联合国气候合作机制分析——困境与对策

◎张丽华 ◎赵 炜

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

联合国气候合作机制分析
——困境与对策

◎张丽华 ◎赵 炜

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

为解决全球性气候危机，联合国气候合作机制发挥了重要作用，但由于联合国制度安排上存在的缺陷制约了它的作用，使得当前联合国气候合作机制面临一定困境，即南北方国家处于不同的内部转型阶段，气候合作各方缺乏内部激励，各国专注于气候话语权的争夺造成气候合作的困难，从而使得该机制在解决全球气候问题，包括减缓各国碳排放、促进低碳经济发展等议题上进展缓慢。针对以上问题提出相应的对策，联合国气候合作机制应进行转变和改革，采取有效行动协调南北方国家之间、碳排放大国之间的立场，来推进气候合作的进程。

联合国；气候合作；机制设计；困境；转型差异；对策

冷战结束以来，在全球性气候危机日益严重的背景下，以气候合作问题为代表的非传统安全议题逐渐成为各国外交领域的热点。当前，关于气候变化对全球环境产生的破坏性影响，以及全球气候合作在诸多国际议题中的重要性等共识越来越多，而分歧日渐减少。如近年由美国密歇根大学自然资源与环境学院权威专家出版的关于人类气候挑战的专著中，列举了包括国际恐怖主义、地震、内战、淡水供应减少等23个人类面临的主要全球性危机，而关于气候变化带来的经济损失以及关于气候危机的共识都处于前列［1］。此外，更有英国的顶级科学家直接将气候变化列为当今全球面对的最严重问题，威胁性更在恐怖主义之上［2］。因此，在国际社会对气候变化产生的威胁等共识日益增多的情形下，有关气候合作中的主导权、话语权以及碳排放量指标分配等问题，已在全球政治议题中激起了国家间广泛而持久的竞争与博弈。而这一新的国际政治议题的兴起与发展正是各国在与联合国气候合作机制的互动中得以延展的。

一、联合国气候合作机制

联合国气候合作机制作为联合国全球环境治理机制的一部分，指的是以联合国为中心协调和处理全球性气候问题或其相应事务的一系列制度化规范、程序与组织机构。主要包括政府间气候变化专门委员会（IPCC），《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）缔约方会议及公约所规定的各项原则与义务。其中IPCC的主要工作是收集、整理各成员国有关气候变化领域的研究与成果，发表与执行《框架公约》有关的专题报告，根据成员互相审查对方报告及已发表的科学文献来撰写评核，主要内容包括人类造成的气候变化、这一变化的影响，以及适应与减缓的方法。该机制主要是由联合国秘书处在政府间气候变化专门委员会的襄助下，通过召开缔约方会议和有关各项战略的讨论取得共识，因此《框架公约》成为全球气候合作的基本框架与模式。当前，这一机制的具体内容包括温室气体减排、碳交易市场、发达国家对发展中国家的援助补偿机制、清洁能源与低碳技术的转让、合作等内容。

联合国主导下的全球性气候合作，是在国际社会对气候变化问题严重性的逐步认知背景下进行的，该气候合作机制的形成以联合国在冷战结束前的1988年成立的IPCC为主要标志之一。随后，国际社会为应对气候变化问题，在联合国的实际协调下召开了多次重要会议，取得了巨大成就，与此同时，这些会议所取得的成果也使得联合国气候合作机制不断趋于完善。自IPCC成立之后的二十多年来，国际社会在这一机制框架下达成了有关气候问题的广泛共识，并取得了多项成就，联合国气候合作机制的作用与贡献主要表现在：一方面，这一机制的形成与发展，将有关气候变化等议题的解决置于国际议程的重要位置，从而使得气候变化问题成为各国不得不加以重视与应对的常规性国际议题之一，并在客观上推动了当前各国低碳经济的发展与生活方式的转型。此外，它还唤起了个人、非政府组织与跨国公司等大量的非国家行为体的气候保护与参与意识，由此形成了从政府到社会在气候问题上的全方位参与局面。另一方面，虽然气候合作的整个过程屡遭挫折，但经历长期努力与实践所取得的成果为今后的气候合作奠定了坚实的基础与方向，气候合作问题在某种程度上已逐步实现了制度化与法律化，它主要体现在一系列的重要文件，包括协议与公约之中。其中最为重要的文件有《框架公约》、《京都议定书》与“巴厘岛路线图”［3］。1992年各国签署的《框架公约》是迄今为止国际环境与发展领域中影响最大的国际法律文件，当中最为著名的一点就是坚持“共同但有区别的责任”原则。2005年正式生效的《京都议定书》则为发达国家制定了明确的减排目标与时间表，它使气候合作在具体实践上迈进了一大步。2007年在《框架公约》第十四次缔约方大会上通过的“巴厘岛路线图”既为未来设置了新的谈判进程，也列出了《京都议定书》框架下的现有谈判及目标，这就确定了未来谈判方式的“双轨路径”。虽然联合国气候合作机制取得了一定成果，但由于联合国气候合作机制存在有效性和权威性及经费不足、缺少监督与惩罚机制等缺陷，使联合国气候合作机制的运作面临一定的困境，从而使得该机制在解决全球气候问题，包括减缓各国碳排放、促进低碳经济发展等议题上进展缓慢。

二、联合国气候合作机制困境

自20世纪80年代末冷战结束，气候合作提上正式的国际议程以来，《京都议定书》是迄今取得的最好阶段性谈判与合作成果，但这与国际社会对气候合作的期待及气候问题本身的紧迫性相比，还有相当大的距离。当前，联合国气候合作机制在应对全球变暖等议题上面临诸多困境，主要表现在两个方面，一是机制本身在设计与安排上存在的缺陷；另一方面则是根源于气候博弈各方的内在冲突与矛盾。

（一）联合国气候合作机制设计的局限性

联合国气候合作机制的建立与不断成熟，为促进各国合作共同应对气候危机发挥了积极作用，但与传统的国际机制相比，其设计在组织结构、运作机制、监督与惩罚机制等方面仍有相当的局限性。

第一，联合国气候合作机制在组织结构及运作的有效性和权威性方面严重不足。该机制并非建立在大国协调的基础上，没有形成诸如安理会之类的强有力中枢机构来推进各项议程。各缔约方国家在会议上的权力是基于平等原则，而不是大国协调一致原则。这也导致了气候合作议题在程序设计上并不能将各方利益有效整合在一个较小范围内，从而推动整个合作的进行。而且气候合作机制并没有对各缔约方规定具体承担的义务，也未规定相应的实施机制。从迄今为止的19次缔约方会议来看，除了《京都议定书》和“巴厘岛路线图”取得部分实质性共识与成果外，其他历次会议所取得的共识和成就很难令国际社会满意。大国之间的分歧与共识的不足，常常导致会议无果而终，严重阻碍了气候合作机制的发展完善。当前，全球温室气体排放的最主要两个大国中国和美国之间共识的缺乏成为该机制运作的主要障碍之一。中国强调人均减排而美国则强调总减排量，两国都坚持各自原则，并且认为不能因为限制碳排放而削弱各自的经济与生活水平。大国对履行国际责任缺乏动力和意愿，这在很大程度上削弱了气候合作机制的有效性和权威性。

第二，联合国气候合作机制的运作受到经费来源的制约。该机制的核心机构政府间气候变化专门委员会的经费主要来源于各国政府的自愿认捐，并由世界气象组织、联合国环境规划署和联合国气候变化框架公约提供额外支持。这一自愿认捐的方式并不能从制度上解决IPCC的经费来源问题，同时还给各国政府和利益集团对IPCC的工作施加影响提供了可能。

第三，气候合作缺少监督与惩罚机制。如联合国气候合作机制的最重要阶段性成果《京都议定书》，其中并未就监督与惩罚机制达成协议，各签约国主要依靠自律，按照自己的意愿实行减排目标，而对违约情况则缺乏惩罚措施，除了道义与舆论上的谴责外，尚没有其他应对之法。正是由于监督与惩罚机制的缺乏，使得气候合作达成的各项协定对签约国没有强有力的约束力和执行力，这不利于各国执行减排的力度，也使得气候合作机制的缺陷明显。

第四，在机制设计缺陷之外还存在另一个对机制功能产生制约的因素，即参与各方对碳排放收益的时效性与确定性存在分歧。当前，联合国气候合作机制在应对全球气候变暖等议题上，存在两个不确定性问题。其一，虽然气候变暖主要是由人类行为本身造成的并将使人类的生存环境不断恶化这一认知，目前科学界和各国政府已基本达成共识，但全球气候变暖导致的环境危机对人类已造成的损失或潜在的伤害却难以衡量确定，各国遭受气候危机引发的威胁和已受到的灾害很不均衡，这使得各国对全球变暖所导致的破坏性出现认知分歧，气候合作的紧迫性与必要性受到质疑。其二，各国致力于削减碳排放的行动带来的实际收益更是难以计算。短时间内，特别是发展中国家还必须为此付出经济增长放缓的高昂代价，即使在未来较长时间内，这种收益表现在哪些方面，有多少获益等问题也存在诸多不确定性。因此，关于气候合作议题本身的这些不确定性认知和尚难以达成的共识，将在较长时间内对气候合作机制的效用产生消极影响。

（二）气候谈判互动中各国的矛盾冲突使气候合作陷入困境

一方面，各国对气候合作的动力主要来源于国内的激励机制，但由于南北方国家内部各自处在不同的社会转型期，各自关注的议题重心不同；另一方面，大国之间协调的缺乏，表现为当代国际体系南北方国家之间在气候合作领域的共识少，而分歧多。当代国际体系在后冷战的全球化时代也处于剧烈的转型之中，这一转型同时激发了南北方国家社会内部的矛盾，使得南北方国家之间在全球性气候谈判互动中，南方发展中国家的发展权关切被忽视，导致南方国家的参与意愿严重不足。而与此同时，南方国家更不愿在新一轮的全球气候合作机制中再次被边缘化，双方都认识到对国际机制的主导将在未来为自身赢得竞争的优势，因此南方国家选择在有条件参与联合国气候合作机制的前提下，极力将其主张和观念嵌入处于不断完善的联合国气候机制之中，并通过结盟对抗与竞争来应对北方国家的减排压力，获取气候合作的话语权与主导权。

1.气候合作各方缺乏内部激励

在全球化急速扩张的背景下，各国都面临着不同程度的国内社会转型，而不同类型的社会转型对各国参与气候合作机制的激励是不同的。

对南方发展中国家而言，在全球化的剧烈冲击下，社会大多处在向工业化和城镇化的急剧转型之中，传统的国家发展问题，如贫富差距扩大、政府权力滥用导致的腐败问题、自由民主价值观冲击引发的社会动荡、产品技术落后、政府与社会体制改革、民生福利保障等问题与矛盾异常突出。南方国家不得不将大量资源和政策重点聚集于这些传统社会议题领域，而对气候与环境保护等问题则很难兼顾。因此，尽管发展中国家在面对气候变化带来的危机等议题的处理上已刻不容缓，但当前经济发展对绝大多数发展中国家而言仍是第一要务。这种双重挑战可能造成其国内各政府部门之间的关系紧张，因为环境目标和经济发展之间目标常常是冲突的［4］361。在全球性的气候谈判交易中，涉及到各国的碳排放指标问题，给南方发展中国家带来巨大的环保压力，一旦南方国家寻求激进的低碳经济发展道路，将促使这些国家投入更多的资金，裁撤掉更多高能耗、高污染、低附加值的企业来确保碳排放标准，而这种做法在短时间内对其经济转型而言面临着巨大的风险，国内矛盾将更趋激化，政府也将面临来自国内外社会的强大压力。这对一个理性的责任政府来说是不可取的政策，这也是当前大多发展中国家在碳减排议题上缺乏内部激励的重要原因。

与此同时，北方发达工业化国家在全球化与相互依赖日益密切的背景下，社会的转型仍不可避免。这一转型主要表现为后工业社会的移民社会问题，利益过于多元化引发的社会分裂问题，价值取向与精神信仰的过于分散导致的社会凝聚力下降，失业率居高不下，以及经济增长乏力等问题。这就意味着发达工业国家在碳减排等问题上虽然受到公众、媒体与舆论的强力监督，但并不能始终表现出坚强的意志。一旦上述这些后工业化社会问题凸显，诸如经济危机的蔓延等，北方国家便将气候合作等议题置诸脑后，原先制定的碳减排目标，以及对发展中国家的援助补偿等都将无法兑现，气候合作机制也随之陷入停滞状态。

当然，相比南方发展中国家，这些高福利国家内部社会对食品、医药、环境、气候的质量等关切度很高，而随着这些发达国家环保意识的增加与环保法律制度的完善，清洁能源与低碳经济带来的潜在经济利益与气候合作引发的新一轮国际舆论的话语权等因素作用，工业化国家在碳减排议题上的国内激励作用较南方国家要显著。正是由于南北方在气候合作议题上国内激励机制的不同，使得双方在碳减排问题上的紧迫性、积极性与优先性等方面的认知出现差异，认知的不同引发各自对于气候合作的利益与方案分歧。

2.各国专注于气候话语权的争夺

当前的联合国气候合作机制正处于创立与发展阶段，是主要由北方国家发起并积极推动的新型国际制度，是对其主导的国际体系及倡导的全球治理新秩序的完善与补充。该机制的创立虽源于全球气候危机的出现，但经历冷战后至今的发展磨合，在很大程度上已演变为一个新型的国际政治博弈舞台。正是由于各方专注于气候话语权的争夺，使得气候合作本身的重要性降低，从而使联合国气候合作机制的运作一度陷入困境。

北方国家认为该机制所确定的碳减排和发展清洁能源等核心议题将成为其在新型经济领域和国家综合实力等方面主导国际体系的重要环节。因为随着发展中国家最近几十年在经济与社会改革等领域的成功，极大地加强了南方国家在传统国际机制中的话语权，北方国家也面临着寻求新的国际政治舞台来恢复和加强其对国际体系的主导能力，而利用低碳技术、清洁能源及碳交易市场等新兴议题所确立的气候合作机制对正处于工业化转型期间的南方国家施加压力，将其纳入到北方国家所认可的发展模式与新兴市场，从而更好地实现其国家利益。北方国家在此过程中关注的是如何制定碳排放配额的划分，如何建立合乎自身的碳交易市场并将南方国家纳入到其所制定的标准和市场中，而对南方国家所面临的国内议题与国际困境并不热心。南方国家在气候合作的多次博弈中因低碳技术与清洁能源援助、碳减排资金补贴等诉求长期得不到北方国家足够的关注、重视与满足，从而在互动过程中对发达国家主导的气候合作机制产生排斥、抵触等消极心理。

南方国家对参与联合国气候合作机制处于矛盾状态，一方面其可以借助于这一机制借鉴发达国家的经验，通过接受低碳技术和资金援助，推动国内经济转型升级，实现从高污染、高能耗、低附加值的破坏性经济发展模式向低能耗、低碳排放、高附加值的可持续性经济发展模式转变。当然，参与该机制的另一重要原因在于对这一新型国际议题话语权的争夺。另一方面，就目前实际情形来看，南方国家在碳交易市场的标准制定、低碳技术与清洁能源的发展、全球气候的舆论话语权等诸多方面处于边缘化的地位，参与并接受这一机制的约束意味着受到发达国家的主导与控制。“截至目前，碳排放交易体系已形成三个相对完善的独立机制，最完备最活跃的是欧盟排放交易体系（EU ETS），其后分别是芝加哥气候交易所（CCX）和清洁发展机制（CDM）。”［5］前两个交易市场，完全由西方国家所主导，而清洁发展机制虽有大量发展中国家参与，并且中国还是CDM项目的主要东道国之一，但该项目的定价权一直被西方所掌握，发展中国家的碳排放价格远低于国际交易市场的价格。

三、气候合作困境的应对举措

当前，发展中国家在碳排放交易市场上的边缘化趋势使得这些国家在气候谈判中的诉求和利益得不到发达国家足够的关切与尊重时，转而采取消极与抵制的态度来应对其所提出的议程安排，从而使得气候合作机制的效用受到严重制约。事实是，即使没有受到该机制的束缚与压力，发展中国家也必须考虑碳减排和环境保护的问题。以中国为例，其高污染、高能耗的发展模式正经受严峻考验，领导者们意识到低碳经济模式的重要性，不断强调提高能源利用效率和引进清洁能源技术，但这一实践在具体过程中常常遭遇巨大挫折。“绿色GDP和低碳经济带来的效益致使国内某些地区的经济发展速度急剧下降，低碳经济的理念与实践被迫暂时中断。”［6］当前南方国家经济转型所面临的问题与矛盾相当复杂，技术与资金匮乏等问题只是其中之一，并不是短期内能够得到有效解决的。北方国家对南方国家在气候合作中所提出的发展诉求不愿承担历史责任，其实际行为也缺乏诚意，更何况其国内本身也面临着增长乏力的问题，大量的援助并不符合其国内利益需要。

针对联合国气候合作机制目前所遭遇的困境，为了使国际气候合作计划更加有效，作为这一机制的主要协调机构，政府间气候变化专门委员会（IPCC）应当在以下几个方面进行转变或改革。

第一，确立气候合作的具体愿景与目标。当前，各国在联合国气候合作机制框架下谈判所达成的目标过于模糊，对各国具体的碳减排责任并不明晰，各方均按照自己的意愿实施减排，显然这很不利于达成全球性的总体减排目标。各方应当在IPCC的协调下，针对某个具体的气候目标开展合作，通过分阶段来实施目标，包括建立收益分配与付出成本相匹配的制度，加强各方良好的沟通与交流，同时提高整体的环保意识［7］。

第二，在组织机构和运作程序上进行改革。基于一国一票的原则，联合国气候大会很难真正形成有约束力和有效力的决议，各方为自身利益而争论不休，联合国气候大会不时沦为相互指责、谩骂的场所。因此，IPCC未来工作的重点在于寻求发达国家或碳排放大国的支持，努力使这些大国，如美国、中国、日本、欧盟等，达成某种程度的共识，并建立相应的核心组织机构，以完成气候决议的绝对平等原则到大国协调一致原则的逐步转变，从而极大地提升联合国气候合作机制的权威与效力。

第三，从制度上解决IPCC的经费来源问题，支持实施与后续行动相关的充足资金和体制结构，同时保持一定的灵活性。可以通过参与国缴纳会费的方式，按照经济实力的强弱按比例分摊，同时积极向国际社会、跨国组织与跨国公司募集资金，以充分保证IPCC独立的正常运作。

第四，建立气候合作与碳减排的激励机制，以及相关的监督与问责机制。激励机制首先是要号召和鼓励更多的参与者组合加入到气候合作的议程中来，而不是仅限于传统的以主权国家为中心的行为体。当然，在传统的气候变化谈判者中，应着重对发展中国家积极参与应对气候合作，发展低碳经济的努力给予奖励。监督与问责机制无疑是保证减排目标与协议落实情况的最重要环节，通过对执行减排力度不力的国家进行惩罚来推进气候合作的进程。

第五，设立气候变化发展基金，为各国发展低碳经济提供技术与资金支持，同时协调发达国家与发展中国家间的立场。低碳技术与清洁能源对技术的要求较高，需要大量的资金投入进行研发，大多数发展中国家并不具备相应的技术与资金实力，如果放弃传统的高能源发展模式，势必阻碍经济的增长与生活水平的提升，因此，对这些国家给予持续不断的资金与技术支持必不可少，通过吸纳来自各方的资金投入以组成一个规模相对可观的发展基金则是一个不错的方式。而且在发展中国家进行清洁能源、碳减排项目等领域的投资，将使全球气候保护的努力和发展中国家同时获益。

结语

为应对当前日益严重的全球气候危机，无论是发达国家，发展中国家，或者是非政府的国际组织，跨国公司，乃至个人，都应为阻止全球气候变暖做出努力。从历史与现实来看，发达国家政府及其民众应承担更大的责任，因此，发达国家首先应降低其国内居民的人均碳排放量，如适当减少住房内的能源需求，降低个人交通工具的碳排放。居民个人行为，特别是发达国家公民的个人活动是当今全球气候变暖的主要因素之一，提高北方发达国家居民在碳减排上的个人责任，不仅对减缓气候变暖有益，而且对南方发展中国家也是一个良好的示范作用［4］339。其次，北方发达国家应当承认、尊重和理解发展中国家的发展诉求，帮助发展中国家的经济与社会转型，并给予足够的技术与资金扶持，特别是清洁能源与低碳技术的转让，从而在根本上实现气候合作的有效性与可持续性。因为一旦发展中国家在工业化和城镇化的转型过程中失控，或者没有可以替代的低碳技术与产品，那么就很难期待该国政府能够有意愿和能力来履行气候保护的责任。

［1］BIERBAUM R，BROWN D，MCALINE J.Coping with Climate Change:National Summit Proceedings［M］.Washington，D.C.：University of Michigan/Island Press，2008:118.

［2］ISHAM J，WAAGE S.Ignition:What You Can Do to Fight Global Warming and Spark a Movement［M］.Washington，D.C.：Island Press，2007:21.

［3］董敏杰，李钢.应对气候变化：国际谈判历程及主要经济体的态度与政策［J］.中国人口·资源与环境，2010，（6）:13-21.

［4］RICHARDSON B J，BOUTHILLIER Y L，MCLEOD-KIL MURRAY H，WOOD S.Climate Law and Developing Countries:Legal and Policy Challenges for the World Economy［M］.Cheltenham，UK:Edward Elgar Publishing Ltd，2009.

［5］范晓波.碳排放交易的国际发展及其启示［J］.中国政法大学学报，2012，（4）：80-86.

［6］格雷姆·泰勒.地球危机［M］.赵娟娟，译.海口：海南出版社，2010：200-201.

［7］韦倩.应对全球气候变化问题的国际合作：基于经济学的视角［J］.学海，2013，（2）:142-148.

（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2015）03-0084-05

2015-01-19

吉林省社会科学基金项目“国际组织中的博弈研究——以气候大会为例”（2012B02）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“联合国框架下应对气候问题利益博弈和我国的对策研究”（2013ZZ032）

张丽华（1964—），女，辽宁彰武人，教授，博士生导师，从事国际政治研究；赵炜（1985—），男，湖北荆州人，博士生，从事国际政治研究。