社会治理与基层社区治理论纲

特邀主持人：李强（清华大学社会科学学院院长、教授、博士生导师，中国社会学学会会长）



社会治理与基层社区治理论纲

文／李强王莹

特邀主持人：李强（清华大学社会科学学院院长、教授、博士生导师，中国社会学学会会长）

主持人的话：改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，然而社会发展相对滞后，发展不平衡的问题比较突出。在政府、市场与社会三者之中，社会显得最为弱小。因此，社会治理创新将成为进一步深化改革的关键。“社会治理”是一个大概念，在实践中可以转化为基层社会治理和基层社区治理。随着社会的变迁，利益格局日益多元化，基层社区问题层出不穷。传统的主要依托行政力量的社会管理思路已经不适应时代发展。社区的公共空间如何使用、公共事务如何安排、如何制订社区规则、如何处理新居民关系、外来人口关系、物业公司关系等都需要更好发挥政府、市场与社会三方的作用，特别要注重培育社会自我调节能力和居民自治能力。因此，改进基层社区治理与社区建设正是社会治理创新的基石，也正是社会学学者大有可为的领域。本期刊发的四篇论文，从不同方面对社区建设与基层治理问题进行了探讨，希望引起读者关注和讨论。

摘要：改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，相比之下，社会建设、社会发展相对滞后，发展不平衡问题比较突出。在政府、市场与社会三者之中，社会显得最为弱小。随着社会的变迁，利益格局日益多元化，基层社区问题层出不穷。传统的主要依托行政力量的社会管理思路已经不适应时代发展。因此，创新社会治理，改进和改善基层社区治理成为进一步深化改革的关键。

关键词：社会治理；基层社会治理；基层社区治理；清河实验

一　“社会治理”的提出对社会学学科建设的重大意义

在中国，社会学自从1979年恢复重建以来，社会学学者从学术建设和中国社会现实问题探索两个维度上作出诸多努力。作为一门从海外引进的学科，社会学在恢复重建之初，曾经大量引入海外社会学的理论和概念，[1]然而经过长期的探索与实践，人们越来越认识到 “拿来主义”是行不通的，只有深入研究我国的社会现象和社会生活，提炼对我国改革发展具有指导意义的理论和方法，才是中国社会学最重要的使命。作为超过13亿人口的大国，我国的现代化转型和加速的城镇化进程在快速积累财富的同时，也带来一系列新的社会问题，促使社会学学者不断开拓新的研究领域。什么是社会学应该面对的主要议题呢？笔者以为，主要议题应该是国家与社会面对的最重要的事情，也同时是理论界讨论的重大问题。本文不可能面面俱到，而是着重探讨“社会治理创新”，这也是改革发展对社会学提出的重大任务之一。

社会治理创新是党的十八届三中全会提出的一项新任务：“要改进社会治理方式,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”与以往文件比，十八届三中全会文件一个非常重要的变化，就是用“社会治理”取代了 “社会管理”。“社会管理”在一定程度上带有自上而下的管控色彩，而“社会治理”则肯定了社会是一个自我运行的有机体，具有自我恢复和自我调节的能力。

“社会治理”相比“社会管理”突出了社会的能动性。“社会治理”是一种调节人际关系、调整群体关系的特定机制。尤其在我国当前形势下，其工作目标是使人与人、群体与群体形成共识。更准确地说，社会治理是使利益不同的群体、甚至相互冲突的群体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，从而实现对公共事务和社会生活的规范和管理，以最大限度地实现公共利益。其主体是多元的而非单一的、彼此关系是合作而非强制的，治理基础是协调与认同而非控制与服从、是上下互动而非自上而下。从“社会管理”向“社会治理”的转变，意味着政府与社会之间实现凝聚共识、分享权力、共担责任、良性互动以及深度合作。

“社会治理”是一个宏观概念，研究中需要具体化、实践化，这样在具体操作中就转化为基层社会治理。而基层社会是由一个个具体社区组成的，正如党的十八届三中全会所提出：“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”社区是社会的基本单元，既是行政管理体系在城乡社会的基础，也是居民日常生活所处的共同地域与空间，它承载着培养认同、表达利益、提供服务、实现管理等基本功能。基层社区治理对促进社会和谐稳定具有重大意义，是构建“社会治理”的基石。

30多年来，无数社会学学者深入基层社区调查研究，促进了社会调查研究理论的成熟与方法的完善。复建以来的中国社会学社区研究大体经历过如下几个时期，20世纪80年代，以费孝通先生为代表的众多社会学学者进行了大量的农村研究和小城镇研究。[2]20世纪90年代，尤其是90年代中期开始，伴随着农村人口大量涌入城市，社区研究的中心追随人的脚步逐渐转向城市，出现了多样化的城市社区研究主题和成果。[3]新世纪以来，城镇化的加速，以及随着城市中单位制的解体，单位作为国家管理基层社会“抓手”的功能逐渐淡化，大量居民日常生活事物需要在社区落实，城市社区逐渐变为社区研究的重点。本世纪以来，我国的城镇化率继续提升，社区研究更加偏重城市社区，取得了一批有价值的成果。[4]同时，居民参与日益成为社区研究的重要视角，“社区认同”“社区自治”“社区参与”等主题成为社区研究的主要对象。[5]

社会学的本土化需要扎根社区，面对中国社会的真问题；“社会治理”落到实处，同样需要以基层社区治理为切入点，培育以地域为基础的真实的社会生活共同体。因此，社会学学科建设的本土化问题与国家提出的“社会治理”问题二者相互汇集。“社会治理”的提出对社会学学科建设具有重大意义。

二　当前城市基层社区治理中的突出问题

改革开放30多年来，我国取得了令世界瞩目的经济成就，然而社会的发育相对滞后。而如果没有平衡的社会建设与社会发展，市场机制的发展也难以完善。所以，相较而言，社会治理与基层社区治理机制的创新与完善就显得尤为关键。2014-2015年，笔者带领清华大学学生对北京市多种类型的19个社区进行了实地调研，发现当前基层社区治理存在六方面的状况和问题，应予关注。

第一，基层社会、基层社区的类型呈现出多元化的变迁，而现有的治理体制还没能适应全新的局面。改革开放之前，我国的基层社区大致包括三大类型，即普通街道居民区、单位大院社区、农村社区。改革开放以来，普通街道居民区经历了城市化改造与变革，演变为商品房小区、老旧小区，有些甚至变成了被开发商甩尾的脏乱差社区，当然也有的被政府定义为“旧城文化保护区”。而公有住房体制改革导致大部分企业单位大院解体，形成多种类型的“后单位制社区”，有些甚至成为没有物业管理的老旧社区。农村地区则随着城镇化的进程演变为各类“开发区”、新型农村社区、回迁房小区、城乡结合部的复杂社区，以及城中村等。所有这些不同类型的社区面临着不同的社区治理问题，提高了基层社区治理的复杂性和难度，对于社会治理提出一系列挑战。

第二，基层社区内部的组织结构发生巨大变化，而我们的管理体制尚未与之相适应。为应对这种变化，社会需要再组织。体制改革以前的社区内部，社会关系相对简单，与公有制住房相对应的是比较简单的社会管理体系。体制改革以后，社区内部利益多元化，社区内部组织也多元化。市场机制的引入也产生了社区治理的全新机制和平台。目前，很多新生社区中，组织体系比较复杂，有居民委员会（党支部、服务站）、业主委员会、物业管理公司以及NGO组织、社团组织等不同治理体系，在城乡结合部，还存在街道组织与乡镇政权并立的局面，各种组织相互之间的关系还没有完全理顺。表面上组织体系好像比较发达，但是，由于权限不清晰，也常常出现“三不管”的局面，有时候甚至出现了管理上的真空地带。社区人群关系的巨大变化需要建立新的社区治理结构，以理顺不同主体的权责关系和填补社区治理的空白。

第三，基层社会、基层社区转型后，原有体制“行政化”色彩突出的社会惯性还在持续，社会自组织能力还很薄弱。原有的管理体制，即街道和居委会（党支部、服务站），虽然也在努力应对新局面，但由于功能定位未及时调整，往往行政负担过重，疲于应对上面布置的多重任务，难以真正了解老百姓的需求，难以发挥社区公共事务“牵头者”“组织者”和基层社区治理的协调平台的作用。一些居委会在转型社区的治理中权责不清，缺乏充分的自治能力和自主性空间，同时又难以获得社区居民的信任与认同，管理、协调能力薄弱，难以体现居民自治组织的内涵。

第四，传统的社会组织还不能适应新变化，新生社会组织还比较弱小。新中国成立后，在共产党领导下，曾经联系群众最为密切的社会组织，应该首推工会、青年团和妇联。但是，今天的工青妇组织往往自认为隶属于政府，固守着原有的体系，与广大的工人、数以亿计的农民工、数以亿计的流动的青年人及女性脱离或脱节。工青妇组织在国家制度定位中属于群众自治组织，而且在历史上曾经发挥极其重要的联系广大人民群众的功能。然而在今天，工青妇组织所起到的作用早已不复当年。另一方面，新生的社会组织如NGO、社团组织等，还有水土不服的现象，尤其是不少地区，社区社会组织力量比较弱小，还有待发育和培育。

第五，新生成的市场机制尚有很多不完善之处。随着经济体制改革和住房市场化，市场力量逐渐进入社区。市场主体在参与社区治理过程中不可避免地存在着片面追求自身利益，缺乏监督、规范和引导的问题，例如物业管理公司与业主委员会之间的矛盾等。这本质上是一个市场失灵的问题。市场以平等交易为原则，市场行为以盈利为目的，在提供商品和服务方面市场具有不可忽视的优势，比如市场运作的效率往往很高。然而市场只能解决社区生活的一部分而非全部，基层社区需要的不只是商品，还包括公共物品和公共服务，单靠市场力量难以解决，于是形成了市场主体与居民之间的矛盾。

第六，居民参与度较低。在基层社区治理中、在社区的公共事务中，多数居民还没有参与进来，其中一个重要原因是在社区巨大变迁中，居民还缺少“社区认同”。改革开放以来，随着居民迁移普遍化，新搬入社区的居民和互不相识居民的比例剧增，社区成员异质性增大，社区成员观念与利益诉求日益多元化，社区成员对社区公共服务的需求也呈现出巨大的差异，这些都增加了协调与整合的难度。另一方面，社区成员的流动，使原有社会关系破坏，日益“原子化”的社区居民个体之间缺乏有效整合和再组织，尚未形成真正的“生活共同体”“利益共同体”和“价值共同体”，居民社区参与的广度和深度均十分有限，当然也就谈不上社区认同。

综上所述，随着社会的变迁，利益格局日益多元化，基层社区问题层出不穷。传统的主要依托行政力量的社会管理思路已经不适应时代发展。社区的公共空间如何使用、公共事务如何安排、社区商业如何布局、如何制订社区规则、如何处理新居民关系、业主关系、外来人口关系、物业公司关系等等都需要更好发挥政府、市场与社会三方面的作用，特别要注重培育社会自我调节能力和居民自治能力。

三　社会学与基层社区治理相结合

根据《中华人民共和国居民委员会组织法》，居委会是一个居民自治组织。然而在实践中，居委会疲于应对上级街道组织交给的各项工作，完成各种指令，行政负担非常沉重。调研中发现，居委会应对人口普查、经济普查、计划生育、环境卫生、社区治安等日常工作已经忙得焦头烂额，难以有精力去实现居民自治。

那么究竟怎样实现居民自治呢？笔者以为，首先应该理解居民自治的目标。自治的目标当然是为了老百姓的幸福生活，为了构建老百姓安居乐业的和谐社区。具体说来，基层社区治理和基层社区自治要实现三大目标：第一，最大限度激发社区活力，调动多元力量参与社区建设，大家都参与社区才可能建设好，才能形成社区共同体。第二，保持良好的社区秩序，实现宜居的社区环境，实现和谐有序的社区生活。第三，公平合理地处理社区事务，让每一个社区居民都心情舒畅。

优秀的社会体制应该给每一个成员提供充分的社会空间，因此我们需要改革束缚社会活力、束缚社会发展的体制、机制，让更多人有机会发挥主体性。具体到社区治理，重要任务是培育以地域为基础的真实的社区生活共同体。这需要以深入基层的调查研究为基础，总结现有的众多成功的社区治理模式，在实践中摸索出一套处理基层社区事务的、行之有效的组织运行、资源配置、社会参与方式，并协调多种社会力量参与社区建设。目前，全国各地基层社区治理已有很多创新，积累了很多经验，当然也需要提升，社会学应为理论提升、总结创新模式作出贡献。

根据对社会学的多年研究与探索，笔者以为基层社区治理特别要关注以下六大方面：

第一，提供社区服务。社区服务的内容十分广泛，政府、市场与社会是提供社区服务的三大机制，而街道、居委会处于统筹者的位置。当前的突出任务是探索新的可以调动多元力量参与社区服务的机制。比如，通过政府购买服务的方式，逐步实现政府基层服务职能的转型。又如，在养老、心理干预、社区矫正、青少年成长、就业帮扶、志愿服务等方面与传统的工青妇组织共同提供基层社区服务，也包括培育社会力量，引入专业型和非专业型社会组织等，唯有如此，居委会才能从事无巨细的行政事务中解脱出来，回归居民自治组织的本位。当然，社会力量的引入需要政府的引导和支持，比如在具备条件的地区成立区街社会组织发展基金和孵化基地，在注册备案、场地提供、资金支持、专业培训等方面提供帮助。

第二，管理公共或共同资产。住房体制改革带来的产权私有化衍生出社区公共资源、公共空间、公共财产的管理与使用的问题。一系列的业主之间、业主与房地产公司、物业公司的纠纷也肇始于此。根据国务院颁布的《物业管理条例》以来，我国在社区治理的制度体系上设立了“业主委员会”（业委会）这一治理机制。然而迄今为止，真正成立业委会的小区并不多。而业委会这一法定业主自治组织的缺失和无作为导致公共或共同资产的管理缺位。因此，基层社区治理的改进应该推动和规范业委会等法定组织的产生和运作，明确业委会在社区安全秩序、环境卫生、房屋维修、房产保值增值等方面的职能范围，严格监督业委会产生、日常权力行使以及做出重大决策的有关程序，规范其功能发挥。健全业主自我管理和监督组织体系的建设，积极尝试和探索楼宇业委会、业主代表大会、业主监事会、业主顾问团、专业委员会等有益的组织形式。

第三，组织集体消费。社区生活中的消费，很多是必须与社区其他居民共同实现的，比如商品房的维修等（包括物业费），社会学称之为“集体消费”。集体消费在改革以前的公有制住房时代是由单位或公共部门支付的，所以，集体消费在当今社区生活中是个新事物。集体消费是居民联动的消费，常常需要协调关系，难度很大，街道、居委会、业委会必须探索创新治理机制，统筹关系、组织协调。集体消费必须做到合理和公平。此外，在居民的集体消费中社区精英的作用也很重要。社会带头人影响力强，在群众的自组织活动中会逐渐产生和成长。基层组织也需要联络和吸纳社区精英，让他们参与居民集体消费的协商活动。

第四，协商公共事务与表达利益诉求。这需要建立居委会与社区相衔接的公共事务协商处理机制：推动居委会从政府的“腿”真正转变为居民的“头”。探索建立随时随地征求居民意愿的机制，选择那些有利于小区宜居环境的、公共性强、贴近社区生活的有效议题，广泛组织社区内的各种力量和个人，以社区议事会、圆桌会、听证会、辩论会等多种形式开展讨论和协商，积极回应社区需求和矛盾。面对居民反映的问题，应当建立回应和应答的机制，将居民代表讨论所达成的共识及时反映给有关部门，并认真监督解决落实。

第五，协调解决矛盾纠纷。社区的多元化、社区居民的异质性以及住房的私有化容易造成居民之间、群体之间的矛盾纠纷。矛盾的类型也极其复杂，老旧小区有老旧小区的矛盾，新的商品房小区虽然条件要好一些，但是，在房屋购买过程中和居住后，购房者与开发商、居住者与物业公司之间，也是矛盾频发，矛盾引发的群体事件的也屡见不鲜。所以，要特别强化居委会作为居民自治组织对社区内部群体或个体矛盾的调解能力。需要由居委会组织社区成员制定社区公约，形成社区成员普遍认可的矛盾解决途径。逐渐完善议事规则、会议方式，明确工作职责，规定信息公示办法，以提高居委会在社区中的威信。

第六，实现社区认同与塑造社区文化。社区认同指社区居民对于所居住社区的归属感，只有居民都将社区视为自己亲近的家园，和谐社区才可能实现。可以说社区治理成果的重要评价标准就是社区认同，实现社区认同的途径包括社区建设的方方面面。每一个社区都具有自己的优点，应将这些优点培育、型塑成社区文化，而社区文化又会强化社区认同。文化建设是社区建设的重要内容。社区认同的塑造除传统途径之外，特别应当注意新生的网络力量的崛起。社区网络（社区论坛、QQ群、微信群）在社区群众中，在社区各类群体中都发挥着越来越大的作用。网络交流所形成的组织具有自发性、即时性、松散性、动员范围大、参与程度高、虚拟性与现实性密切重合等特征。应积极培育网络组织，促成网络组织正能量的线下活动，形成稳固的合作关系，通过合理引导把社区网络上的积极建议转变为宜居社区的实践和现实。

四　探索基层社会治理创新的“清河实验”

为实现上述目标与任务，从2014年开始，笔者组织的清华大学课题组，在北京市委市政府和海淀区委区政府的领导下，与清河街道政府合作，开展了探索基层社会治理创新的“清河实验”。清河街道位于海淀区东北部，所辖地域面积9.37平方公里，常住人口7.4万人，外来人口8.4万人，管理体系由27个社区居委会和一个社区居委会筹备组构成。我们之所以选择清河作为基层治理的实验区有至少三点考虑。第一，清河的社区类型极其复杂，代表性强，既有高精尖的社区，也有城乡结合部、农转居社区、城中村社区等，几乎所有类型的社区在这里都可以找到。所以，清河社区变迁也是改革开放以来我国社区变迁的一个缩影。第二，距离清华大学很近，老师、学生们随时可以参加活动。第三，从社会学学科考虑，早在1928年社会学家杨开道、许世廉就进行过清河镇社会调查，1930年建立了社会学的清河镇实验区。当然，后来由于日军侵略、抗日战争爆发，实验被迫中止。所以今天再度开启实验有历史的和学科建设的比较意义。

清河基层社区治理实验目前刚刚开始，我们先选择了三个社区居委会作为最初的探索。第一个是传统的企业单位大院，目前有3000多户居民，多数是原厂的退休职工或下岗职工，老年人占很高比例，居住者收入水平不高。房屋主要由34栋6层楼房组成，房屋老化问题比较严重。国企转制后，很多住房已经卖给了原职工（有产权证），目前，原单位无能力承担该小区的很多公共费用，单位大院转型为老旧小区，该社区虽然也有物业公司，但是服务较差，公司抱怨经费不足。由于该社区居民不交物业费，目前的严峻问题是社区治理资金欠缺。第二个是新的商品房小区，目前有居民2997户，约5000多人。该小区是中高档商品房社区，社区环境等硬件基础较好，居民来自五湖四海，其中外地随子女入京老人很多。居民就业构成多为白领阶层，包括外企职工、中关村高科技企业职工、教师教授、IT行业的公司管理层，以及个体私企老板等。该社区有服务比较齐全的物业公司管理，物业费能够支撑社区运转。该社区的居委会（党支部、服务站）多次被评为先进，该社区也成立了业委会。但该社区居民之间来往不多，白天年轻人去工作，居民提出希望建立老年人“小饭桌”，提供午饭。第三个是非常复杂的社区结构，一个社区居委会下有6个各自独立的小区，有拆迁、回迁居民，也有平房小区，甚至还有村民，6个小区有的有物业、有的没物业，本地居民1700多户，外来居民2000多户。该社区遇到的社区治理问题比较复杂，难题比较多。

目前，在三个社区的实验大体分为两个阶段。第一阶段是建设“议事委员”的机制，三个社区都经过充分的调研和民主协商，由居民代表选举了各自社区的10名议事委员。议事委员在居委会领导下负责收集居民意愿和监督居委会工作。议事委员不用每天上班，按照议事委员会的章程定期开会，进行议事和监督，帮助反映居民的生活需求。第二阶段实施“社区提升”计划，即将议事委员收集到的改善社区治理的议题，经过充分的民主协商，取得共识后，由居委会提交给街道审批，最后，在居委会、议事委员、楼门长、居民代表的共同监督下，实现“社区提升”计划。北京市每年给每个社区居委会的资金包括“公益金”和“党建费”合计达35万之多，目前，社区提升计划依托于此项经费，已经完成了一个社区绿地的建设和自行车棚的建设，花钱不多，社区环境已经有所改善。

尽管清河实验刚刚开始，一年以来的实践证明社会学完全应该也能够应用到基层社区治理中来。一年以来的工作也使我们更深入感受了政府、市场与社会的关系。中国是政府主导型社会，政府具有极强的社会动员能力、组织管理能力，基层社区治理的改进离不开政府的指导和推动。虽然基层社区治理提倡居民自我管理、自主决策与政府管理相结合，提倡实现社会自我调节与政府管理相结合，但政府一定是社会服务资源支持的主要提供者与公共参与协商平台的搭建者。当然，市场机制也逐渐在社区生活中发挥重要作用，尤其是在商品房小区，业主有能力缴纳物业费，市场的运作有很高的效率。然而市场也有失灵的时候，尤其在涉及到“公共物品”提供的时候，市场并不是理想的运作机制。在政府、市场与社会三者关系中，目前，社会（也就是广大社区居民）的参与，与前两者相比，显得还比较弱小。但中国是超巨型人口社会，社会可以焕发出极大的活力，老百姓有着参与的积极性，所以，在未来的基层社区治理中，社会是具有巨大潜力的积极力量。

注释：

[1]李强主编:《中国高校哲学社会科学发展报告:1978-2008社会学》，桂林:广西师范大学出版社，2008年，第3-50页。

[2]王颉：《社区研究十年》，《社会学研究》1989年第3期。

[3]李汉林：《中国单位现象与城市社区的整合机制》，《社会学研究》1993年第5期。

[4]肖林：《“‘社区’研究”与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评》，《社会学研究》2011年第4期。

[5]杨荣：《论我国城市社区参与》，《中国研究》2002年第3期。

责任编辑俞景华

作者简介：李强，清华大学社会科学学院院长、教授、博士生导师，中国社会学学会会长，北京市，100084；王莹，中国青年政治学院社工学院社会学系讲师，北京市，100089。

基金项目：北京社会科学基金重大项目“北京建设学术之都的政策研究”（13ZDB11）

文章编号：1006-0138(2015)06-0026-06

文献标识码：A

中图分类号：C912