观点：制度能力建设是关键

文 / 徐冬青

虽然我国《学校法》还没有出台，但来自实践领域的制度创新实践却没有止步。北京十一学校的学校章程里面以“教师弹劾校长”条款为代表的诸多条文引起了热议。这一开启该校依法治校新纪元的事件，成为按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》的要求，到2015年全国全面形成“一校一章程”格局的一个范例。制定好学校的“大法”，成为当前学校管理者面临的一项重要而紧迫的任务。虽然十一学校的章程带有鲜明的自身特点，但仅就其本身而言，也给我们诸多启示。

通过办学章程的确定，学校的领导体制形成了较为稳定的制度框架，改变了我国很多学校在领导换届或变更中出现的“一朝天子一朝臣”的现象，减少了校长流动给学校带来的“伤筋动骨”的影响，有利于积极引导学校新领导采取“叠罗汉”式的累积性发展策略，从制度层面保障学校持续稳定发展。

长期以来，学校办学自主权不能落实问题一直受到关注。究其原因，除了政府放权的魄力之外，一个很重要的方面是微观权力监督机制的缺失。由于这一缺失，导致政府在放权时极容易陷入“一放就乱，一收就死”的困境。政府放权需要满足三个条件，即学校做什么？怎么做？如何评价做的效果？学校办学章程的建立，在微观自我监督机制的意义上，满足了放权的三个条件，尤其是制度层面的规范性建设，使得学校自主权有了微观监督机制的保证。权力结构配套完整，边界界定清晰，运作机制程序公正，再通过学校内部权力制衡机制的建立与完善，理顺政府和学校之间的关系，可以说为管、办、评分离的宏观治理变革夯实了微观组织基础。

学校实行章程办学有助于提升学校治理之境，即从原来的管理与被管理的关系向合作伙伴或契约关系转型。在这个意义上，章程办学也就是契约办学或合同办学。章程办学是建立现代学校制度，形成学校有效治理格局，进行制度创新的机制保证。因此，章程办学是推动学校依法治教的一个有效载体，也是推动学校制度能力建设的有效手段，更是学校谋划长治久安，避免折腾和重复建设的有效途径。

上述几个方面也许是十一学校启动章程办学给我们带来的有益启示。但是，要保证章程办学不落空，学校制度能力建设是关键，而这只有在制度创新实践中才能得以实现。学校制度能力建设不仅要看校长的制度意识和运作能力，也需要整个学校恪守制度规范，营造尊重规则的文化生态。这是一切制度真正得以发挥作用的前提，也是保证学校章程具有真实效力的基本条件。

如果要在全国范围内推开“一校一章程”的话，制度环境以及与环境相匹配的制度意识和文化的到位，是章程办学能够推行到位，而不至于沦为一纸空文的根本所在。在这个意义上，十一学校的章程办学是仅具个案意义，还是具有推广价值，仍需拭目以待。