1998年以来我国提高本科教育质量政策的回顾与反思①

王若梅

（西北政法大学，陕西 西安 710063）

1998年以来我国提高本科教育质量政策的回顾与反思①

王若梅

（西北政法大学，陕西 西安 710063）

1998年以来我国陆续下发了一系列提高本科教育质量的政策，它们历经发端、具体化、系统化、综合化等阶段，虽然整个发展轨迹蕴含了合理的教育政策价值取向，其演变也具有一定的灵活性与创新性。但仍存在一些缺陷与不足，如偏重社会发展维度的价值取向、整个政策体系仍有盲点且建设零散失衡、政策因素挖掘不够精准深入、政策表述不易于操作等。为解决上述问题，今后相关政策发展应坚持：价值取向上兼顾社会与个人、发展策略上兼顾建设与优化、政策要素上兼顾经验与科学、文本表达上兼顾原则与实践。

本科教育质量政策；回顾；问题；建议

20世纪90年代以来，伴随社会的转型与变化，我国高等教育也进入了大改革大发展时期，在这一过程中质量问题始终是人们关注的焦点，如何确保教育质量成为一个长盛不衰的话题。由于政府政策独具的权威性、指导性，在确保教育质量方面具有其他力量无法比拟的功效与作用，以政策形式促进高等教育质量提升成为这一阶段最重要的做法，然而，由于认识及条件所限，这些政策并非十全十美，基于它们对于提升本科教育质量具有特别之意义，有必要对其展开系统研究。

一、1998年以来我国提高本科教育质量政策的简要回顾

（一）1998—2002年：政策发端阶段

20世纪90年代，为遏制教育质量下滑的势头，1998年召开了第一次全国普通高等学校教学工作会议，由此拉开了新时期提高本科教育质量的大幕。1999年第三次全国教育工作会议召开，此次会议形成的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》与此前颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》一起，成为新时期指导高等教育改革与发展的纲领性文件。2000年，教育部发布《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》（教高［2000］1号），2001年，教育部印发《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》（教高［2001］4号），提出了加大教学经费投入力度、大力提倡教授上讲台、加强实践教学、建立健全教学质量监测和保证体系等提高教学质量的意见和建议。1998年以来的五年间，虽然国家日益重视提高本科教育质量并出台了以2001年4号文件为标志的一些政策，但质量并未成为此时一枝独秀的主题，这一阶段中国高等教育领域另一重要主题就是高等院校的调整撤并，学校的管理体制及布局结构进入了一个大调整时期，学科及专业结构调整也开始有所推进，“稳规模、调结构”的做法在某种程度上冲淡了人们对质量问题的关注。

（二）2003—2006年：政策走向具体化阶段

鉴于已有政策急需在可操作性上有所加强，精

品课程政策的出台便成了适时之举。2003年，教育部下发《关于启动高等学校教学质量与教学改革工程精品课程建设工作的通知》（教高 [2003]1号），要求以一流的教师队伍、教学内容、教学方法、教材和教学管理打造示范性课程，2004年，国家出台《2003―2007年教育振兴行动计划》，明确提出要实施“高等学校教学质量与教学改革工程”，提出要深化高校教学改革、完善高校教学质量评估与保障机制等任务。2005年，教育部下发《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》（教高 [2005]1号），进一步强调人才培养是高等学校的根本任务，质量是高等学校的生命线，提出了加大教学经费投入、强化教学管理、深化教学改革优化人才培养过程、强化教学工作制度等十六条措施。2006年是落实1号文件重要的一年，国家相继出台了进行大学英语教学改革、对口支援西部地区高校等若干意见。总之，这一阶段完善了加强本科教学工作的指导思想，进一步明确了任务和要求，所提出举措的内涵更加丰富具体：不仅关注到教学实施环节，而且关注到教学管理环节；不仅关注到教风，而且关注到学风；不仅关注到人才培养过程的优化，而且还关注到人才培养过程的多样化；不仅注重教学过程信息化建设，而且还关注到了优质资源的共享。

（三）2007—2010年：政策走向系统化阶段

2007年，为全面贯彻落实科学发展观，进一步把高等教育重点放在提高质量上，一些新的政策相继出台。国家首先下发了《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》（教高[2007]1号），其中提及的建设项目细致多样，包括：专业标准与专业认证、特色专业、精品课程、万种新教材、网络资源共享、实验教学示范中心、人才培养模式创新实验区、教学团队、双语课程等十多个方面。为贯彻提高质量的战略部署，随之又出台《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》（教高[2007]2号），提出了加强对教学工作的领导和管理、加强专业结构调整、深化教育教学改革、加大教师队伍建设力度等六个方面的意见和建议。这一时期，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》（国发[2007]14号）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（中发[2010]12号）和《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发[2010]48号）等国家层面政策不仅为改善本科教育质量提供了强有力的政策支撑，而且还为改善本科教育质量提供了新的视角、注入了新的内容。纵观这几年提高本科教育质量政策走向，基本可以概括为八个字：深化拓展、稳中求变。第一，“质量工程”依然是这一阶段政策发展的主线，与前一阶段相比此阶段更加细致地关注到了人才培养过程的诸多要素和环节，项目内容不断得到了拓展、深化、充实和完善，并且逐步呈现出了系统化的特点，同时围绕“质量工程”还确立了国、省、校三级管理体制，这些都是相关政策深入发展的具体表现。第二，受社会环境及国家新出台政策的影响，原有政策要素单一化、精细化发展模式开始发生变化，环境与条件的改变使得有关政策开始由“面面俱到”向“突出综合、兼顾个别”的更高阶段发生转型。

（四）2011年至今：政策走向综合化阶段

2011年，为进一步提高项目建设对人才培养的综合效益，管理者开始注重项目集成与创新，在《教育部财政部关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》（教高[2011]6号）中，将建设内容高度凝练于质量标准建设、专业综合改革、国家精品开放课程建设与共享、实践创新能力培养以及教师教学能力提升五个方面。2012年，国家颁布《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号），提出了新的思路和设想，如完善人才培养质量标准体系、实施卓越人才教育培养计划、探索拔尖创新人才培养模式、推进协同创新、探索以学院为基本单位的综合性改革等。上述两份文件连同《国家教育事业发展第十二个五年规划》（教发[2012]9号）具有规范引领作用，以其为指导，有关部门陆续出台了一系列文件，它们形成了当前提升本科教育教学质量的政策体系。统观这一阶段的政策体系，注重内涵、完善标准、优化结构、创新模式成为这一时期提高本科人才培养质量的主旋律。“注重内涵”就是稳定规模、强化特色走以质量提升为核心的内涵式发展道路；“完善标准”就是建立人才培养质量标准体系，包括制定有关教学质量国家标准、专业人才培养评价标准等；“优化结构”就是建立动态调整机制，优化学科专业结构，落实和扩大高校学科专业设置自主权；

“创新模式”，就是探索拔尖创新人才培养模式，探索与有关部门联合培养人才的模式，探索科学基础、实践能力和人文素养融合发展的人才培养模式，在协同创新中探索寓教于研的人才培养模式，探索学生自主选择专业和课程的自主学习模式等。显然，这一阶段的政策比以往明显更进一步，它在重视人才成长差异性的基础上，紧紧围绕人才培养的关键环节发力，尊重规律而又不拘泥于规律，与以往政策相比具有较大程度上的创新与发展。

二、1998年以来我国提高本科教育质量政策之问题与不足

（一）对多主体介入的多元化的高等教育质量观体现不够

高等教育质量观就是人们对高等教育质量的系统化认识，其实质就是人们在特定社会历史条件下根据某种价值取向对高等教育质量所作出的价值选择和判断，它是统领高等教育质量的先导。高等教育质量政策与高等教育质量观存在着密切的联系，任何一种高等教育质量政策都必然是在一定的质量观的指导下形成的，可以说，有什么样的质量观就会有什么样的质量政策。在某种程度上高等教育质量政策就是政策主体高等教育质量观的外化与反映。

理论上来说，高等教育存在着多个相关的利益群体，他们有着不同的质量诉求，所以，高等教育质量观应该是多元化的，由此出发所制定的高等教育质量政策在内涵上也应是多元多样的，然而目前距这种理想状态尚存在较大距离，长期以来政府主导的合规定性单向度的高等教育质量观一定程度上制约了高等教育质量政策的制定与发展，使得相关质量政策成了某种思维定势之下的产物。所谓“政府主导的合规定性的单向度的高等教育质量观”，就是对待高等教育质量的看法以政府的要求和认定为主，政府是高等教育质量的核心决定力量，政府制定的规定标准是评价高等教育质量好坏的唯一标准，其实质就是一种政府质量观，“合规定性”指的就是合乎政府制定的质量标准，“单向度”指的就是视角的单一化、思维的单一化等，这种质量观使得质量政策存在着先天的营养不良，由此出发制定的质量政策必然着重体现的是政府的目标，而在一定程度上忽视了其他相关者的要求，显然这是一个问题，政府是高等教育政策的绝对主体，所以相关政策必然蕴含着政府的利益诉求，这本无可厚非，但如果过多地停留于关注政府利益诉求的层面，这就必须引起关注与重视。

（二）政策体系建设仍存盲点

首先，缺乏分类指导是当前政策的一个较大缺陷。在我国，众多开展本科教育的高校发展水平存在着较大的差异性，国家部委所属高校由于办学历史较长、办学条件较好、师资水平较高，管理较为先进，故比较优势明显，整体发展水平远远处于领先位置，而一些地方高校，由于长期投入不足、发展理念相对落后、师资力量较为薄弱等原因，无论是人才培养、科学研究、还是社会服务都无法与前者同日而语。即使是地方所属高校，其发展水平也是参差不齐。对于这些发展背景不同、水平各异的高校，从科学发展、规范发展的角度来说，应该有不同的政策分类加以指导，有关提高教育质量政策的也应如此。然而，现状却是指导发展水平不同高校的质量政策并非不同而是相同的，这就产生了一系列连带问题，由于政策与不同类型院校之间并非一一对应关系，大大减弱了政策的针对性，针对性的缺乏不仅影响政策导向功能的实现，政策所具有的协调、控制功能也会因此大打折扣，政策原本所能起到的平衡各种关系的作用、约束规范与控制的作用都不能较好地加以实现。从深层次看，这在某种程度上也属于政策制度伦理建设缺失的问题，有研究认为，我国高等教育质量政策从教育政策问题认定到教育政策评价整个过程缺乏制度伦理建设的有效介入［1］，这应该引起决策者警觉。

其次，本科教育质量法律保障监督体系不健全。法律法规是宏观教育政策体系不容忽视的重要组成部分，由于其独具的约束力及强制性，是教育相关规定能够不折不扣加以落实的有力保障，多年来我国本科教育质量政策制定与实施方面存在着一系列问题，包括：政策制定主体单一，政策内容缺乏严谨科学的研究与论证，政策出台带有一定随意性，政策实施要么流于形式、要么虎头蛇尾，政策执行缺乏必要有效的监督……等等，主要是缺乏相关法律法规的缘故。从我国高等教育法制建设进程看，显然与现实需要仍存在相当距离，虽然我国在

1998年颁布了《中华人民共和国高等教育法》，但它只是在总的原则、教育基本制度、学校设立、组织和活动、教师和其他教育工作者、学生、投入和条件保障等基本方面提出了规定和要求，对于更高层面的质量问题则很少涉及。综上，为促使我国高等教育保质保量健康发展，需在已有相关法律的基础上努力将高等教育法制化建设引向深入，尽快出台与质量相关的法律规定。

（三）政策体系建设失衡：质量建设内容丰富，质量保障建设滞后

质量建设政策与质量保障政策严重失衡。质量建设关注利益结构的调整，主要通过经济杠杠来实现，质量保障关注教育教学活动过程中行动准则的规范和调整，主要通过相关的质量制度和质量标准来实现。质量建设与质量保障是高等教育质量政策内容的一体两面，只有达到两者间的平衡才能有效促进高等教育质量的不断提高。［2］然而，纵览1998年以来我国改善本科教育质量的有关政策，质量建设政策与质量保障政策却一直处于一种失衡的状态，质量建设方面，几乎囊括了与质量相关的各个环节与步骤，从人才培养模式改革到人才培养模式创新，从专业设置到专业调整与认证，从公共课、基础课改革到专业课完善，从个别课程改革到课程体系优化，从反思传统教学手段到多元化教学方法的实施，从提升理论教学到强化实践环节，从教学资源开发到教学资源共享，从人才培养的本土化到人才培养的国际化，从优化教学实践到强化教学管理，从提升育人软环境到改造教学硬环境，从加强素质教育到加强学风建设，从进行实验室建设到拓展实习基地，从强化教学领导到确保教学投入，从开展教学评估到完善教学质量保障等无不提及，而质量保障政策则少之又少，即使是很少量的质量保障政策也还存在质量评估主体单一、质量标准缺乏等问题，这种量少质差的状况与质量建设政策形成了鲜明的对比，它说明质量保障政策急需加强。

（四）政策整合优化不够，缺乏围绕核心或重点的提炼与整合，协调增效促进机制严重不足

历数十余年来与改善本科教育质量有关的政策，可以发现涉及到的方面确实不少，它们既有宏观的也有微观的。宏观方面的政策有：加强对本科教学工作的领导、深化本科人才培养模式改革、加强教学方面的综合配套改革、将素质教育渗透到专业教育中、树立科学质量观促进学生全面发展、普遍提高大学生的创新精神和实践能力、进一步加大教学经费投入力度、以社会需求为导向设置学科专业、加强高校师德建设、建立健全教学质量监测保证体系、加强学风建设，……等等。具体或微观方面的政策则有：建设特色专业点、推进专业认证试点、建设精品课程、基础教学实验室改造与建设、倡导教授上讲台、使用英语等外语进行教学、开发双语课程、编写使用先进教材、大力加强实践教学、高校中青年教师教育思想与教学技能培训、强化教师教学工作制度、完善教学考核机制、建设实验教学示范中心、设立大学生创新性实验计划、设立人才培养模式创新实验区，……等等。以上虽然提及了众多影响因素，但却显得十分繁杂，有些彼此之间还是交叉或包含的关系。由于名目繁多、概括程度不一、缺乏有机的提炼与整合，既不利于统一思想、形成共识，更不利于政策执行，尤其在执行时会带来诸多不便，有时会使人有无所适从之感。

通过比较相关政策文本还发现，有一些相关度高的政策举措也缺乏有机整合，这样同样不利于人们把握政策要点，也不利于政策的有效执行。比如，围绕现代信息技术在人才培养中的应用，一系列政策都出台了相关的内容，有的涉及到校园网及电子图书馆建设；有的涉及到了网络教学资源建设，提出要建设基于精品课程和立体化教材的数字化资源中心；有的涉及到了基于网络技术的教学平台建设，提出要建设具有示范作用和服务功能的数字化学习中心；还有的则涉及到利用网络开展教师培训、开发网上考试系统、发挥网络优势调动学生学习的主动性与积极性、利用互联网促进人才培养的国际交流与合作、发挥网上优质资源的影响与示范作用等。以上所涉及到的方面高度相关，提及的都是现代信息技术条件对人才培养的有利影响，但却缺乏有机整合。信息技术在人才培养方面具有无法比拟的优越性，它正深刻影响着人才培养的方式，显著提升着人才培养的效果，基于其作用的全程性、多样性和显著性，制定综合性强的政策、进一步加强信息技术在人才培养中应用的广度和深度就显得十分必要。现代信息技术如此，其他一些要素也应如此。

（五）对于政策要素缺乏深入的精细化的研究与发掘

多年来有关政策提及要素过多、所涉要素简单化表面化、要素之间缺乏关联性与层次性、没有聚焦于关键要素等就是政策制定者从经验出发缺乏深度发掘的主要表现。梳理近年来本科教育质量政策，可以看到提及的要素包括：人才培养模式改革、专业设置、专业认证、课程与课程体系建设、教师队伍建设、教学方式与方法改革、实验室建设、实习基地优化、教学资源共享、教学环境改善、素质教育、学风建设、强化教学管理、开展教学评估、加大投入、教育国际化……，几乎囊括了与质量相关的各个环节与步骤，所提及要素不可谓不全面，然而如此之面面俱到所带来的主要问题就是人们往往会无所适从，其政策效果可想而知。正如对“质量工程”政策目标做过专门研究的韩映雄教授很不客气地指出的，由于政策涉及多重目标，目标之间主次关系不明，太多目标要么使人无所适从，要么随意选择个别目标，“质量工程”最大的贡献在于使质量不再下滑或原位停滞，但在提高质量的效果方面却并不令人满意［3］，本文语境下的政策要素基本等同于其文中的多重政策目标。

除以上几方面外，政策表述充满原则性，可操作性不强也是以往本科教育质量政策存在较大不足的地方。

三、我国本科教育质量政策走向的几点建议

（一）价值取向上兼顾个人与社会

回溯中外大学发展历史可以发现，大学的产生主要是出于促进人的发展与完善的需要，只是到了近代社会随着工业化时代的到来，大学的功能才进一步向社会发展领域延伸和拓展，从这个意义上说，促进人的发展是大学任何时候都不容忽视的本体功能，而服务社会则是大学发展过程中的衍生功能，因此培养人、完善人就成了大学发展应遵循的根本逻辑，在该逻辑之下，教育政策的理想图景应该是以促进人的发展为目的，兼而具有促进社会发展之功用。如果某种教育政策一味放大强调大学在社会发展方面的作用，而淡化或忽视大学对于人的发展的功能，则是对大学本身所固有的人本主义发展模式的反转与偏离，多年来的本科教育质量政策却恰恰如此。基于价值取向规定着教育政策制定与发展的轨迹，今后本科教育质量政策之改进，首要一点就是在价值取向上兼顾个人与社会。

（二）发展策略上兼顾建设与优化

在建设方面：首先，要研究研究型大学、教学研究型、教学型等不同类型院校质量立校之特点，拓展政策空间，在一般性共性政策之下，出台引导不同层次院校提升其本科教育质量的政策建议，从而回应长期以来用一把尺子要求所有政策对象所招致的政策针对性不强的质疑。从制度伦理层面看，通过有针对性地加强建设，在相关政策领域由于缺乏制度伦理所导致的制度缺失、制度僵化、制度异化、制度失灵等问题将可能发生改观。其次，要从政策体系的规范化以及长远发展出发，加强质量立法工作，以法律的强制性确保高等教育质量政策的制定、实施、评价、修正等。美、英、法等西方发达国家的成功经验表明将教育质量政策纳入法律范畴是其高等教育走在世界前列的关键所在，在我国未来高等教育发展中，条件日益成熟时应充分吸纳国际经验，积极推进质量立法进程，出台《高等教育质量法》或《高等教育质量条例》，健全质量政策法规，这是我国从高等教育大国走向高等教育强国不可或缺的重要一步。

在优化方面：首先，要加强政策整合，促进政策发挥协调增效之功用。为了一改政策零碎分散不利于执行的不利局面，故今后较长时间的一项重要工作就是要促进这些政策的交融提升，个人认为，整合应围绕人才培养模式、教师队伍建设、专业建设、课程建设、学生发展等关乎本科教育质量最主要的方面发力，尤其是学生发展维度需要给以足够的重视，这是一个去粗取精的过程，更是一个去伪存真的过程，需要政策主体充分运用其政策智慧。其次，要积极扭转质量建设政策与质量保障政策两大部分严重失衡的不利局面，以达到二者均衡发展的目的。这方面就是要更加注重保障的要求，进一步在强化质量保障政策上下功夫，虽然近几年我国本科教育质量政策已开始由质量建设向质量保障转型，但还不够，今后的工作重点就是要围绕丰富与发展质量保障政策的总体目标，健全教育质量保障组织体系，尽快出台分层次多样化的质量标准，改革以往教学水平评估中存在的体系不够科学，过程不够

合理等问题，使质量保障政策真正成为本科教育质量政策的重要一翼。

（三）政策要素上兼顾经验与科学

现在已经有一些相关研究，这些研究成果对于政策建设具有重要参考价值。如蒋华林等人关于生师互动的研究［4］，认为生师互动水平与学生成长发展具有正相关关系，以学生为中心的生师互动对提高本科教育质量具有重要意义。由于改进质量是“教”与“学”两方面的事，两个方面需形成合力教育教学质量才有可能真正得以提升，师生之间建立密切关系就成了提高本科教育质量的必要之举，美国高等教育协会等机构颁布的《提高本科教育质量七原则》第一条就是提高大学本科教育质量要建立师生间的密切联系［5］，如此看来将生师互动纳入政策建设范畴具有合理性与必要性。再如孙孝文等人通过量化研究认为为提高教育政策的针对性与有效性，重点加强专业建设、教师队伍、培养模式、教学评估、学生就业、学生资助等方面的政策建设是提高高等教育质量的重要保证。［6］其中把学生就业、学生资助提到了政策建设新的高度，引人深思。还有研究认为教师的教学激情是影响教育质量的重要因素。此外，关于政策有效性的某些研究对政策要素也有涉及，置身其中研究者也会受到一定启发。从已有研究中汲取营养是优化政策要素的一个方面，另一方面，由于以往研究力量相对薄弱，方法相对简单，成果相对匮乏，这就使进一步开展有关研究显的更为必要与紧迫。

（四）文本表达上兼顾原则与实践

政策表述方面还需要兼顾原则性与操作性，文本表达貌似小问题，其与政策执行程度密切相关，绝不容忽视，故这里单独列出，以期引起各界的普遍关注与重视。制定政策的最终目的就是要解决实际工作中存在的具体问题，因此，为了使一般的政策执行者都能很好理解并不折不扣地加以执行，弱化政策文本的理论性与概括性，则增加平实、具体、易操作的成分，进而提高政策的实践性、应用性就显得非常必要，这些也应是改进之策的应有之义，鉴于以往在这方面多有提及，此处不再赘言。

［1］龙春阳.我国高等教育质量政策有效性的阻滞因素分析［J］.理论观察，2012，（4）：157-159.

［2］卢晓中，刘志文.我国高等教育质量政策的特点及走向［J］.教育发展研究，2008，（13-14）：46-50.

［3］韩映雄.我国高等教育“质量工程”政策目标分析［J］.复旦教育论坛，2009，（5）：19-21.

［4］蒋华林，张玮玮.生师互动：提高本科教育质量的有效途径［J］.清华大学教育研究，2012，（5）：21-26.

［5］乔寿宁.提高本科教育质量的七原则［J］.外国教育动态，1991，（4）：35-38.

［6］孙孝文，张安富，但练，陈志伟.影响大学教育质量的政策因子分析［C］.2008年度交通教育科学优秀论文集，2008：131-134.

（责任编辑：于 翔；责任校对：李作章）

Review and Reflection on the Policies of Improving the Quality of Undergraduate Education Since 1998

WANG Ruomei

（Northwest University of Politics and Law，Xian Shaanxi 710063）

Since 1998 China has successively issued a series of policies to improve the quality of undergraduate education，which experienced initial，specific，systematic and integrated stages.Although the entire development track contains reasonable education policy values，and its evolution also has some flexibility and innovation，there are still some defects，including the values of emphasizing on the dimension of social development，the entire policy system still has blind spots and the construction process is scattered and imbalanced，the policy factors are not deep and accurate enough，policy formulation is difficult to operate.To solve the problems，the future development of relevant policies should adhere to the followings：consideration of the social and personal values，consideration of the construction and optimization of the development strategy，consideration of the experience and scientific policy elements，consideration of principles and practices on the text expression.

policy of improving the quality of undergraduate education；review；issue；proposal

G40-011.8

A

1674-5485（2015）06-0056-06

2013年度陕西普通本科高等学校教学改革研究项目“高校本科质量报告制度研究”（13BZ41）。

王若梅（1969-），女，河北保定人，西北政法大学高等教育研究所研究员，主要从事高等教育管理研究。