自然资源产权制度框架下水资源现代化治理逻辑*

吴凤平　章　渊　田贵良



自然资源产权制度框架下水资源现代化治理逻辑*

吴凤平章渊田贵良

*本文是国家自然科学基金项目“最严格水资源管理制度约束下流域初始水权耦合配置方法研究”(41271537)的阶段性成果。

摘要经济学界普遍认为，产权途径是解决公共池塘资源的有效制度安排。当前，水资源产权制度建设也是水管理现代化治理的重要制度创新，需要从产权和产权制度的规范研究中破题。在梳理产权理论学派观点的基础上，界定产权、产权制度、水资源产权制度的内涵，提出产权制度下水资源治理变革思路，建立水资源产权制度与水资源治理效率关系的理论模型，提出产权制度框架下我国水资源现代化治理逻辑框架及对策建议。

关键词公共池塘资源；产权制度；水权交易；市场机制；水资源现代化治理

一、引言

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(全文简称《决定》)提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”中共十八届四中全会再次强调，建立健全自然资源产权法律制度。

水资源是一种典型公共池塘资源，Walker等人(1990)①进行了一项开创性的实验研究，并检验公共池塘资源静态开发中人们的行为。在大多数情况下，纳什均衡通常被认为能够很好地预测群体行为。Schnier(2009)②通过整合资源的内部空间拓展了原始模型，并发现资源利用者倾向于在纳什均衡和社会最优之间选择相应策略。此后，也有若干学者将实验模型延伸至动态环境下，也得到了类似的实验结果。Chermak and Krause(2002)③，Sadrieh(2003)④and Fischera et al.(2004)⑤建立了公共池塘资源代际开发模型，模型考虑了资源利用者的主体特质，资源存量和资源开发行为特征的影响。Herr et al.(1997)⑥and Mason and Philips(1997)⑦建立了动态公共池塘资源模型分析资源利用者在不同市场条件下行为的动态变化。

在管理公共池塘资源方面，群体行为和个体行为存在显著差异(Gillet et al.,2009)⑧。允许群体成员间的协商对保护公共池塘资源存量将产生积极影响。Ostrom and Walker(1991)⑨，Ostrom et al.(1992)⑩and Ostrom(2006)的研究成果均显示，协商情况下公共池塘资源将比非合作情况下得到更好的保护。但是，Hackett et al.(1994)发现，即使充分协商，个体的异质性也将导致资源分配中的冲突。

将自然资源资产化并建立相应的产权制度，这是一个制度创新，是实现生态文明建设的关键举措之一，健全完善的自然资源产权制度是生态文明制度建设的基础性制度。水资源产权引导水资源利用者发现其价值，并通过市场的手段实现水资源更高效率的配置。在美国的两个州，水资源产权在水资源配置中的积极作用被有效例证。科罗拉多州的水资源产权独立于土地产权，也即水资源有其独立的产权制度安排，并可以通过水资源产权市场转让(Jenkins et al.,2007)，这样，科罗拉多州的水资源产权价值通过市场的供需平衡加以反映，如果不考虑水资源开发利用中的外部性问题，该州的水资源在产权市场的调解下可以实现最优化配置。相反，亚利桑那州的水资源产权依附于土地产权，也就意味着水资源产权的流转无法单独完成，只有在土地产权流转时才伴随着水资源产权转让，实质上，亚利桑那州没有形成真正意义上的水资源产权制度，明晰的产权是市场形成的基础和前提，结果导致在该州无法形成地表水或地下水的产权交易市场，从而，水资源产权也就无法通过市场进行二次分配及优化调整，同时，水资源产权的稀缺价值也无法通过市场体现出来(Faux and Perry,1999)。

那么，究竟什么是自然资源产权及其制度，首先需要从产权及产权理论角度展开剖析。本文第二部分在梳理产权理论学派观点的基础上，界定产权、产权制度、水资源产权制度的内涵，提出产权制度下水资源治理变革思路。第三部分建立水资源产权制度与水资源治理效率关系的理论模型。第四部分提出产权制度框架下我国水资源现代化治理逻辑框架及对策建议。

二、产权与公共池塘资源的理论阐释

(一)产权的界定

在我国和其他大多数发展中国家，自然资源公有或集体所有比个人所有更为普遍，如渔业，灌溉系统和森林。相关研究也表明，公有或集体所有在一些情况下有利于保护资源和提高自然资源的利用效率。国外一些土著部落有自己的非正式的社会控制和习惯法保护和规范使用自然资源，例如巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、日本、菲律宾、西班牙和瑞士等。无论是正式还是非正式的治理制度，都随着时间的推移而改变。产权制度的演变不仅有效保护了自然资源，还减少了不确定性，借助市场手段提高资源利用效率。

经济学中的“产权”概念肇始于经济学家科斯。科斯在阐述“科斯定理”的内容时，最早使用了“产权”(property right)概念，但科斯本人并没有解释产权概念的内涵。德姆塞茨1967年发表的《关于产权的理论》，也是产权经济学早期的经典文献，文中对产权的定义是：“所谓产权，是指使自己或他人受益或受损的权利。”阿尔奇安在《新帕尔格雷大经济学大辞典》中将产权定义为：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”诺斯在《经济史的结构与变迁》中给产权下的定义是，“产权本质上是一种排他性权利。”张五常在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》所写的共有产权词条中，将产权定义为：“是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺的冲突所确立的竞争规则，这些规则可以是法律、规制、习惯或等级地位。”

可见，各位学者和业内专家对“产权”这一基础概念的理解不同。通过比较，我们更倾向于《牛津法律大辞典》中关于产权的界定，产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与其相关的权利”。因此，我们认为，产权主要指财产权或财产权利。从权利本身看，它是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，包括占有、使用、收益和处分等权利。

(二)水资源的公共池塘资源属性及其产权的内涵

1.水资源的公共池塘资源属性

水资源是一种公共物品，奥斯特罗姆认为，公共物品指的是那些具有消费上的非竞争性和非排他性的物品。水资源的非排他性不能建立资源利用者保护资源的动机，即使某个人为遏制过度开发而限制自己的行为，其所带来的好处在某种程度上也被其他人所获得。水资源无法充分限制开发或充分排他导致了一定程度上的低效配置。因此，虽然我国也出台了相应的水资源管理制度，但由于其产权的公共性，许多地区水资源仍然严重超采，受到污染，并引发了生态退化、地面沉降、地面塌陷、海水入侵等生态与环境问题。

水资源产权问题来自于其外部性，比如，地下水超采造成的地面沉降区、海水入侵区、生态退化区等，将给其他人和整个社会带来很大的负外部性，地下水超采者的私人成本小于社会成本。庇古认为，可以通过征税或补贴来实现外部效应的内部化，而新制度经济学派的产权理论认为，产权的一个主要功能是引导人们最大化地实现外部性的内在化。科斯解决外部性的思路是把外部性问题转化为产权问题，然后讨论什么样的财产权是有效率的。科斯认为，只有产权配置是适当的，市场才可以在没有政府直接干预的情况下解决外部性问题。

2.水资源产权的内涵

水资源产权是行为主体通过对水资源的占有、使用、收益、处分形成的人与人之间的权利义务关系，包括由以水资源所有权为基础，他项权利为补充的一系列法定权利。水资源产权制度是关于水资源产权界定、开发利用、流转和保护等的制度安排和法律规定的总称。

(三)产权制度下公共池塘资源治理的变革

新制度经济学倾向于进行不完全信息和有限理性条件下，规范稀缺资源竞争性使用方面体制机制效率的研究，产权理论推进了有关制度、行为主体战略和资源管理研究的进程。因此，新制度经济学将所有权和使用权作为重点考虑对象。科斯也假定只有在所有权和使用权明晰的前提下，通过主体协商才能实现外部效应内部化。

产权制度下公共池塘资源(包括水资源)的现代化治理思路是，进一步明确资源的产权归属问题，在我国部分资源实行国有或全民所有的前提下，应进一步明确使用权或用益物权的主体，并切实保护资源产权主体的相应权利。在此前提下，引入市场机制，发挥市场机制在公共池塘资源(包括水资源)配置中的决定性作用，使得资源产权流转更为顺畅，通过产权主体的市场选择行为，促进资源向效益更高的行业和部门流转，促进资源治理效率的提升。资源的行政主管部门应做好交易和流转过程中的监督工作，以保护生态环境和交易第三方群体的合法利益。总之，公共池塘资源(包括水资源)的现代化治理可概括为“归属清晰、流转顺畅、权责明确、监管有效”，协调市场和政府在水资源治理中的功能和作用，以达到水资源治理的效率与公平。

三、水资源产权制度与水资源治理效率的理论模型

通常，用水者可选择的水资源包括当地地表水、地下水和跨区域调水，为说明水资源产权制度对水资源现代治理的影响，需要建立一个模型分析用水者在抽取地下水和使用跨区域调水之间权衡选择的经济行为，以及该行为对水资源系统的影响。模型研究的原则是在扣除水资源成本和建设、运营成本后，最大化净收益的现值。该模型考虑了供水项目的两个重要参数：水权转让工程建设安装成本和流量限制。远距离跨区域调水只有在工程完工后才能实现供水，此外，供水的流量可能受到物理或法律因素的制约。

(一)模型假设

(二)水资源治理优化模型

用水者在当地地表水、地下水和基于水权转让的跨区域调水三者之间的治理优化，取决于总收益和总成本的差值。设水权转让项目完成的时间(即调水工程完工)节点为T，设贴现率为r。水资源治理优化问题转化为：

(1)

其中，在水权转让前(tT)，用水量为Q(t)=L+I+q(t)，式(1)中的第一项积分表示，用水者在水权购买意愿之前，通过最大化自己净收益的贴现值来优化用水模式。其净收益为用水收益以及出售水权的收益(这是因为，如果用水者所持有的当地地表水水权和地下水水权超过自己需求量，可将该部分富余水权转让以获取收益)减去开采地下水和供给地表水的成本。式(1)中第二项(e-rTF)表示水权转让项目建设安装成本的现值。式(1)中最后的积分表示当水权购买完成后(即水权转让项目建成并实现供水后)的用水者用水净收益。优化模型的水资源存量变动方程和初始条件为：

S(0)=0

水资源的利用方式通常根据用水者最优化目标函数的一阶条件得出，设λ(t)为哈密顿标准现值定义下的地下水资源影子价值。那么，地下水资源最优化利用的一阶条件为：

U′(Q(t))=c(S(t)+λ(t)(1-α)

(2)

(3)

(4)

这里，qSS=R+αQSS。也就是说，稳定状态下用水者的边际收益必须超过新增单位地下水开采的边际抽水成本。

(三)水权交易时点选择模型

至此，我们可以研究用水者选择水权交易的优化时间点，在研究的过程中，我们不要求用水量Q(t)和地下水开采量q(t)在时期T必须为连续的。我们用符号(-)和(+)表示T时刻之前和之后的各变量的极限值。例如：Q-=limt↑TQ(t)、Q+=limt↓TQ(t)。根据Hartwick等人的研究结论，时间点优化选择的一阶条件可以根据H-+rF=H+，因此，我们得到：

e-rT[U(Q-)-c(S)q--cLL+vmI-λ(T)(q--R-αQ-)]+re-rTF-{e-rT[U(Q+)-c(S)q+-cLL-cII-λ(T)(q+-R-αQ+)]}=0

(5)

式(5)由式(1)中用水者目标优化的约束条件得到，并考虑了水资源存量以及时刻前后的不同。上述一阶条件也可写为：

U(Q-)+αλ(T)Q--(c(S)+λ(T))q-+rF=U(Q+)+αλ(T)Q+-(c(S)+λ(T))q+-(cI+vm)I

(6)

式(6)等号左边前三项分别表示用水总收益、地下水渗透回补量以及水资源的稀缺价值。等式右边也同样表示净收益，只是这种净收益考虑了购买水权的机会成本。因此，式(6)说明，当水权转让的净收益超过引水工程建设安装投资的利息成本时，水权转让工程项目的建设才是有利可图的。

式(2)相当于：

因此，综上研究我们可以得出如下结论，水权购买以及建设水权转让工程项目的最佳时间点取决于用水的边际收益、新增利用单位地下水对地下水系统的边际回补价值以及单位水权摊销的水权转让工程项目的建设安装成本，当前两者之和高于后者时，用水者将寻找潜在的水权出让方，并有强烈的水权购买意愿。

四、水资源产权现代治理的逻辑

水资源产权制度与水资源治理效率的理论模型说明，水权交易的存在使得用水者在当地水源与区域外水源之间优化资源利用，从而有效减低用水成本、减少资源尤其是脆弱的地下水系统的资源消耗，最大化用水者的收益函数。水资源产权制度有效提高了水资源的治理效率，水资源现代化治理就是要从产权制度出发，本着“归属清晰、流转顺畅、权责明确、监管有效”的治理逻辑，建立了一系列的制度体系，从而实现生态文明。其整体框架应由如下七部分构成：

(一)水资源现代化治理逻辑框架

1.水资源产权确权与登记制度

主要是对水资源产权体系中的诸种权利形态及其归属做出明确的界定和制度安排，包括水资源权利所属的主体以及对水资源产权体系各种权利的分割或分配。具体内容涉及确权与登记的范围、主体、登记机关、程序和法律效力等。

2.水资源用途管制制度

在确权登记的基础之上，水资源使用者可以依法行使水资源使用权(取水权)以满足自己生活、生产对水资源的需求，但由于水资源具有典型的公共性，又极容易遭到破坏，因而水资源使用者所享有的取水权不是无边界的自由产权，还必须受到水资源主管部门的限制，遵守国家主管部门的相关管理规定。水资源用途管制即是主要的管理制度。

3.水资源使用权(取水权)有偿出让制度

借鉴我国的矿业权立法，根据《矿产资源法》及国务院相关行政法规，对探矿权、采矿权实行有偿出让，使探矿者、采矿者获得相应权利，并缴纳探矿权、采矿权价款；同时，对矿产资源实行有偿开发，采矿者获取采矿权后，实施实际开发矿产资源行为的，还须向国家缴纳矿产资源补偿费。水资源使用权(取水权)有偿出让不仅要体现资源的级差租金，也要把生态环境外部性成本纳入价格体系中，甚至在将来考虑代际成本，才能促进水资源的有效率、可持续开发利用。

4.水资源产权交易制度

包括确认水资源使用权权利形态属性，从时、空、量上予以规范明确，规范交易规则、交易方式、违规责任，构建水资源产权交易市场，搭建权利交易平台。

5.水资源产权保护制度

水资源产权在完成确权登记后，即成为一种财产权，需要做好水资源产权保护，充分发挥水资源产权所有人的权利不受侵害。

6.水资源监管制度

需要对水资源的权属流转，包括出让、出租、入股、联营、抵押、转让、转租等进行监管，保证市场的公平、公正，防止违规侵占、非法占有。

7.水资源权利侵害责任制度

对水资源权利造成侵害的，要落实责任，严格追究。包括建立对主要领导者水资源状况的离任审计制度和水资源损坏责任终身追究制度。

综上，水资源现代化治理逻辑框架如图1所示：

图1　水资源现代化治理逻辑框架图

(二)水资源现代化治理逻辑与现行水管理制度的关系

现有的水管理制度多属于行政手段，行政手段有其低效率性和高成本性，在水资源管理方面的效果也难以达到彻底和完善，造成水资源的掠夺性使用、滥用和过度开采，阻碍经济效益、社会效益和生态效益的优化平衡，导致负外部效应问题。

但当前的水资源管理制度也为推动水资源现代化治理改革提供了一定的工作基础。水资源调查评价制度和水资源规划制度进行水资源核算，为水资源产权的分配工作提供必要的前期工作；取水许可审批制度可为水资源确权制度提供借鉴，水资源论证制度、地下水水量控制与水位控制制度为水资源用途管制制度提供必要约束，水资源费征收制度是实行水资源有偿使用的制度前提，而水资源的监测和计量能够为水资源产权交易提供必要的前提条件。正在编制的《地下水管理条例》包含地下水保护、地下水污染防治、监测与监督、法律责任，是地下水资源保护制度、地下水资源监管制度、地下水资源权利侵害责任制度建设需要遵照的基本法规。水资源现代化治理逻辑框架与现行水资源管理制度的关系详见图2。

五、结论与建议

以往国家对水资源的开发、利用与保护单纯依赖于行政手段，但行政手段存在执法成本高、效果不够理想的问题。随着国家自然资源产权制度改革的推进，未来也将在水资源的开发、利用与保护方面更多地引进市场化的调控手段，本研究建立的理论模型也揭示，水权的市场化交易能够极大地提升水资源配置效率，有效保护水生态系统，提高用水者的收益。明确水资源产权归属并进行有效的市场化配置是水资源现代化治理的核心内容，为此，我们需要进一步明确相关的制度。

随着水资源产权一系列前期工作，如确权登记工作的逐步开展，为水资源产权流转创造了基础条件。水行政主管部门应顺势而为：一方面，建立水资源转让的制度安排，依靠水权交易解决的水资源配置效率低下、市场机制调节缺失等问题。减少对水权交易的过多限制，完善水资源产权交易市场运转模式和机制的建设，加速相关法律制度体系的完善，加强转让管理，规范转让程序。

图2　水资源现代化治理逻辑框架与现行水资源管理制度的关系图

另一方面，应逐步建设国家、流域、省(市)不同层面的水资源权属交易市场，并逐步完善相应平台，通过灵活的形式促进水资源产权流转顺畅，还应创新交易模式促进流转主体多元化、流转形式多样化、流转程序规范化。通过上述措施，在水资源权属明确的前提下，发展市场在水资源配置中的决定性作用，改变行政措施在水资源管理中的低效状态，推行水资源的现代化治理，加快生态文明的建设进程。

①Walker, J.M., Gardner, R., Ostrom, E., 1990. Rent dissipation in a limited-access common pool resources: experimental evidence.JournalofEnvironmentalEconomicsandManagement19, 203-211.

②Schnier, K.E., 2009. Spatial externalities and the common pool resource mechanism.JournalofEcmiconoBehaviorandOrganization70, 402-415.

③Chermak, J.M., Krause, K., 2002. Individual response, information, and intergenerational common pool problems.JournalofEnvironmentalEconomicsandManagement43, 47-70.

④Sadrieh, A., 2003. Equity versus warm glow in intergenerational giving. CentER Discussion Paper 2003-35, Tilburg University.

⑤Fischera, M.E., Irlenbusch, B., Sadrieh, A., 2004. An intergenerational common pool resource experiment.JournalofEnvironmentalEconomicsandManagement48 (2), 811-836.

⑥Herr, A., Gardner, R., Walker, J.M., 1997. An experimental study of time-independent and time-dependent externalities.GamesandEconomicBehavior19, 77-96.

⑦Mason, C.F., Philips, O.R., 1997. Mitigating the tragedy of the commons through cooperation: an experimental evaluation.JournalofEnvironmentalEconomicsandManagement. 34, 148-172.

⑧Gillet, J., Schram, A., Sonnemans, J., 2009. The tragedy of the commons revisited: the importance of group decision-making.JournalofPublicEconomics93 (5-6), 785-797.

⑨Ostrom, E., Walker, J., 1991. Communication in a commons: cooperation without external enforcement. In: Palfrey, Thomas R. (Ed.), Laboratory Research in Political Economy. University of Michigan Press, Ann Arbor.

⑩Ostrom, E., Walker, J., Gardner, R., 1992. Covenants with and without a sword: self governance is possible.AmericanPoliticalScienceReview86 (2), 404-417.

〔责任编辑：清菡〕

注：

The Logic of Modern Water Resource Management

under the Natural Resources Property Rights System Framework

WuFengping&ZhangYuan&TianGuiliang

Abstract:Economists generally believe that property right is an effective system arrangement to solve the common pool resources. Nowadays, the construction of water property rights system is also an important system innovation of modern water governance and management, we need to start with the standard research on property and the property rights system. On the basis of combing views of property rights theory schools, we define the connotation of property rights, property rights system and water property right system, propose the thinking of water resources management reform under property rights system, build water resource property right system and water resources management efficiency relationship theoretical model, put forward the logical framework of modern water resources management and some suggestions under the framework of property rights system.

Key words:common pool resources; property rights system; water rights trade; maket mechanism; modern water resource management

作者简介吴凤平，河海大学商学院教授、博导南京 211100；章渊，河海大学商学院博士生南京 211100；田贵良，河海大学商学院副教授、博士南京 211100

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.003

中图分类号F062.1

文献标识码A

文章编号1001-8263(2015)12-0017-08