论国家治理法治化的路径探析

刘旺洪　张春莉



论国家治理法治化的路径探析

刘旺洪张春莉

摘要国家治理现代化，法治化是其应有之义，而法治自身建设则应当成为其首要任务。国家治理法治化不仅要善于运用法治方式，充分发挥法治对其他治理方式的引领和规范作用，而且要处理好法治与其他治理方式之间关系。重视国家治理法治化推动力本身也是其重要一环。

关键词治理体系；治理能力；法治体系；法治方式

实现国家治理法治化，不仅是国家治理现代化的基本标志之一，①而且是实现国家治理现代化的必由之路。②这也是新一届中央领导集体所作出的重大战略布局。③这已经并将对今后国家治理方式转变以及治理能力的提升产生深远的影响。习近平同志在十八届四中全会《决定》的说明中也明确指出“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”④而如何实现国家治理法治化，真正实现以法治建设促进国家治理能力的提升，仍是当前摆在全党和全国人民面前艰巨而复杂的任务。本文认为，要实现国家治理法治化，必须在搞好法治自身建设、国家治理体系法治化和加强国家治理法治化推动力三个方面做好相应工作。

一、基本前提：全面提升法治建设的水平

要实现国家治理现代化，首先必须下好法治“先手棋”。⑤这不仅因为法治是推进国家治理的基础工程，⑥而且因为法治并非生来就是天使，而必须不断推进和完善。要全面提升法治建设水平，关键要做好以下三项基本工作：

第一，要积极提高法治自身的品质。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，要实现国家治理的现代化，首先必须提高法治的质量。没有法治的治理方式不符合现代治理的基本要求，而借用恶法的治理，如果不是法律工具主义的别有用心，也只能算是徒有法治之名。而如何才能够保证治理之法为良法，在当前情况下仍是一个新课题，也可以说是一个与国家治理现代化齐头并进的基本工程。而何谓“良法”？古希腊著名思想家亚里士多德曾指出，“法治”一词的基本含义应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。从世界范围的历史实践来看，法治建设并没有完全和一致的发展模式和发展道路。中国必须结合中国的实际建构中国的法治理论体系，积极探索中国的法治道路。从总体上来说，良法必须更好地维护社会公平正义，必须贯彻社会主义核心价值观，必须更好地体现全社会共同意愿。⑦使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。对此，必须建立严密的法治规范体系，在当前情况下，实现立法的精细化，加强重点领域立法。加快法律体系的立改废等工作，要完善党内法规体系，并做好与法律规范体系的衔接，以保障法治规范体系能够适应社会发展、改革的实际需要，以充分保障在政治、经济、文化、生态建设等方面国家治理有法可依。

第二，要充分保障法治在实际生活中的良性运转。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，法律如果不能具体落实，就会犹如一纸空文。因此，充分保障制定良好的法律得以运行，则是实现良法之治的另一项重要任务。在当下中国，形成高效的法治实施体系不仅应当成为法治建设的重点，也是难点。在十八届四中全会精神指引下，各级政府在保证法律有效实施，法治运行方面已经作出了巨大努力，其中包括依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，深化行政执法体制改革等各项措施，但由于该项工作的复杂化，所遇到的难点问题却相当多，而有待积极探索和努力奋进。司法改革在中国也已经全面展开，司法公信力在不断的提高，但仍有很多理论与实践问题仍有待积极探索，这其中包括司法权如何提高其独立性，如何真正实现司法公正，如何把社会矛盾引领到法治路径上来，如何把好社会纠纷最后一道防线，仍是一个需要长期积极探索的任务。

第三，要充分保障法治在国家生活中的权威。法治权威就是指法律必须在整个社会调整机制和全部社会规范体系中居于主导地位，一切国家及社会行为均须以法律为依据，法是唯一的权威。不得以政策、道德、习俗等调整手段或其他社会规范冲击或代替法律。法治的权威也意味着，法律在社会生活中的权威地位，尤其是对于国家权力行使的权威性。法治的权威性是其发挥实际功效的基本前提。一个不被社会尊重的法律对于社会来说只能是一纸空文、形同虚设，一个不被权力尊重的法律最多也只能成为权力附庸，甚至被一些工具主义者玩弄于股掌之上。当法律形同虚设时，法治必然会被人治所代替，要谈国家治理方式的法治化就会随之成为一句空话。如何确立法治的权威，这不仅有赖于法治自身威信的确立，以有力的手段保障法治在实际生活中的真正落实，而且有赖于全社会对法治的普遍认同和真诚信仰。在当前中国，必须重点做好以下两项工作：一是要把权力关进制度笼子，二是要大力加强法治社会建设问题。对于国家权力而言，必须在宪法和法律的框架下行动。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。要树立法治的权威，必须克服人治思想，纠正以言代法、恃权凌法、徇私枉法之风，防止和纠正有法不依、执法不严之风，搞变通、打折扣，以言代法、以权压法；随大溜、存侥幸，视法律为儿戏，藐视、践踏法律等现象和行为。对于法治社会建设，必须解决现实生活中不懂法、不尊法，以身试法、知法犯法等现象。对此，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

二、关键措施：全面推进国家治理体系的法治化

应该说，国家治理现代化内容相当丰富，⑧法治体系只是属于其重要方面之一，但国家治理能力的提高并非仅限于法治能力一个方面。因此说，要实现国家治理法治化，首先必须明确国家治理在哪些方面需要法治化。如何借助法治方式推动治理体系的完善、治理能力的提升，这不仅是国家治理现代化的重要任务，而且是国家治理与法治完美结合的必然要求。推进国家治理法治化，就是要实现法治与国家治理制度、治理体制机制以及治理方式完美的结合起来，从而使得治理制度更加完善、治理体制与机制以及治理方式更加科学，以实现国家治理能力的提高。对此，必须把握以下几点关键措施：

第一，要充分发挥法治规范对其他治理规范体系引领和规范作用。对此，不仅要完善中国特色社会主义法律体系，而且要处理好法律与政策、道德规范、风俗习惯、社会规则等各种现实中存在的国家治理规范以及社会生活中实际存在的规范体系之间的关系问题。首先，要善于把党的政策上升为国家意志并转变为法律，以实现“党的领导、人民当家做主、依法治国”三者之间的有机统一。对此还要处理好党的法规与法律之间的关系问题，以全面从严治党带动全面推进依法治国目标的实现。其次，要处理好法律规范与道德规范之间的关系，以实现依法治国和以德治国的完美结合。一般来说，凡是法律所禁止和制裁的行为，也是道德所禁止和谴责的行为；凡是法律所要求和鼓励的行为，也是道德所培养和倡导的行为。一方面要善于发挥法律对道德的引领作用，以法律的硬约束和刚性约束机制，保障道德社会的实现，另一方面，也要充分发挥道德的软约束和柔性约束机制，进行说服和劝导，使人们在内心上认可、信仰道德。进而以培养全民的道德信仰来促进人们对法律权威认同。第三，要善于处理好法律规范体系与社会规则之间的关系，一方面要强调法律规范对社会规范体系约束，确立法律规范对社会规范体系的权威地位，最为重要的是，要破除各种不符合法律精神和社会主义核心价值观的各种“潜规则”和陈规则，以促进国家治理规则体系的现代化和科学化；而另一方面也要充分发挥社会规则对法律规范体系的补充作用。积极促进社会规则与法律规范体系在价值理念、规则安排等方面的对接，使两者相得益彰、相互补充、相互促进。

第二，积极促进治理体制机制的法治化。创新社会治理体制，推进国家社会治理体系现代化，是一项极为复杂、艰巨、长期的系统工程。对此，不仅要把治理体制机制的科学化、民主化与体制机制的法治化结合起来，还应当把能够制度化、规范化的治理体制机制以法律制度的形式固定下来。在此，必须强调的是，更要把法治实施体系、法治监督体系作为国家治理体制机制建设的内容之一，充分利用法治体系的优势以促进国家治理体制与机制优化调整。对此，要充分发挥党领导的政治优势和充分保障人民当家做主的政治权利，必须搭建科学民主的政治制度，提供体制和机制上的桥梁。对此，必须加快推进将党的政策转变为国家法律的体制和机制，必须建立和完善社会团体、社会组织以及各界民众参政、议政，以及参与社会主义建设事业的各种参与平台，并将之制度化、规范化。必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度，充分发挥人民代表大会制度的优势，保障人民的意愿转化为国家意志，尤其是要积极推进基层民主制度的制度化、规范化、程序化。必须改善当前的执法体制机制，充分保障政府机关真正贯彻落实国家的法律旨意。必须建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，并将之制度化、规范化和程序化，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

第三，把法治方式作为国家治理最为基本的方式之一。从国家治理的角度来看，国家治理并非仅有法治一种路径，还包括政治的、社会的、经济的和文化的等各种方式。因此处理好法治与国家治理其他方式之间的关系问题就显得尤为重要。国家治理法治化，也并非是说要废弃其他治理方式，甚至是忽视其他治理方式的重要性。但“法治是国家治理的基本方式”，这是十八届四中全会提出的基本要求，这是毋庸置疑和不可否定的。对此，应当做以下理解：如果应当选择法治方式的，就不可选择其他方式，如果可以选择法治方式治理的，也应当首先选择法治方式，其他治理方式，也应当被引导到法治的轨道上来，不可违背法律基本规定。具体来说，国家治理法治化，尤其要强调依宪治国。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。这对于权力行使来说尤为重要，不仅一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正，而且要遵照宪法所赋予的权力治理国家、履行职责。而对于政府来说，要求做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。对于没有法律法规的授权则不可作出限制公民权利和增加公民义务的行为。

第四，要把推进法治社会建设作为国家治理法治化的基础工程。法治社会是法治国家所追求的基本目标，也是能否实现法治国家的关键之所在。如果一个社会治理不能实现法治化，法治国家就会成为一句空话。宪法和法律能否得到有效实施和普遍遵从，社会能否依法规范运行，直接反映着一个国家的治理水平和法治水平。只有法治转变为人民群众的一种生活习惯，才有利于国家治理能力的提高，也只有将法治文化融入到治理文化之中，使其形成一种社会文化形态和社会生活方式，才意味着国家治理法治化的真正实现。当然，这一定是一个漫长而且艰巨的任务，对此，要深入开展法治宣传教育，推动全社会树立法治意识。积极推动把法治教育纳入精神文明创建内容，广泛开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度。努力推进普法教育工作创新，树立服务大局、以人为本和普及法律知识与培育法治观念并重的理念，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。其次，则是要深入开展多层次、多形式法治创建活动。要建设完备的法律服务体系，强调推进公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源。再者，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。要积极运用法治思维和法治方式，依法预防和化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐；深化基层组织和部门、行业依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。

三、根本保障：加强国家治理法治化推动力建设

“途法而不可以自行”，要实现国家治理体系法治化也是如此。如何推进和保障这项工作的不断深入，仍有很多工作需要完成。对此，不仅要建立有力的法治保障体系，而且要建立和完善体制机制，改进工作方式，以推动国家治理法治化工作得以具体落实。而如何推动国家治理法治化工作，本文认为需要重点从以下几个方面加以具体落实：

第一，要加强和改善党的领导。这不仅是国家治理现代化的根本保证，也是搞好法治建设的根本保证。党的领导确保依法治国方向正确，为全面推进依法治国提供坚强有力的政治保证。对此，首先必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。对此，要不断提高党的领导水平和执政能力，提高党领导依法治国的能力和水平。要更加注重运用法治思维和法治方式的能力，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制，把各项改革举措落到实处。要加强各级领导班子建设，完善干部教育培训和实践锻炼制度，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力。要提高领导干部法治思维与法治方式的能力，不仅要全面提高法治队伍的素质，而且要抓住关键少数，切实保障领导干部真正领会法治精神。创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导广大党员积极投身改革事业，发扬“钉子”精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。

第二，要进一步加强和推进法治队伍建设。一支坚强和高素质的法治队伍，不仅是保证治理体系法治化，而且高素质法治工作队伍体系的构建，正是国家治理体系现代化的标志之一，而法治工作队伍能力提升正是国家治理能力现代化的必然要求和重大成果。只有加快建设一支正规化、专业化、职业化高素质法治专门工作队伍，才能使书面的法律转化为现实的法治，更好地发挥法治的引领和规范作用；只有加快建设一支弘扬法治精神、恪守职业道德、热忱服务群众的法律服务工作者队伍，才能充分保障公民和法人的合法权益，有效化解社会矛盾纠纷，维护社会公平正义，让人民群众分享改革、发展与法治建设的红利。因此，十八届四中全会明确提出，“建设高素质法治专门队伍，加强法律服务队伍建设，创新法治人才培养机制，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。法治工作队伍都包括谁？应当如何建立一支坚强和高素质的法治队伍？必须要有步骤、有程序地进行。对此，首先要按照思想政治素质高，业务工作能力强，职业道德水准高的标准，建立一支专门的法治队伍，这其中包括立法部门的干部和人才、执法部门和司法部门的干部队伍。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。其次则是要加强法律服务队伍建设，以促进民众能够积极有效的获得法律服务，与此同时还要搞好干部后备队伍建设，积极培养新型法律人才。

第三，要建立和完善科学的法治评价体系。无论是法治建设还是治理现代化，只有目标明确，才能够有步骤、有秩序的开展工作。就法治建设目标来说，党的十八大就曾明确提出，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。当然，由于社会发展不平衡，不同地区对法治发展也提出了自己的指标体系。⑨重视和运用法治对政府行为合法性的评价功能，设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，这是具体落实国家治理法治化的重要举措；但如何科学建立法治建设指标体系，建立和完善法治评价体系，是一个系统性工程，本身就必须科学化。就法治政府绩效评价体系来说，就涵盖了法学与政府绩效评价所涉及的学科理论，其中包括经济学、行政学、政治学、管理学、统计学、信息论与计算机科学等。构建法治政府绩效评价体系是建设法治政府的内在要求与保障条件，涉及理论体系、组织体系、技术体系、制度机制、智能化等主要元素。

①有学者提出“法治化”与“现代化”是相互依存、相互促进的关系。莫纪宏：《国家治理现代化首先是国家治理法治化》《学习时报》2014年10月13日。

②国家治理的现代化包含着国家治理的法治化。国家治理体系和治理能力的现代化，主要表现为民主化、法治化、科学化、文明化。这“四化”既是现代化的内容要素，同时也是衡量现代化的综合标准。民主化是要求在国家治理中，人民有更多的参与权；法治化是要求一切组织和个人的行为必须在宪法和法律之下，在法定轨道内进行；科学化是要求管理制度和管理方法必须符合科学规律，克服主观决策；文明化是要求以人为本，彰显真善美，实现善治。参见胡建淼《国家治理的现代化与法治化》《学习时报》2014年7月14日。

③党的十八届三中全会对今后一段时期的改革作出了全局性的战略部署，而十八届四中全会则对全面推进依法治国作出了新的要求。这是新一届领导集体的重大战略调整。而这两个会议所议定的主题又是不可分割的整体，其中最为核心的目标之一就是实现国家治理的现代化，其中包括国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。如果说十八届三中全会主要从体制和机制角度做出了战略部署的化，十八届四中全会则是直接将法治建设与治理现代化问题直接联系起来。全面推进依法治国的重要目标之一，就在于促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是十八届四中全会所确立的基本目标之一。十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

④习近平：《关于十八届四中全会〈决定〉的说明》。

⑤参见曹达全《下好法治建设“先手棋”》，《群众》2014年第11期。

⑥参见李龙《建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程》，《现代法学》2014年第3期。

⑦参见王素、张星炜、王媛媛《良法：实现善治的前提》，《光明日报》2015年2月1日。

⑧一般认为，国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成。也有学者认为，这种纵向治理体系的观点，实际上是一种各自为政、部门化的思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。根据全球“治理”思想精髓、世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看，具有中国特色的“国家治理体系”，应该包括五大基本内容。一是治理结构体系：“党、政、企、社、民、媒”六位一体。二是治理功能体系：动员、组织、监管、服务、配置五大功能。三是治理制度体系：法制、激励、协作三大基本制度。四是治理方法体系：法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法。五是治理运行体系：自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。参见陶希东《国家治理体系应包括五大基本内容》，《学习时报》2013年12月30日。

⑨例如：江苏省全面推进依法行政工作领导小组2015年1月7日印发了《江苏省法治政府建设指标体系》包括依法全面履行职能、制度建设质量、行政决策、执法、权力制约监督、防范和化解社会矛盾、依法行政7个一级指标、依法界定政府职能等29个二级指标。

〔责任编辑：未易〕

注：

On the Path of the Rule of Law of the National Governance

LiuWanghong&ZhangChunli

Abstract:The modernization of national governance, the rule of law is the proper, and the construction of the rule of law should become the primary task. The rule of law in the state governance should not only be good at the use of the rule of law and give full play to the rule of law to guide and regulate the other governance, but also to deal with the relationship between the rule of law and other ways of governance. To pay attention to the rule of law in the state government to promote the work itself is an important part of it.

Key words:the governance system；the governance ability；the rule of law system；the rule of law

作者简介刘旺洪，江苏省社会科学院副院长，南京师范大学法学院教授、博导南京 210013； 张春莉，江苏省社会科学院研究员、中国法治现代化研究院研究员南京 210013

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.011

中图分类号D920/D63

文献标识码A

文章编号1001-8263(2015)12-0078-05