基于整体性治理理论的街道办事处改革研究

李荣娟，田仕兵

基于整体性治理理论的街道办事处改革研究

李荣娟，田仕兵

街道办事处是我国城市基层政府组织，是实现城市有效管理的直接推动者和创新社会管理的直接组织者，在城市的日常管理中发挥着重要作用。随着行政权力的下放，市民社会的发展，街道办事处的机构设置、人员构成和职能权限发生了重大变化，街道办事处的改革显得日益迫切。文章从我国现阶段街道办事处存在的主要问题出发，在探讨整体性治理之于街道办事处改革合理性的基础上，根据整体性治理理论从横、纵、内、外四个维度对街道办事处提出整体性治理对策。

整体性治理；街道办事处；改革

街道办事处作为市辖区、不设区的市的派出机关（本文主要以市辖区的街道办事处为研究对象），是我国城市基层政权的重要组成部分，是理论与实践的接合部，是上情下达和下情上传的枢纽。但是，随着单位制的解体，社会棘手问题的增多，街道办事处作为基层政府派出机构的现实地位和现实状况迫切需要变革和创新。

一、街道办事处运行的现实困境

（一）机构设置庞杂，职能交叉严重

街道办事处为了有效协调行政权力下放的各种权力和职能，实现上下衔接，就不断增加上下对口部门设置。作为我国政府组织的派出性机构，其几乎涵盖了一级政府所有的行政职能和部门。据调查，现阶段街道办事处机构设置一般包括党群系统和行政系统。党群系统一般下设党委办公室、组织科、宣传科、纪律检查委员会、团委、妇联、工会、武装部、统战科、老干科等工作部门，而行政系统一般下设行政办公室、经发科、民政科、城市管理科、社会保障科、司法科、社区服务办公室、计划生育科等工作部门。党政系统机构设置庞杂，职能交叉严重，如经发科和财政所、党委办公室与行政办公室之间职责不清，任务不明，一旦出现问题，管理就会出现部门分割和空白。

（二）工作任务杂乱，执行协调不足

我国大部分街道办事处事实上是根据“派出机构的性质，一级政府的任务”在运作，事无巨细，管天、管地、管天气，街道办事处事情零散杂乱，任务繁重。如武汉市武昌区街道办事处改革前的奇特现象：“每个街道有12-15个科室，可是有些事情问起责来，在街道找不到直接的负责人，有的科室忙得脚不沾地，有的科室闲得无所事事。”[1]表面上看来，是工作任务零乱，部门之间的职能分配不合理，而实质是职能分散，各自为政，协同机制不足。

（三）职责定位不清，行政关系模糊

街道办事处作为区政府的派出机关，应该直接受区政府领导，辅助区政府做好日常管理工作。但是，从区政府与街道办事处各自的职能设置和部门划分上看，二者又同时具有相同的职能和部门，因此，就出现了职责重心不分和职责同构的问题。结果是，区政府更多是任务下派的一个过渡性机构和协调机构，没有真正起到一级政府应有的作用，而街道办事处作为派出机构则承担了一级政府的职责，起到了一级政府的作用。街道办事处又将社区居委会作为自己的“派出机构”，将部分行政职能下沉到居委会，将大量的行政工作细化到社区，因此，街道办事处与社区居委会由指导与被指导的关系演变成了领导与被领导的关系。

（四）街道办事处的外部协同机制不健全

“社会公共管理和公共服务的日趋复杂化,政府职能的转变和社会公共事物的管理并不可能单纯地依靠政府来实现,需要多元主体的协同。”[2]随着单位制社会管理职能的日益弱化，流动人口的增多，城市管理、治安维稳、计划生育等越来越多的管理和服务职能都由街道办事处承担起来，并且，许多可以由第三部门或社会组织完成的工作也寄生在街道办事处身上。在美国，政府就有意识地通过资格认证，把某些权力下放到民间，大量地利用民间力量来实现政府的管理作用[3]，如美国马萨诸塞州的加油站车检制度，用社会中介组织承担了大量在中国由基层政府承担的职责。

二、整体性治理之于街道办事处改革的合理性考量

整体政府最早源于1997年希克斯出版的《整体政府》一书，其利用“协同政府”和“整体政府”的方式来解决社会和经济问题[4]。随后，希克斯提出了“整体性合作与整体政府向度”。此后，整体政府理论便发展成为一种以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、破碎化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运作模式[5]的整体性治理理论。整体性治理着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[6]，试图“为公民提供无缝隙而非分离的服务”[7]。街道办事处作为政府派出机构，改革的根本目标就是为公民提供无缝隙服务,建设服务型政府。虽然二者的改革思路在产生的背景和具体的应用环境上存在差异，但二者都要求对治理层级、治理功能、公私部门之间的关系进行反思。

(一)整体性治理反映街道办事处改革的理论反思

从街道办事处目前所遇到的条块分割、各自为政、功能破碎、协调效率低下等现实问题来看，都透视出街道办事处在治理层级、治理功能、公私部门之间协调机制的缺失，需要从治理层级、治理功能及公私部门关系的维度对街道办事处进行协调和整合。而整体性治理理论的倡导者希克斯认为，整体性治理涉及的关键活动包括政策、规则、服务供给、监控[8]。这些活动的整合就要求对治理层级、治理功能、公私部门之间进行整合。可见，整体性治理正是对街道办事处现实协调困境提出的一种全新治理范式。

（二）整体性治理与街道办事处改革追求的基本目标相契合

从2004年我国政府改革确立建设服务型政府为总体目标以来，我国“政府在行政改革方面所作出的一切努力都必须是走向服务型政府的行动”[9]，街道办事处的改革亦是如此。而整体性治理以解决人民的生活问题作为政府运作的核心[10]，将人民需要作为核心关怀，以满足公民需要为主导理念，有效地处理公众最关心的问题，创人民满意政府。所以，整体性治理正是引导街道办事处改革实现基本目标的理想选择。

（三）整体性治理符合街道办事处改革的现实需要

需要是改革的内在动力。从政治上讲，经济基础决定上层建筑。改革开放以来，市场经济改革逐步深入，宏观经济环境发生了巨大变化，需要对街道办事处重新进行政治定位，以适应社会经济新环境。从管理上讲，随着民主政治和市民社会的发展，公民要求政府进行组织结构和运行机制创新，对社会需求做出迅速敏捷的反映。从法律上讲，法律制度作为“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”[11]，是街道办事处改革的重要组成部分，而缺少法律制度的保障，街道办事处的改革难以有效运行。整体性治理的制度化策略包括政治、管理和法律三大维度[12]，主张从政治、管理和法律三个层面构建整体性治理制度。可见，整体性治理制度化策略思想正是街道办事处政治、管理和法律现实改革所需要的指导理论。

三、街道办事处改革的整体性治理对策研究

（一）横向维度：加强机构与功能调整

整体性治理对街道办事处改革的指导在于以问题为导向的理性机构与功能调整，把街道办事处管理职能与服务职能相分离，将一些职能相近或者相似的机构和功能进行整合，实现机构与功能相互之间的正和博弈，提高对公共问题的回应效率。

1.街道办事处管理功能与服务功能的拆分

以街道办事处为核心的社区管理模式，使街道办事处疲于应付大量的社会事务，弱化了其本应该承担的社会职能，从而造成社区居委会自治职能的错位和扭曲。为此，亟需将街道办事处的管理职能与服务职能相分离，保留街道办事处的管理职能，负责管理社会事务、指导社区建设等，将服务职能转移到社区的主要载体，如社区居委会或第三部门等，从而使管理和服务职能从交叉混淆走向明晰。

2.注重街道办事处的职能与机构整合

职能拆分后的街道办事处基本职能包括城市管理、社会事务管理、社会保障和指导社区建设等，其不再直接从事直接经济活动，逐步减少经济职能，并将公益性和社会性的社会服务职能赋予社区载体。根据调整后的街道办事处的职能定位和现实需要，将职责相近或相似的部门职能和机构进行再次整合。

（二）纵向维度：注重行政关系的调试

“重大的行政改革都必须认真思考改变部门之间的工作关系。”[13]同样，改革也必须认真思考改革政府层级之间的工作关系。整体性治理注重通过行政关系的调适，构筑政府各层级、各机构和公私部门之间平等的伙伴关系。推进街道办事处改革的特殊性要求，街道办事处改革必须加强工作关系的调试。

1.加快街道立法步伐

要有效的推进街道办事处的改革，提高为民服务的能力，需要健全的法律来保障。《城市街道办事处组织条例》废除至今，街道办事处缺乏具体、详实和系统的法律对其机构、职能、人员编制、条块关系进行说明。为此，应尽快出台关于街道办事处的法律，对街道办事处的职能和职责进行明确定位，细化有关街道办事处部门设置、人员编制、行政关系的法律条款。

2.明确行政关系中不同主体的职责定位

首先，街道办事处作为区政府的派出结构，不具有行政主体的资格，所以应该将行政执法类工作从街道办事处剥离。区政府应该减少下放给街道办的行政事务，把属于市、区两级政府的专业管理职能从街道剥离出来[14]，降低街道办事处的行政负担，使其能为公民提供最需要的公共服务。其次，街道办事处与区政府职能部门要实行以块为主，条块统筹，坚持横向到边，纵向到底的原则。凡是主体明确、依法应由专业职能部门管理的事项回归职能部门实行垂直管理，街道只负责对其工作进行综合协调和监督[14]。最后，街道办事处作为派出机关是国家的代表，居委会是社会的代表。二者的关系实质是国家与社会的关系，不是上级与下级的命令关系，而是地位平等基础上指导与被指导的关系，从而保证居委会自治独立性。

（三）内部维度：重视行政能力提升平台的搭建

街道办事处改革的根本目的在于提高其治理社会的能力，这种能力主要指以信任为基础的行政文化软实力和以信息技术为基础的硬实力。

1.构筑部门之间的信任机制

无论是组织变革、机构调整，还是行政关系的调试，关键在于打破街道办事处部门之间在长期分工中形成的相互竞争的行政文化，塑造出相互信任的行政文化，实现部门在合理分工前提下的部门协同。与新公共管理过度强调内部化的部门分工和部门之间的竞争不同，整体性治理更强调在合理分工的基础上建立部门之间的合作和信任机制。为此，首先，在街道办事处建立以整体结果为导向的绩效考评机制。政府绩效评估的不完善，常常会导致政府不合理的行政行为[2]。以服务的结果作为考评依据，鼓励街道办事处各部门为获得理想结果彼此沟通、相互协作，增强彼此认同感和归属感，形成作为彼此信任基础的团队精神，为共同目标而齐力合作，共同工作。其次，组织街道办事处进行行政文化再造活动。培养工作人员公民导向的行政文化，以满足公众的需要为基础，直面公民，其改革的目标必须以满足人民现实需要为出发点和落脚点，将工作中心安排在供给公民需要的基础上，准确、及时、高效满足公民的需要，避免政府的缺位，使公共权力回归到为公众提供服务的本来面目[15]。最后，完善机构文化基础设施，提供学习、健身、娱乐休闲场所，增强交流，为相互信任的协作提供文化支撑。

2.构建整体性信息系统

“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机关单位予以电脑连接，以便为民众提供整合性服务。”[10]为此，作为派出机构的街道办事处，一是要加快电子化政府建设，实现数据共享。利用信息技术，将政府组织的日常业务数据和公共服务信息毫无限制地联结成一个系统，跨越传统官僚制体制下的政府层级和部门边界的限制。二是要加强信息整合，建立一站式服务平台。以公民需求为中心，将政府关注的焦点由供给转移到公民的需求，按照公民的要求实现政府信息的互动搜集和供给，为整体性治理提供良好平台。

3.建立街道办事处内部机构的协同机制

对于街道办事处内部机构，不管是否进行了理性的机构与功能整合，部门之间始终有边界，并且“大多数事关重要的结果都是许多部门、机构专业支持和实践的合作产物，因为许多问题是跨部门的，单靠一个机构无法来解决这样的问题”[16]。现实问题的复杂性，迫切需要部门之间加强关系协调，建立健全复杂问题受理、决策、处理、回应过程中部门之间的诉求表达、利益协调、权益保障机制，保证复杂问题的高效解决，提供无缝隙服务。

（四）外部维度：加强国家与社会合作

社会事务复杂性的与日俱增，使非政府组织成为公共物品和服务提供的必要组成部分，并且从整体性治理理念和实践目标来看，公共问题和公共事务的解决，公共服务的供给和公共利益的维护与增进，都需要政府、私人部门、社会组织以及公民个人多方联合[17]，建立相互之间民主、平等、协商的参与机制，形成一个政府、市场、社会多元结构协同治理的新格局。

1.培养公民参与意识，建立政府与社会相协同的体系

社区群众的广泛参与是街道办事处提供有效服务的基础。社区群众是一个小型社会的体现，街道办事处与社区公民的关系就是政府与社会的关系，二者是平等的伙伴关系。与街道办事处相比，社区公民更了解社区现实和居民需要，从这个方面来讲，作为社会代表的社区居民不仅有和街道办事处一样参与社区建设的职责，而且还有很多街道办事处没有的相对优势。事实上，自治的关键在于自治主体本身的治理，如果自治主体没有参与自治的意愿和能力，那么自治必然没有任何实际意义。因此必须要通过政治宣传和公民素质培养等方式，提高社区居民参与治理的意识和能力，让广大的社区居民参与到社区的建设中来，共同致力于社区建设。

2.扶持民间组织发展，构筑政府与非政府相协同的机制

当前，街道办事处显现出一定的行政“垄断性”，管理辖区内的一切社会事务。并且，各类非政府组织很难介入到街道办事处的实际运作中，使各种社会事务积街道办事处于一身，一些可以由非政府组织承担的社会事务也会强加在自己身上。因此，在社区建设中，要扶持非政府组织的发展，建立健全非政府组织管理体系，给予经济和政策上的支持；大力支持群众性、服务性、公益性社会组织发展，挖掘社区资源，壮大非政府组织数量，充分发挥非政府组织在提供社会服务中的作用，承接一些社会性的政府工作，才能有效反映各方利益诉求，实现政府与非政府组织的协同。

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[责任编辑：周志华]

李荣娟，湖北大学政法与公共管理学院教授；田仕兵，湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生，湖北武汉430062

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