基于博弈论视角的地方高校辅导员专业化政策执行困境及化解

赵宏

基于博弈论视角的地方高校辅导员专业化政策执行困境及化解

赵宏

“推进困难”是地方高校辅导员专业化政策执行的瓶颈。博弈论视野下辅导员专业化政策执行存在着政府、高校、辅导员等多个利益相关者，不同利益者的权衡与选择，造成推进困境。化解困境，必须要加快制度完善与机制创新，规范和引导博弈各方的利益关系；强化管理者的理性认识，寻求专业化政策的价值认同；强化激励措施，化解个体理性与集体理性之间的冲突。

辅导员专业化；制度；政策执行；个体理性；集体理性

专业化是辅导员队伍建设的基本方向和最终归宿。教育部颁布《普通高等学校辅导员队伍建设规定》以来，专业化总体上取得较大进展，但政策执行在地方高校严重不畅，边缘与中心城市高校间形成巨大反差，呈现出制度性困境。博弈论作为一种政策执行分析工具，对研究政策执行变量与摆脱政策执行困境具有一定的积极意义。例如尤金·巴达赫将博弈思想引入政策执行之中，将政策执行定义为“相互松散的联系在一起的执行博弈之体制”，认为政策执行有效与否，取决于参与各方“策略”选择的综合运用[1]（P2-5）。本文将从博弈论分析地方高校辅导员专业化执行困境进行分析，试图提出应对性建议。

一、地方高校专业化政策执行困境的内在动因：利益选择差异

“政策执行本身可以看作是政策制定者和政策执行者之间的交易过程，是组织在业务履行过程中发生的交易，是一种组织现象。”[2]（P396）专业化政策执行，存在中央与地方政府、高校、辅导员等多个利益相关者，中央政府是政策发起者和制定者，其依据是社会公共利益和公共需求，以专业化之工具性价值实现全面提升思政教育质量，为社会发展提供更加优质人才与公共服务；地方政府是政策的次执行者，它作为地方高校资源配置的关键主体，关注本地区和部门利益，政策的权威性与强制性决定了它无法拒绝政策的执行，但它对中央决策的态度或执行倾向，将对地方高校执行决策产生重要影响；地方高校是政策执行的组织实施者与关键主体，“县官不如现管”的逻辑使其更加关注地方政府的态度，在解读地方政府政策倾向中选择行为策略；辅导员是专业化政策从理论向实践转化最重要的主体，其主体性选择决定着政策价值的实现。不同目标诉求与利益考量决定了不同利益主体在政策执行中的博弈选择。

（一）政策发展框架下地方高校与政府的博弈。我国制度文化与高等教育发展模式决定了地方高校对政府的依赖，其发展必须是在政策框架下，受地方政府及其社会经济发展水平制约。任何一项政策的执行，中央政府、地方政府与地方高校都有自己的利益追求与价值目标。对中央政府而言，其追求在于通过理顺各级政府与高校的关系，优化高等教育结构，促进地方高校更好地为地方服务，保持高等教育与社会的协调发展；地方政府所关注的目标在于通过发展辖域高等教育为本地方发展提供人力保障和智力支持，形成二者的良性互动；地方高校则通过必要方式获取政府的支持，赢得最有利的发展空间。三者目标与利益选择的差异性及其在资源配置格局中的地位决定了它们对同一政策价值判断上的差异性，地方高校不得不受制于双重制约。

专业化政策执行与否，主要责任不在地方政府，也不直接对地方政府或部门利益产生影响，即使中央对政策执行情况进行“彻查”，地方政府不必为此担当不作为责任，因此这种博弈在利益调整格局中被简化为地方高校与政策制定主体之间的博弈。专业化作为一项中央决策，在地方高校执行力的强弱，不仅受制于政策本身的导向性价值，更取决于地方高校对政策执行的价值认同，即政策执行在多大程度上满足地方高校的利益诉求，利益追求成为其选择的根本动因，如马克思所指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]（P82）基于自身利益诉求，地方高校决策者会假借政策弹性，在地方政府“默许”下选择自己的行动策略，并按利益最优原则对顶层设计进行“过滤”或变相解读，框架性政策设计中“制度空间”会被恶意利用，成为规避责任甚至滥用权力的铜墙铁壁，使政策执行走样、失真，表现在：

1.“策略性”选择取代政策价值性导向。策略行为的研究方法主要是运用博弈论，通过纳什均衡来分析在既定初始均衡条件，如何运用策略性行为实现新的均衡。专业化政策的执行是地方高校与中央决策在实践中不断博弈的过程，在这个过程中必然会形成两个纳什均衡，即中央如果“彻查”，并不意味着一次博弈过程的完成，而是暂时进入“威胁”“你进我就退”，最终使理性的中央决策者选择“默认”；地方高校对政策执行是以获得更大利益回报与激励为前提，在利益诉求未得到满足条件下必然选择恰当方式虚假执行。专业化政策设计，为规避高校在执行中“一统就死”的风险，鼓励在探索中创新，“摸着石头过河”。米切尔·黑尧坦言：“渐进决策的一个基本优势是，渐进的政策变迁能够避免严重的决策失误。通过考察政策的实施效应，决策者能够评估出自己所采取的行动的正确程度，在此基础上，他就可以决定是继续贯彻实施一定的政策，还是调整方向。”[4](P147)积极发挥政策执行主体能动性、创造性与开放性的政策，在利益追逐中异变成地方高校的策略性选择，而地方政府在政策执行中角色定位及其责任分担的非确定性，强化了地方高校与顶层设计者对政策执行博弈的可能性。规定的模糊性与专业化配套机制、保障制度缺失，催化着博弈的发生。“上有政策，下有对策”被地方高校作为最优策略，消解着专业化政策的导向性价值。

2.“自由裁量”替代政策制度权威。“在公共政策分析中，既没有绝对的规则主导，也不存在完全随意的自由裁量权。有关严格的规则框架的问题，就隐含着自由裁量权缺失的问题。对高度的自由裁量权的关注，就是对蕴涵在其中的规则系统限度的关注。”[4](P165)顶层设计为专业化提供了基本制度性框架，但政策的实践转化却离不开高校这个关键性主体。地方高校作为特定公共利益组织，处于专业化政策执行最末端，其服务对象是作为专业化主体的辅导员群体。政策执行过程充满复杂性、多变性和校域差异，如同普斯基视野中的“街头官僚”在执行政府决策中所发生的一切，就同一政策或行为方式，不同“街头官僚”会产生不同理解并作出互异性判断，这为专业化政策执行“自由裁量”找到了合理理由，并把它发挥到极致，“取其所需，弃其无用”，政策执行发生消极异变，制度权威在探索中成为一纸空文。

3.信息机制缺失妨碍着地方高校与政府间的有效博弈。信息是影响博弈的关键因素。“博弈方拥有的信息越多，即对决策的环境条件了解越多，决策的准确性就越高，得益自然也就越好。”[5](P23)专业化实践中信息沟通机制缺失，上层决策者很难掌握地方管理者对政策执行的真实意愿或执行情况：辅导员从个体利益角度考虑，不愿就实践困惑公开表达意见或诉求，难以有通畅而有效的信息渠道；中国传统文化模式下形成的汇报制度与“官场文化”中的“数字政绩”，基本切断了上下层间的信息链，中断了上层获取有效信息的通道。政策执行监管机制缺失，“干与不干一样”早有定论，“擦边球”逻辑被地方高校发挥得淋漓尽致并相互效仿，执行决策者“心知肚明”与顶层设计者“鞭长莫及”构成无效博弈。

（二）地方高校决策局中人及其与整体利益的博弈。辅导员是大学人的重要组成部分，其专业化水平提升的最大受益者是学生与社会，其价值指向契合高校持续发展的宗旨。也就是说，高校所渴求的价值目标与辅导员专业化政策终极价值追求具有高度一致性，政策执行决策者应以高校整体利益为导向，积极支持专业化建设。但事实上，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使……他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益”[6](P2)。地方高校决策者作为局中人经过多次重复博弈达成利益均衡，专业化政策的执行意味着一股新生力量对这种均衡的弱势介入，削弱决策者居中人的“传统权威”，会打破既有利益格局，其苦心经营的“生态优势”遭到破坏。在“礼不下俗人”的思维逻辑下，辅导员被定格在地方高校行政格局的边缘，难以割舍的权利情结抑制着决策者对专业化政策的执行意愿。换句话说，决策者在政策执行中始终保持“价值中立”，是以一定的精神境界为前提的；否则，当这一政策与其自身利益发生冲突时，就会遭到抵制或被变通执行。科学化评价体系与民主化管理机制在地方高校难以形成，维护既得利益取代专业化政策执行不可避免，促进高等教育与服务学生全面发展这一终极价值目标实现的专业化政策必然被形式化。丹尼斯大林·C·穆勒说过，“毫无疑问，假若把权力授之一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”[7](P268)。

制度视野下宏观政策设计的“这种不完善之处就为制度不能充分实施提供了可能。因为制度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案，制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行制度成为无限或无用的东西”[8](P139)。在地方高校“集体决策”模式下，政策弹性与制度空间赋予了其很大的自由话语权，“因地制宜”的科学理念赋予决策者在政策执行中的“优先选择”取向，既得利益者对政策执行的价值判断的偏向性大幅提升了其绕过政策框架维护传统权威、漠视专业化政策价值的可能性，利用政策弹性与制度空间“为我所用”，把专业化政策执行形式化、“合法化”。

政策执行督查机制缺失，强化了地方高校管理者在专业化政策执行决策中的博弈。鼓励探索与创新强化了决策者以主观价值判断取代政策权威、逻辑思维取代价值逻辑的博弈，专业化政策执行决策呈现多元化，助长了机会主义在执行决策中的影响。埃莉诺·奥斯特罗姆曾指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[9]（P61）政策执行督查机制的缺失，导致地方高校决策者肆无忌惮地把自己对辅导员专业化的认识强加于时代诉求，在标签化思维模式下，贬抑学生工作价值，以放大决策者的价值维护既得利益者的“集体权威”。

（三）辅导员个体理性与集体理性冲突造成主体间的非合作博弈。亚里士多德断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[10](P48)专业化政策执行掺杂着不同阶层利益主体的价值诉求，他们着力从政策设置中寻求各自的利益支撑。由于博弈主体利益诉求的差异，造成个体理性与集体理性间激烈的矛盾与冲突。

辅导员与高校组织之间的博弈。高校并非抽象的实体，而是由组织机构、专业教师和其他人员等构建的集群性组织，他们各自有不同的价值目标与利益追求，高校组织决策者是其整体利益的创造者、维护者、分配者，又是个体利益的谋划者、实现者。决策者在高校组织中的角色定位决定了他们不得不从整体利益统筹决策，但在确定“稀缺”资源分配时难免会依照“原则”作出选择，牺牲局部利益达到组织内部的利益均衡。在高校内部不同利益群体的利益诉求格局中，辅导员在高校的弱势地位决定了他们在全局利益博弈中的劣势地位，其价值诉求往往被忽视。专业化政策弹性与制度空间的存在更强化了这种可能性。辅导员专业化权利被漠视，反过来影响他们对高校管理者的信任与专业自信，抑制着他们关心专业化的热情，造成辅导员专业化“名存实亡”。

辅导员个体选择与集体行动之间的博弈。利益始终是指导人的行为的原始动力。专业化工具性价值的实现应基于辅导员个体理性价值的实现，个体理性价值的实现为工具价值理性的实现提供精神动力和智力支持。专业化政策导向赋予辅导员诸多权利与广阔发展空间，但“换汤不换药”的专业化并没有从根本上改变辅导员被地方高校边缘化的尴尬境况，行业对比中“底层感”依然突出。马克思曾形象地说，“一座小房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的需求的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这小房子就缩成可怜的茅舍模样了。这时，狭小的房子证明它的居住者不能讲究或只能有很低的要求；并且，不管小房子的规模怎样随着文明的进步而扩大起来，只要近旁的宫殿以同样的或更大的程度扩大起来，那座较小的房子的居住者就会在那四壁之内越发觉得不舒适，越发不满，越发感到受压抑”[11](P367)。“相对剥夺感”强化着辅导员对专业化政策与“我拿青春赌明天”价值的深度忧虑。专业化生态环境尚未被优化、制度体系尚不健全以及地方高校干部选拔机制上“人情空间”的存在，“优出”通道成为其唯一选择，“出类拔萃”者的“示范效应”不断撼动着辅导员对专业化的信念与价值认同，瓦解着辅导员队伍集体理性共识的达成，造成个体的“自我追求”与集体价值目标的冲突，因为只有在组成集体的各个体就集体价值理性达成共识并进行团结与合作，集体理性价值目标才能得以实现，必然产生专业化实践中个体间的非合作性竞争与集体价值目标实现所渴求的共同行动的非理性结果。

二、专业化政策执行力提升的应对性建议

专业化政策“执行困境”源于专业化制度设计，关键在于地方高校决策者对专业化的价值判断与选择性偏向，受制于博弈主体的“逐利”行为。从利益整合视角完善辅导员专业化制度体系，引导决策者对专业化价值的认同以获取其价值理性上的支持，科学引导行为主体博弈的方向，提升专业化政策执行力。

（一）加强专业化配套制度建设，从利益整合视角完善制度体系，规范和引导博弈各方利益关系，引导正向博弈。利益博弈是政策执行困境的策源地，规避和防范政策执行过程风险，整合好各政策执行主体间的利益关系是关键。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说：“牧人能够达成一个有约束力的合约，承诺实行由他们自己制定的合作策略。而这种合作的前提，就是因为他们具有共同的公共利益，也就是说，他们具有整合的利益，私利和公益得到了合理的划分和界定。”[9](P156)专业化政策的执行，首要的是政府决策者从制度层面充分考虑地方高校的实际情况和基本利益诉求，通过单项制度方式给予必要的财政补贴，合理的利益诉求的满足可有效防范地方高校决策者能从自身长远利益出发，合理划分私利和公益，摒弃机会主义。加强政策执行监管与督察，加大对虚假执行或变相处置政策设计的惩治力度，使其不敢虚假执行。规范政策执行中博弈各方的利益关系是根治困境之本。

加强政策和制度设计的规范性和创新性。加强专业化基本理论研究，尽快突破理论瓶颈，试点推行专业化执行标准化建设，防止实践探索中的制度性异变，待时机成熟再回归个性化创新。具体制度性措施应针对在实践中的异变或形式化、政策推进疲软等主要问题或其他制度盲区，把问题表现最为突出的“执行困境”作为制度创新生长点，对地方高校在政策执行决策中的自由裁量权作出规范性解读，有效规避执行“走样”或被“空心化”。

健全专业化辅助制度运行机制。制度运行机制又称制度执行规范体系，是为执行实体制度而制定的执行规范和操作规程。中央政府是专业化政策的策划者、制度设计者和主要推动者，必须制定程序性制度规范，培育政策执行主体的大局意识，规避经济欠发达地区政府“支持缺位”风险；地方政府是地方高校资源配置的关键性主体与教育政策落实的主要监管者，对政策执行过程应承担起监管和督察责任，归引政策方向。

（二）强化地方高校决策者对辅导员专业化的价值认同并寻求专业化实施目标认同是关键。化解专业化政策执行困境，必须强化决策者内部成员对辅导员专业化政策目标的价值认同与对决策者非理性行为的规约。价值认同是“个体或社会共同体（民族、国家等）通过相互交往而在观念上对某一或某类价值的认可和共享，是人们对自身在社会生活中的价值定位和定向，并表现为共同价值观念的形成”[12]。它最终决定个体在认同体系中各层面认同的选择。

俗话说，“没有规矩不成方圆”。各级政府应从思想政治教育战略高度引导地方高校重视辅导员队伍建设，依靠政策逻辑，凭借制度权威的力量把专业化政策执行纳入执行决策者的价值体系，强化地方高校对专业化政策价值与意义的认识，辅之以经济化手段，提高对专业化建设取得显著成效的地方高校的奖励力度，引导决策者对专业化的认同；加大辅导员专业化价值观的宣传力度，增强地方高校决策者对辅导员专业化政策价值的认同感和责任意识，确保政策贯彻落实的坚定性与彻底性，提升专业化政策执行的主动性；善于借助大众媒体与社会舆论的理论大力塑造辅导员专业的社会形象，依托成功典型发挥示范效应，凭借道德的力量提高决策者在政策执行中的自律意识。“虽然道德制度不像法律制度那样明确，但却往往扎根于人们灵魂的深处，起着更为深刻的作用。”[13]（P288）

（三）加强政策执行文化建设，提升高校决策者对专业化责任的伦理意识，框正决策者的选择性偏向。托马斯等人研究发现：那些执行力强的组织内部都建立了一种执行力文化，并认为“只有那些建立了执行力文化的组织才可能长久发展，基业常青”[14](P99)。执行文化建设应成为提升地方高校决策者职业道德意识与制度执行力、消解官僚思想的重要途径。一应强化地方高校决策者的“法制”意识。“依法行政”应成为其执行决策必须遵循的基本规范，政策与制度精神是其行政行为的唯一合法依据，“个人意志”或“人治”思维应当得到根除。二应加强地方高校决策者的“官德”建设。高校管理者代表大学人的公共利益，行使公共权力，管理公共事务，应当对大学人提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任，对大学人的切身利益应一视同仁，不能厚此薄彼。三应加强地方高校决策者的政策意识。专业化作为高等教育发展的政府决策，其权威性应当得到尊重和维护，纠正以主观认识替代制度权威的错误倾向。

（四）强化对辅导员的激励机制，规避其在专业化推进中的“逐利”行为。激励是所有在组织中行为的人们都需要的推动其积极行动的劝说、诱导、推进或促使等做法，核心是满足行动者的需要，以及由于种种需要的满足所产生的行为动力[15]。个体理性与集体理性之间的冲突，不仅需要适当制度“导引”，必要激励也至关重要。因为人们的道德决策和行为选择“在很大程度上取决于社会为其所提供的社会结构、制度体制及宏观调控手段的内容与方式。只有当社会能为其成员提供如黑格尔所说的‘活的善’的社会客观关系结构及其实在化的制度体制时，其成员才能表现出普遍的善美行为选择。因为此时对于社会成员而言，选择德行不仅是道义上应当的，而且也是最明智的”[16]（P166）。应加大对专业化理论研究与实践探索获得较大突破者的扶植与奖励力度，激发辅导员参与专业化探索和实践创新的积极性，使他们成为专业化政策执行的坚定推动者与维护者。

“任何正式制度要想在实践中起到预期的效果。其制度设计也必须要以非正式制度作为前提，将正式制度‘因地制宜’‘因时制宜’地嵌入非正式制度的文化土壤之中。只有这样，正式制度才可能得到非正式制度支持而得以落地生根，顺畅运行。”[17]非制度化激励是依靠人们在长期社会生活中逐渐形成、得到社会认可的习惯习俗、文化传统、价值观念、伦理道德、意识形态等，产生非正式约束，以强大的精神动力鼓励人们选择某种实践行为。在专业化政策执行中，政府与高校应加强政策宣传，扩大辅导员专业化社会影响，强化社会对辅导员专业化社会价值的认识与价值认同，提升辅导员的职业荣誉感与专业道德自觉，引领其惯习性反思；协同制度化激励，重新打造专业化辅导员队伍新形象，由外及内增强辅导员的职业责任与专业伦理意识，自觉把个人的理想与追求融入高等教育发展战略之中，促进集体理性价值目标的顺利实现。

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[责任编辑：陈梅云]

赵宏，安徽工程大学建筑工程学院讲师，硕士，安徽芜湖241000

G641

A

1004-4434(2015)01-0166-05

教育部人文社会科学研究专项任务项目“高校思想政治工作专项”（13JDSZ3027）；安徽工程大学青年科研基金项目（2013YQ 08）