高等教育政府规制因由分析*——基于高教产品特性视角

王友云，朱宇华

（1.厦门大学，福建 厦门 361005；2.广州科技职业技术学院，广东广州 510550）

高等教育政府规制因由分析*
——基于高教产品特性视角

王友云1，朱宇华2

（1.厦门大学，福建 厦门 361005；2.广州科技职业技术学院，广东广州 510550）

对高等教育政府规制进行研究，可以发现政府规制已经成为高等教育领域内的重要研究主题，但仍存在一些不足。在阐释政府规制理论的基础上，通过分析高教产品特性，可以看出高等教育是一种排他性和竞争性都不充分的准公共产品。高教产品性质是分析政府规制因由的重要视角，高等教育准公共产品性质带来垄断性、信息不对称、外部性和不平等性问题，这些问题的解决都需要政府规制。通过合理有效的政府规制和完善的市场机制的结合能够实现高等教育健康发展。

高等教育；政府规制；准公共产品；产品特性

我国高等教育一直存在是否需要市场化的论争，政府和市场的论争在高等教育领域最为激烈，也是高等教育发展需要解决的重要问题。但无论怎样，高等教育都离不开政府规制，深入分析高等教育产品的特性，探讨高等教育政府规制的因由，才能真正解决我国高等教育政府规制领域存在的越位与缺位问题，从而建立适应我国高等教育发展的政府规制体系，也才能真正厘清我国高等教育市场运行机制和政府规制二者的关系，使我国高等教育走向良性发展的轨道。

一、高等教育政府规制研究述评

关于高等教育政府规制问题，其源起可以追溯到1850年英国皇家大学委员会对牛律和剑桥大学进行调查后制定的《牛津法》和《剑桥法》。1919年，英国中央政府设立大学拨款委员会，负责分配政府向大学提供的经费。［1］美国于1862年通过《莫利尔赠地法》，在美国高等教育史上开始了以国家立法和经济形式干预教育的时代。之后，美国经济学家理查德·A·马斯格雷夫、劳埃德·G·雷诺兹等从高等教育外部性论述了政府干预的必要；乔·B·史蒂文斯从教育未来收入和现在成本的不确定性论述高等教育政府规制的因由；安东尼·B·阿特金森和约苏夫·E·斯蒂格里茨从高等教育能促进社会公平的角度论述政府规制的必要；米尔顿·弗里德曼深入分析了政府在高等教育的作用，主要从“邻近影响”分析政府调节高等教育的理由；英国教育学家E·G·韦斯特和教育经济学家马克·布劳格比较深入分析了教育产品的特性，如规模经济、外部效应等特点，由此提出政府规制的理由；法国学者G·尼夫（G·Neave）和荷兰学者弗兰斯·V·范富格特提出了著名的高等教育政府控制模式与政府监督模式理论，［2］系统阐述了高等教育政府职能理论，并总结了两种模式各自特点，前者是自上而下、全方位控制和直接干预，后者是自下而上、有限控制和间接调节，并认为欧美高等教育领域的管理正从政府控制

模式向政府监督模式转变。我国高等教育政府规制是伴随教育市场化改革而不断深入的一个问题。市场化改革伊始，国内学者郝庆堂、李玉明、王冀生、郝克明、陈列等人首先探讨了我国实行市场经济体制后，市场经济与高等教育的关系①，主要分析了市场经济体制下高等教育的体制与运行机制、市场调节、国家干预、高校自主办学等方面的问题。还有一些学者认为我国高等教育应从政府控制向政府监督转换②，政府监督模式应是未来高等教育政府规制的重要模式（杨明，2007）。也有学者从经济学的视角分析高等教育，对高等教育市场进行交易成本与X-低效率探讨，提出创新路径（王善迈，2002）。教育行政学者从教育行政管理主体、职能、过程、政策分析、法律关系等方面建构行政关系论述教育行政问题（龚怡祖，2009）。有的学者从经济学与管理政策的视角探索教育变革（闵维方，丁小浩，李文利，2005）。有的学者从高等教育入学机会均等化的角度讨论政府职能（岳昌军，2010）。有的学者从制度分析的视角探讨我国政府与学校关系的重构，从政府与学校关系重建的理论基础、制度分析和制度创新等方面较深入研究了政府的教育行政权力问题（蒲蕊，2009）。还有的学者如张万朋、王千红、陈磊、傅鸿源、夏刚、郭萍、尹栾玉、许长青、刘素英、张伟、任建明等则专门就高等教育政府规制问题进行了深入研究，有力地推进了高等教育政府规制的研究。

高等教育政府规制的研究，随着经济市场化的逐步建立已成为一个重要的研究主题。从研究方法来看，有从历史比较的视角来分析，但更多的是从教育学学科的观点来解释，但随着学科的不断融合，从经济学、行政学、管理学等学科研究高校、政府与市场的关系也在不断增多，高等教育政府规制研究已成为教育经济学、教育行政管理学、规制经济学和政府规制等领域的一个重要问题。研究虽取得了一定成果，但还有许多深层次问题需要继续深入，如政府规制高等教育的深层原因、高等教育政府规制与市场的关系、政府规制的边界等问题，都亟需深入研究。深入分析高等教育产品的特性，从产品特性视角探究政府规制高等教育的因由是既往研究比较单薄之处，本文试图从产品特性的视角分析高等教育政府规制因由。

二、政府规制的基本理论

如何处理好政府与市场的关系，是建立完善的社会主义市场经济体制始终要关注的主要问题。应该说，凡是存在市场失灵的地方，就需要政府规制。史普博认为，“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”［3］。本文研究高等教育政府规制主要是指由于高等教育市场失灵而需要政府依据一定规则、手段、政策工具直接或间接干预高等教育市场的行为。③其目的在于理清高等教育与政府、市场和社会的关系，实现高等教育健康发展。政府规制主要从微观视角纠正市场失灵问题［4］，与国家宏观调控相呼应，构成我国市场经济的监管与调控体系，但不论是政府规制体系还是国家宏观调控政策体系，都应适应市场化的需要，遵循市场经济规律。

市场失灵是政府规制的内生要求，因此，政府规制应存在于市场自身不能解决的领域，即市场失灵的地方，这是政府规制的边界。如果突破这个边界，在市场自身能发挥调节作用的地方，滥用政府规制，就会产生政府特权现象，破坏市场竞争。一般说来，市场失灵主要是指在某一产业或市场领域出现市场自身调节机制无法解决的问题。这些问题主要表现在四个方面：一是整个社会收入分配不均等，并且差距较大，影响社会发展，这需要政府规制政策实现社会再分配；二是存在自然垄断的领域，导致规模经济效益，实现利润最大化，但过度垄断妨碍竞争，需要政府规制；三是存在外部效应的领域；四是存在信息不对称的领域。一般来说，存在这些问题的领域，市场自身很难解决，需要政府规制解决所引发的问题。研究我国高等教育政府规制问题，需要从分析我国高等教育产品的特性入手，深入分析我国高等教育领域是否存在这些问题，只有存在这些高等教育市场自身无法解决的问题，才可能存在政府规制。由此，分析高等教育产品特性也就成为研究高等教育政府规制的必然视角。

三、高等教育产品特性分析

高等教育是一种具有公共性的产品，具有非排他性和非竞争性，但其非排他性和非竞争性都表现

得不充分，严格说来，高等教育是一种准公共产品。对于高等教育产品的性质，学术界存在争议，本文从准公共产品的性质分析高等教育的非排他性和非竞争性的不充分表现。

（一）高等教育的排他性与非排他性

教育的消费可以分为直接消费和间接消费。大学生在高校上学接受教育服务可以看做是教育的直接消费；大学生通过大学学习成为合格人才走向工作岗位，运用大学获取的知识求生存谋发展，对在高校受教育阶段积累的人力资本进行消费，即是高等教育的间接消费。从直接消费来看，高等教育具有排他性，因为其直接消费的排他成本较低,只要不交学费就不能上学，就不能享受优质的高等教育。但是，高等教育的间接消费比直接消费具有更重要的意义，因为教育的最终目的是使人成为一个合格的人才，成为真正能发挥作用的人力资本，使之服务于社会。公共选择理论的权威布坎南认为，一般的私人产品消费不存在外部性，即产品的消费不会给他人和社会带来额外收益，但是，教育的间接消费，即人力资本的消费却会给社会带来额外收益，具有正外部性。［5］而且，一个人在高校消费的知识越多，走向社会产生的正外部性一般来说就越大，教育具有很大的非经济收益，能延续政府的形式，“学校是道德价值的源泉”，“教育保存一个民族的文化和民族认同感”［6］。人力资本消费产生的这种外部性的排他成本相对较高，从高等教育的间接消费来看，高等教育具有非排他性特点，可以看做是非排他性的产品。从教育的直接消费和间接消费角度分析可以看出，教育既具有排他性，也具有非排他性，但因教育的人力资本消费更有意义，非排他性是重要方面，因此，把高等教育看成是介于纯私人物品和纯公共物品之间的准公共物品比较合适。

（二）高等教育不充分的非竞争性

在接受高等教育服务的直接消费过程中，高等教育具有一定程度的消费竞争性，高等教育是一种不完全和不充分的非竞争市场。因为增加边际人数的教育成本并不为零，办教育是需要成本的，具有一定程度的消费竞争性，表现在随着受教育人数的增加，教育成本也要增加。并且，在消费教育服务的过程中可以通过学费这种价格机制实现排他。在教育服务的直接消费阶段，“教育服务产品”是一种具有更多私人成分的混合产品，教育的投资和成本很大一部分需要通过消费者付费来补偿和实现盈利，通过学费这种价格机制进行调节，解决高等教育的供需矛盾问题。

但教育更重要的意义在于对“高等教育成果产品”的间接消费，即社会对高校的产品——人力资本和科研成果的消费。人力资本和科研成果可以作为商品在市场上转让来实现个人收益，但更多表现为人力资本和科研成果能产生很大的正外部性，社会对这种“高等教育成果产品”的消费和享用具有非排他性和非竞争性。高等教育对于个人而言带来的经济收益仅仅是高等教育收益中最简单的可计量部分，高等教育的外部性带来了很大的投资性收益，包括私人收益和公共收益、经济收益和社会收益。如高等教育促进了经济增长，降低了犯罪率，传承了社会文明，增进了社会福利，激发了社会创新，促进自由民主和创造社会和谐，等等。

（三）高等教育准公共产品性质

教育在消费上表现为竞争性和非竞争性并存，竞争性主要体现在“教育服务产品”的直接消费阶段，非竞争性主要体现在社会享用人力资本和科研成果的间接消费阶段，即教育产品带来的巨大外部溢出效应，这是更有意义的教育消费阶段。高等教育既有直接消费上的排他性，也有间接消费上的非排他性，但教育的间接消费更有意义，非排他性也就更重要。因此，高等教育是一种排他性和非排他性、竞争性和非竞争性并存的产品，但非排他性和非竞争性更明显和更有意义，因此，高等教育是准公共产品。既然是准公共产品，在发挥高等教育市场调节机制的同时，政府也应参与提供，通过财政补贴、立法等手段对高等教育进行政府规制。如何在发挥市场作用的同时，实现对我国高等教育合理有效的规制，这既是我国高等教育面临的一个难题，也是我国政府规制领域值得研究的重要课题。

四、高等教育政府规制的因由分析

（一）高等教育的自然垄断性

产业的自然垄断性是政府实施经济规制的一个重要原因，高等教育是比较典型的自然垄断部门，具有规模经济效应。高校在一定区域内垄断了高等教育资源，提供高等教育的高校数量在一定区

域抑或全国都是相对有限的，具有资源的稀缺性。并且，高等教育资源在某种程度上确实需要整合，才能产生规模效应，因为在一定区域内由一所学校来提供某种教育产品或服务比分散经营成本更低、更有效率。但随之而来的问题是，教育产品和服务同其它产品和服务一样，一旦由为数不多的主体提供，甚至是唯一的提供主体的情况下（如我国很多地区就一所高校），在一个相对的特定区域就产生了垄断。而垄断就会带来垄断负效应，如抬高价格、降低质量，这样便产生了政府规制，以此来制约和规范高等教育的供给行为。［7］尤其在我国，高等教育资源相对来说还是一种稀缺性资源，规模和聚集效应更加明显，高等教育的自然垄断性也更加明显。为实现我国高等教育资源的有效利用，降低成本，保证高等教育的质量和高等教育服务的稳定提供，让更多人接受高等教育，实现教育均衡和公平问题，更需要有效的政府规制。

（二）高等教育的外部性问题

高等教育的产品具有明显的外部效应，而且更多地表现为外部正效应，为保证外部正效应的最大化发挥和高等教育资源的优化配置与均衡发展，需要政府有效规制。［8］高等教育的正外部性主要表现在，降低社会犯罪率、文明的生活方式、提高政治参与率、减少对公共福利的依赖、促进技术进步等［9］，一般来说，受过良好教育的公民会给整个社会带来收益。高等教育的外部正效应实现社会福利最大化，通过高等教育培养的人才为国家和民族的进步与繁荣做出巨大贡献，大大推动了国家发展。但外部效应是外在于产品价格的，它并不包括在提供产生外部效应的公共物品或准公共物品部门的利润和成本中。［10］因此，高等教育机构往往得不到产生外部正效应的相应补偿，并且这种补偿数额可能是巨大的，一般私人和企业无法提供。高等教育的外部溢出效应，必须通过国家的有效规制解决，由政府给高等教育机构（主要表现为高校，尤其是重点高校）提供补偿，弥补市场失效。

（三）高等教育市场的信息不对称

高等教育的专业性很强，并且高校是一个庞大的复杂系统，相对于社会具有一定独立性，高等教育的生产者和消费者之间存在较强的信息不对称。处于信息劣势一方的消费者即受教育者获取产品的相关信息的成本较高，特别是因专业性强很难获得低廉、准确和权威的信息，这就不免发生盲目消费。［11］当信息不完全并有信息成本时，市场一般不是完全竞争的。高等教育生产者也就会产生机会主义行为，从而导致逆向选择和道德风险的发生，必须通过政府规制解决。

（四）高等教育机会与成果分配的不平等

高等教育市场会导致某些方面的机会和成果分配的不平等，如通过市场力量的作用，可能会产生昂贵的学费而使贫困学生丧失受高等教育机会，政府在高等教育市场的规制，必须从再分配考虑，使社会成员接受高等教育的机会更平等。人们各自收入的不均是与高等教育投资密切相关的，收入高的阶层会更多投资高等教育，产生更多的个人收益，而这种不均等的高等教育投资又更加扩大收入的不均等，即穷人和富人在人力资本的积累上出现越来越大的差距。教育这种福利“会对不同收入人群的整体收益产生很大影响，不仅衡量这种影响是重要的，而且决定如何在各不同收入阶层间分配成本也是很重要的”，“如果穷人孩子的公共教育经费主要由穷人家庭负担，那么公共教育就并没有造成社会中富人财富的净转移”［12］。应通过高等教育投入均等来降低收入的不均等，对贫困阶层的高等教育投资比转移支付等直接“输血式”补助具有持久效益，可以持久改变社会收入水平。

五、结语

通过分析高等教育产品的特性，高等教育因其产品的特殊性，很大程度上是准公共产品的性质，决定了高等教育既需要市场也需要政府，应处理好政府和市场在办学自主权、教育垄断、信息不对称、外部性、教育公平等方面的关系。我国高等教育的准公共产品的特性决定了高等教育需要政府合理规制，但并不意味着高等教育必须实行计划经济体制下的管制政策，应不断完善我国的高等教育市场体制，走市场化道路。美国经济学家弗里德曼是教育市场化的积极倡导者，他认为，公共教育缺乏必要的市场竞争约束，必然导致效率低下，资源浪费，学校对学生、学生对自己均不负责，要改变这种状况，就必须坚持市场化。我国应健全高等教育市场体制，实现高等教育市场调节机制和政府规制相结

合，处理好高等教育市场与政府的关系。政府应积极主动引导、培育和规范教育领域健康的市场力量和公民社会力量发展，使之有能力承担起退出的政府职能。最终通过市场机制和政府规制的结合，在我国建立起一个法治型、服务型、治理型和效能型的教育行政体系。［13］

注释：

①综合郝庆堂主编的《商品经济与教育改革》（辽宁大学出版社，1989）、李玉明主编的《市场经济与高等教育改革》（天津社会科学院出版社，1994）、王冀生主编的《高等教育与社会主义市场经济》（教育科学出版社）、郝克明主编的《市场经济与教育改革》（广东教育出版社，1996）、陈列主编的《市场经济与高等教育——一个世界性课题》（人民教育出版社，1996）等整理。

②杨明在《政府与市场——高等教育财政政策研究》一书中指出，为适应高等教育由政府控制向政府监督模式转变，我国高等教育应定位好政府角色，由直接控制向间接控制、由规制性调控向保障性调控、由单维性调节向多维性调节转变。

③中国学者翻译史普博定义中的“管制”，是给“管制”下定义，但本研究政府规制中的“规制”一词，与“管制”意义基本等同，学界对这两个词的区分也不大。因此，本文对“规制”的定义，就取史普博的“管制”定义，文章一般都使用“规制”一词。

［1］［2］杨明.政府与市场：高等教育财政政策研究［M］.杭州：浙江教育出版社，2006：30、47.

［3］［美］丹尼尔·F·史普博.管制与市场［M］.上海：格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社，2008：45.

［4］王健，王红梅.中国特色政府规制理论新探［J］.中国行政管理，2009，（3）：36-40.

［5］［11］张伟，任建明.我国高等教育体制改革方向与政府角色定位问题研究［J］.清华大学教育研究，2006，（3）：105、107.

［6］［美］小弗恩·布里姆莱，鲁龙·R·贾弗尔德.教育财政学——因应变革时代（第九版）［M］.窦卫霖译.北京：中国人民大学出版社，2007：17.

［7］［8］张万朋，王千红.试论我国高等教育产业的经济规制性［J］.教育科学，2004，（1）：45.

［9］陈磊，傅鸿源，夏刚.我国高等教育事业的经济规制分析［J］.江苏高教，2007，（5）：49.

［10］张万朋.我国高等教育产业经济规制的动因分析［J］.现代大学教育，2003，（5）：18—19.

［12］［美］理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（第四版）［M］.蒋兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1997：598.

［13］龚怡祖.当代教育行政原理［M］.北京：北京大学出版社，2009：52.

（责任编辑：于 翔；责任校对：李作章）

The Analysis of the Reason of Higher Education Government Regulation：Based On Perspective of the Features of Higher Education Product

WANG Youyun1，ZHU Yuhua2
（1.Xiamen University，Xiamen Fujian 361005；2.Guangzhou Science and Technology Professional College，Guangzhou Guangdong 510550）

Through review of the study on higher education government regulation，to find that the government regulation has become an important research topic of higher education，but there are still some shortcomings. On the basis of the interpretation of the government regulation theory，by analyzing the features of higher education product，it is concluded that higher education is a kind of quasi-public product that is inadequate exclusive and competitive. Product nature of higher education is an important angle of view to analyze government regulation reason，quasipublic product nature of higher education brings monopoly，asymmetric information，externality and inequality problem，the solution of these problems requires government regulation. Through combination the reasonable and effective government regulation and the perfect market mechanism，to realize the healthy development of higher education.

higher education；the government regulation；quasi-public product；product features

G640

A

1674-5485（2015）01-0068-05

2013年贵州省教育厅高校人文社会科学研究青年项目“贵州省农民政治信任实证研究”（13QN040）；2012年贵州省教育科学研究课题“学校文化建设与学校特色发展研究”（2012B285）。

王友云（1975–），男，湖南溆浦人，厦门大学博士生，铜仁学院副教授，主要从事政府改革与治理、区域公共管理研究；朱宇华（1978–），女，湖南岳阳人，广州科技职业技术学院讲师，主要从事高校思想政治教育研究。