杰 秦加加

（河北大学管理学院 河北·保定）

一、慈善组织公信力概述

（一）慈善组织公信力概念界定。慈善组织是指以慈善为目的，通过利用社会各界提供的捐赠资源，向特定人群无偿提供服务的一种非营利组织。作为慈善组织持续健康运行的经济支柱—慈善捐款，主要来自于社会公众和社会团体的捐赠。因此，慈善组织的运营和发展离不开公众的信任和支持，公信力构成了慈善组织的核心。

慈善组织的公信力可以理解为慈善组织获取社会公众的信任程度、满意程度和认可程度，以及社会公众参与慈善组织活动的热情，是指慈善组织通过自身的约束与自律规范自己，来获取社会公众的信任的能力。

（二）我国慈善组织公信力缺失现状分析。公众在对慈善活动运行不了解的情况下，自然就缺乏了对慈善组织的信任感。认知度低、信任感差的直接后果是募捐不到资金，间接后果是容易使公众对慈善组织产生信任危机。公众对慈善组织缺乏认可度就自然而然的会对慈善活动缺乏热情，人们不愿意参加慈善活动。最近几年一系列的慈善丑闻事件，如典型的郭美美事件、卢美美事件等引发社会公众对慈善组织质疑，拷问着慈善组织的公信力，使得社会公众对慈善组织的认可度和信任程度大大降低，使得慈善组织处于被动澄清的状态，陷入了信任危机，最突出的表现是社会捐赠水平的下降。《中国慈善发展报告（2014）》指出，美国捐赠总额占GDP比重约为中国的2倍，慈善捐赠总量是中国的27倍。目前，我国的经济发展水平取得很大的进展，与美国的差距在不断地缩小，但是我国的捐赠水平却远远落后于美国。图1是近几年我国的捐赠数据统计情况。

（图 1）

其中，在2010年我国接受国内外社会各界的捐款总额约为1，032亿，年增长率为63.81%，而与之相比较，慈善界受“郭美美事件”的负面影响，导致社会各界对慈善组织产生质疑和不信任，降低了社会公众参与慈善活动的热情，极大地伤害了捐助者的感情。最终导致社会捐赠总量急剧下降，由上年的1，032亿，下降到845亿，其中年增长率下降趋势更为明显，呈现负增长率，由上一年的63.81%直降为-18.12%.可见，社会公众对慈善组织的信任和支持维持了慈善组织的发展，支撑着整个慈善行业的运营，是慈善组织能够持续健康发展的重要保障。

虽然网络媒体的报道缺乏真实性、存在谣言传播的可能性的，但公众对官方公布的数据和报告采取否定甚至是忽视的态度，这从侧面反映出公众已对慈善组织信任和认可度的降低。“郭美美炫富事件”中，无疑给红十字会带来深重的打击，为此红十字会为平息此事件，不断地发出声明来试图挽回公众的信任和支持，但公告或声明过于简单化、形式化，不仅未能平息风波、安抚人心，反而引起更多的质疑和猜测与问责，极大地挫伤了捐赠人的积极性。

二、分析我国慈善组织公信力缺失的原因

（一）缺乏健全的法律法规的规范。就目前而言，现有的慈善事业法律法规中，主要有《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》，与慈善相关的法律法规严重滞后，缺乏可操作性。缺乏对慈善组织关于善款去向、资金运作情况、项目信息等方面的规范与监督。此外，“合法性”问题一直困扰着民间慈善组织。在资金来源方面民间慈善组织自成立后一直依靠自身的道德自律来约束、规范自己，并不是正式的法律和制度规范，导致社会公众对其接受和认可度的大大降低，影响慈善活动的顺利开展。

图1 近几年我国慈善捐赠总量和年增长率情况统计（单位：亿元）

（二）慈善组织自身建设脆弱。我国慈善组织受计划经济、权力垄断、资源垄断等体制因素的影响，导致我国部分慈善组织打上“准官方”或“半官方”的烙印，官僚化倾向严重。我国慈善组织实行双重管理体制，慈善组织或机构需要接受民政部门和业务主管部门的双重领导，行政管理色彩浓厚，慈善组织难以独立自主地处理内部事务。如在财政拨款方面，主要依赖于政府的财政拨款以获得发展，组织中的重大决策有很强的官僚色彩；在人事任免方面，政府官员担任最高的管理者，慈善组织丧失独立的人事权。在组织内部存在职能定位不清、管理机制混乱、效率低下、监管机制缺失、行为不规范等问题。例如，慈善组织的工作者利用慈善募捐的名义贪污受贿、私自挪用善款。

（三）缺乏健全的外部监督机制。从目前我国慈善组织发展状况来看，外部监督机制发挥作用明显不足，呈现监督的随意性和消极性。慈善组织的诚信主要依靠行业自律和自身道德素质来维系，缺乏政府、公众的监督的。一旦经不住利益的诱导，就会出现私自挪用慈善资金、私吞善款等有辱慈善组织宗旨的行为，最终挫伤社会公众参与慈善热情的积极性，降低公众对慈善组织的支持度和信任度。慈善组织外部监督机制的漏洞表现在以下几点：

第一，政府监督乏力。一方面在“双重管理体制”下，民政部门和业务主管部门职责分工不明晰，监督责任方面相互推诿，导致政府监督的缺失；另一方面政府在慈善组织运行中一直扮演着主导角色，将慈善组织视为其下属单位，利用行政权力干预组织的内部运作和管理，却忽视对慈善组织的监督。此外，我国慈善组织准入门槛较高，注册了的慈善组织在政府的监督范围内，而未经注册的慈善组织游离于政府的监督外，间接导致监督漏洞。

第二，社会监督不足。一方面社会监督渠道不畅，使得公众无法监督慈善组织；另一方面虽然公众利用网络媒体进行监督的意识不断增强，但实际监督意识却有待提高。例如，提出向慈善组织索阅组织财务报表的要求的人数却不多。

（四）媒体片面报道。从2011年“郭美美事件”到“卢美美事件”、“诺而不捐”等一系列的慈善丑闻事件层出不穷，媒体对慈善组织负面报道新闻不断。但有些媒体为了一己之私，谋取更高的点击率，会刻意扭曲事件本身，甚至会夸大虚假报道。通过“诈捐”、“骗捐”等恶性词语打击慈善组织和机构。而我国慈善组织起步晚、发展不成熟，在遭受媒体片面报道后弱化了慈善组织的公信力，使得慈善活动难以顺利进行，阻碍慈善事业的发展。

（五）慈善组织运行透明度低。慈善组织信息封闭，使得公众无法通过有效的渠道了解慈善组织善款募集及资金的使用状况。对每个慈善组织而言，如果公众无法了解到慈善资金使用情况、组织财务状况、善款具体流向、慈善项目信息等，势必将极大影响公众参与慈善活动的热情，降低对慈善组织的信任度和支持度。目前，我国慈善组织运行透明度低，信息公开状况不容乐观，主要表现在：捐助信息公开程度低、年度账目报告公开程度低、组织业务活动公开程度低等方面。据《2013年中国慈善透明报告》显示，超过20%的公众对我国慈善组织公信力披露工作比较满意，但近一半的人表示不太满意。因此，提高慈善组织运行透明度，加大信息公开力度，是提升组织公信力的重中之重。

三、提升我国慈善组织公信力相关对策

（一）加快完善相关的法律法规。美国作为法制比较健全的国家，通过立法加强对慈善活动的规范与监督的有效经验值得我国借鉴。一方面美国法律明确规定，慈善组织不得参与任何与政治有关的活动，更不得参与营利性的活动，用法律来保障慈善活动目的的纯粹性；另一方面美国慈善立法可操作性强、内容全面详细，为慈善组织公信力的修复提供法律保障。我国应在借鉴美国立法经验的基础上，从我国具体实际情况出发，完善相关的法律法规。首先，保障法律的全面性。有必要出台统一的《慈善法》，对善款募集情况、善款使用情况、项目信息等方面作出明确的规定，确保慈善活动有法可依；其次，对目前现有的有关慈善方面的法律及条例进行梳理，使之统一、协调，提高其可操作性，确保执法部门顺利执法；再次，确立民间慈善组织的法律地位，事实证明，民间慈善组织仅仅依靠自身的自律和道德约束具有很大的随意性与不确定性，在复杂的市场环境中难以保证其健康发展；最后，法律必须对一些私自挪用善款、贪污善款及暗箱操作的行为作出严厉的制裁，以保证法律的权威性，为慈善组织的发展创造良好的环境。

（二）加强慈善组织自身能力建设

第一，加快转变政府在慈善组织中的角色。对政府进行准确定位，由“划桨者”转变为“掌舵者”，政府应逐步放权，不应过度干涉组织内部事务。在人事任免、财务管理、业务运作等方面由慈善组织进行自我管理，政府充当监督、引导角色，保证慈善组织的独立性和自主性。如在人事任免方面，应尽量缩减政府人员的数量，主动向社会公开招聘专业人才，壮大慈善组织队伍建设。

第二，建立完善的规章制度和行为准则。慈善组织内部要制定切实可行的规章制度和行为准则，以规范和约束慈善工作者的行为，增强慈善工作者的自律意识，严厉打击贪污受贿、挪用善款等腐败行为，保证慈善组织的良好运行，提升慈善组织的透明度。

（三）建立健全有效的外部监督机制

第一，加强政府监督力度。一方面对“双重管理体制”进行调整，明晰民政部门与业务主管各自职责，由民政部门负责登记和监督，避免一旦出现问题时相互推诿；另一方面政府要主动转变角色，由领导转向对组织的监督和引导，加强对组织的行政监督，避免利用行政权力干预慈善组织。此外，完善慈善组织准入制度，通过行政监督，允许符合资格的组织进入慈善行业，严格控制伪慈善组织或不符合资格的慈善组织进入慈善行业。

第二，提升公众监督地位。社会公众作为捐赠主体有权利了解慈善组织的运行状况，对善款的使用情况、善款的去向、项目活动等方面拥有知情权。因此，慈善组织应充分保证公众行使监督权，主动向公众公开组织具体运行状况。我国香港地区慈善事业比较发达慈善组织通过建立信息披露平台，利用网络媒体，定期或不定期的公开捐赠信息，主动接受社会公众的监督。一旦公众发现慈善报告不真实、账目不清时，可对组织提出监控。

第三，重视媒体监督的作用。媒体监督具有全面、迅速、影响范围广的特点，是一种有效的监督方式。媒体具有监督和威慑作用，公众可以以低成本、方便快捷的方式了解善款的去向、财务信息、项目信息等。除此之外，要建立健全独立的第三方评估机制。第三方评估机制与政府监督和社会公众监督共同构成完整的外部监督机制，是一个重要的外部制衡机制，能够有效弥补政府监督不足，能够站在公众中立的立场进行监督，促进慈善组织的良好发展。

（四）积极引导媒体正面报道。媒体应主动承担责任，能够以客观、全面的视角来宣传报道慈善活动，而不应该以一系列的恶性词语吸引公众的注意力。媒体人应遵守职业道德规范，正确利用监督权。我国慈善组织起步晚、内部体系不完善、发展不成熟，媒体不应一味地把我国的慈善组织与美国等发达国家相比较，更不应该丑化慈善组织。相反，要加强媒体与慈善组织的合作和交流，媒体要主动了解慈善组织，放下偏见，积极配合组织开展工作，向公众公布慈善信息。此外，媒体应转向对公众教育，提高公众慈善意识，传播正能量，共同塑造慈善组织的正面形象，获得公众的支持和信任。

（五）加快建立信息披露平台。信息公开是抵制慈善谣言的重要手段。近几年我国慈善组织一直受到谣言的伤害，其根源在于组织信息不透明，存在暗箱操作的现象。善款资金是公众关注的焦点，公众在无法了解善款使用情况、善款流向等信息时会引发种种猜想和质疑，加上网络媒体的片面报道更是雪上加霜。因此，慈善组织应加大信息公开的力度，建立完善的信息披露制度，定期或不定期的向社会公众公布慈善信息，如捐赠款物情况、财务管理状况、项目执行情况、善款使用状况等信息，建立公众及时了解慈善组织进展信息的有力渠道，自觉接受公众监督，避免善款进入“不透明口袋”。