国际法下对抗IUU渔捕行为之最新发展：FAO船籍国效能自愿性指导方针*



国际法下对抗IUU渔捕行为之最新发展：FAO船籍国效能自愿性指导方针*

高世明李永隆

*本研究由台湾科技部《预防、吓阻与消除非法、不报告及不受规范渔捕行为之近期发展：船籍国效能之研究》专题研究计划(MOST- 102-2410-H-110-087-)资助。

[内容提要]非法、不报告和不受规范渔捕行为是公海渔业管理面临的最严峻的挑战之一。然而，公海渔业管制最首要的责任还在于船旗国。因此，联合国粮食与农业组织制定了《船籍国效能自愿性指导方针》。《方针》提出了鼓励和帮助船旗国遵守有关渔船升旗和管制的国际责任和义务的建议方法。同时，为鼓励船旗国遵守国际责任和义务并禁止船旗国违反责任和义务制定了可行的行为模式。《方针》在与发展中国家合作及其提升自身发展能力上提供了可行的方法，并规定联合国粮食与农业组织应该支持发展中国家提升自身的发展能力。然而，《方针》本质上仍是一种“软法”，意味着《方针》的实施完全依靠各国的政治意愿，因此其有效性也受到质疑。尽管港口国措施正由“软法”模式逐步发展为“硬法”的《联合国粮食与农业组织港口国措施协定》，但未来各国就船旗国行为制定法律规则能否达成共识尚不明确。“船旗国行为”这一概念如何发展，其他议题，如市场国家未来在反对非法、不报告和及不受规范渔捕行为是否加大影响力，都值得进一步关注。

[关键词]国际法IUU渔捕行为船籍国效能自愿性指导方针

2014年6月11日，《船籍国效能自愿性指导方针》(Voluntary Guidelines for Flag State Performance，以下简称《指导方针》)在联合国粮农组织(United Nations Food and Agriculture Organization，以下简称FAO)所属之渔业委员会(Committee on Fisheries，以下简称COFI)第31届会议中获得背书，通过了一套使各国对悬挂其旗帜之渔船的各种作为能更有效控制之国际指导方针，使国际间在对抗《非法、不报告及不受规范渔捕行为》(illegal， unreported and unregulated，以下简称IUU)方面又向前迈进了一步。*请参见FAO网站，Countries crack down on illegal， unreported and unregulated fishing，http：//www.fao.org/news/story/en/item/233912/icode/，登录时间：2015年9月15日。

本文之目的在于针对此一在国际法下对抗IUU渔捕行为之最新发展─《船籍国效能自愿性指导方针》进行详细研析。本文首先针对国际法过去对抗IUU渔捕行为已通过之相关法律文件进行探讨，包括2001年FAO《预防、吓阻与消除非法、不报告及不受规范渔捕行为国际行动计划》(International Plan of Action to Prevent， Deter， and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing，以下简称IPOA-IUU)及2009年FAO《预防、吓阻与消除非法、不报告与不受规范渔捕行为港口国措施协定》(Agreement on Port State Measures to Prevent， Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing，简称《港口国措施协定》)。随后，本文即简介《指导方针》之发展历程，以及对其内容规范进行详细研析并进行讨论，最后提出研究结论与建议。

一、2001年FAO预防、吓阻与消除非法、不报告及不受规范渔捕行为国际行动计划

IUU渔捕行为是近年来公海渔业管理所面临最严重的挑战之一。IUU渔捕行为造成鱼类资源的枯竭，并破坏海洋生物之重要栖地，危及海洋资源之生物多样性，使得许多依赖海洋维生之国家，特别是小岛发展中国家(small island developing States，SIDS)的经济发展面临前所未有的威胁，人民之生计也受到严重之影响。此外，IUU渔捕行为亦破坏了国家与区域层级在执行养护与管理海洋渔业资源之努力，并阻碍全球各国达成许多国际渔业文件所制定之持续发展的目标。*请参见联合国粮农组织网站，Illegal， Unreported and Unregulated (IUU) fishing， http：//www.fao.org/fishery/iuu-fishing/en，登录时间：2015年9月15日。

为解决此一问题，国际社会在以FAO为首之领导下，自本世纪起持续地通过国际法律文件对抗IUU渔捕行为，第一份就是2001年3月2日由FAO所通过的IPOA-IUU。*IPOA-IUU之全文可见于FAO网站，ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/012/y1224e/y1224e00.pdf，登录时间：2015年9月10日。事实上，IPOA-IUU之缘起可回溯至1995年FAO责任渔业行为规约(Code of Conduct for Responsible Fisheries，以下简称《规约》)之通过，因《规约》认为IUU渔捕行为将导致短期与长期社经机会之损失、对粮食安全与环境保护之负面冲击、或是对复育中之鱼群产生严重之损害。然而，因为缺乏政治意愿、优先性、履行能量与资源去批准、加入与执行，现存处理IUU渔捕行为之国际文件并无法产生其预期效果。*同上注，摘要部分。

为此，澳洲政府与FAO合作，于2000年5月在雪梨举行“IUU渔捕行为专家谘商会议”(Expert Consultation on IUU Fishing)，用以讨论此一行动计划之相关事宜。随后，FAO“IUU渔捕行为技术谘商会议”(Technical Consultation on IUU Fishing)于同年12月在罗马召开，并于2001年2月所举行之第2次技术谘商会议中通过了《IUU渔捕行为国际行动计划》草案。2001年3月，该草案于COFI第24届会议以共识决议获得通过，并于同年6月FAO第120届理事会(Council)中得到批准。*同上注。

IPOA-IUU在内容上共分为七个部分，包括《前言》(Introduction)、《IUU渔捕行为之本质与范围以及国际行动计划》(Nature and Scope of IUU Fishing and the International Plan of Action)、《目标与原则》(Objective and Principles)、《预防、制止与消除IUU渔捕行为措施之履行》(Implementation of Measures to Prevent， Deter and Eliminate IUU Fishing)、《发展中国家之特殊需求》(Special Requirements of Developing Countries)、《报告》(Reporting)与《FAO之角色》(Role of FAO)等*同上注。。其中，在《预防、制止与消除IUU渔捕行为措施之履行》段落将所有国际法相关主体(subjects)在对抗IUU渔捕行为时所需肩负之责任全部予以明列，这些主体除所有国家外，亦包括船籍国、沿海国、港口国、市场国、区域渔业管理组织及FAO等，可见IPOA-IUU规范与涵盖范围之广泛。

此外，IPOA-IUU之内容，亦纳入了国际渔业法律文件中许多的重要元素，特别是1993年FAO《公海渔船遵守协定》*全名为《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》(Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas)，全文可见于FAO网站，http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/012t-e.pdf，登录时间：2015年9月17日。、1995年联合国《鱼群协定》*全名为《履行1982年12月10日联合国海洋法公约中有关跨界鱼群与高度洄游鱼群之相关条文协定》(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks)，全文可见于联合国网站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/274/67/PDF/N9527467.pdf?OpenElement，登录时间：2015年9月17日。及《规约》等，故其履行与解释亦应与上述文件一致。

综论之，IPOA-IUU并非一份全新的国际渔业文件，而是集当时国际渔业法律体制中重要元素于一身，目的系预防、制止与消除IUU渔捕行为发生之文件。值得注意的是，IPOA-IUU虽然是一份软法文件，但因对所有FAO会员国均产生某种程度上之约束力，故其规范仍不可轻视之。

二、2009年FAO预防、吓阻与消除非法、不报告与不受规范渔捕行为港口国措施协定

为了促进IPOA-IUU之履行，FAO总干事(Director-General)于2002年11月4日至6日在意大利罗马的FAO总部与国际海事组织(International Marinetime Organization， IMO)一起召开了“检视对抗IUU渔捕行为港口国措施专家谘商会议”(Expert Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing)，会中FAO准备了一份名为《外籍渔船的港口国控制》(Port State Control of Foreign Fishing Vessels)之文件，并讨论能被纳入一个区域性《对抗IUU渔捕行为港口国措施了解备忘录》(Memorandum of Understanding on Port State Measures to Combat IUU Fishing，以下简称MOU)之要素。该会议并建议FAO继续召开一个技术谘商会议，以便制定MOU之原则与指导方针*FAO， Report of the Expert Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries Report. No. 692， 4-6 November 2002， Rome， FAO， p. iii， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/005/y8104e/y8104e00.pdf，登录时间：2015年9月18日。。

为呼应上述建议，FAO总干事于2004年8月31日至9月2日召开“检视对抗IUU渔捕行为港口国措施技术谘商会议”(Technical Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing)，处理关于港口国在对抗IUU渔捕行为时所扮演之角色，以及建立区域性MOU之原则与指导方针*FAO， Report of the Technical Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries Report. No. 759， 31 August -2 September 2004， Rome， FAO， p. iii， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5787e/y5787e00.pdf，登录时间：2015年9月18日。。最后，会中通过《对抗IUU渔捕行为港口国措施模板机制》(Model Scheme on Port State Measures to Combat IUU Fishing，以下简称《模板机制》)，供所有国家及区域渔业管理组织在发展港口国措施时之参考，并提交至2005年3月7日至11日所举行FAO COFI第26届会议中进行讨论与通过。值得注意的是，会议中强调《模板机制》之本质为《自愿性文件》，亦即不具法律约束力之软法。*同上注，页4，第18段。

在《模板机制》通过之后，联合国大会于2005年及2006年分别通过决议案，鼓励各国在国家与区域层级应采行《模板机制》*联合国大会第A/RES/60/31决议案，页10，第42段。该决议案全文可见于联合国网站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/489/40/PDF/N0548940.pdf?OpenElement，登录时间：2015年9月18日。，并进一步鼓励各国在适当时应尽快在FAO体制内，基于《模板机制》与IPOA-IUU之内容与规范，为港口国措施之最低标准制定一份具法律约束力之文件*联合国大会第A/RES/61/105决议案，页10，第43段。该决议案全文可见于联合国网站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/500/73/PDF/N0650073.pdf?OpenElement，登录时间：2015年9月18日。。为此，于2007年3月所举行的FAO COFI第27届会议中，各国均认知到拥有一套港口国措施之急迫性，并强力支持挪威基于《模板机制》制定一份具法律约束力之协定文件的提案。许多会员国提到该协定文件中需提供港口国一套最低标准，但也需有使这些国家能采行更严厉措施之弹性*FAO， Report of the Twenty-seventh Session of the Committee on Fisheries， FAO Fisheries Report. No. 830， 5-9 March 2007， Rome， FAO， p. 11， para. 68， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1160e/a1160e00.pdf，登录时间：2015年9月18日。。

为此，FAO分别于2007年9月及2008年6月在美国华府及FAO罗马总部召开专家谘商会议及技术谘商会议，前者主要讨论协定草案之内容、架构与形式*该专家谘商会议之结果请参见Report of the Expert Consultation to Draft a Legally-binding Instrument on Port State Measures， FAO Fisheries Report. No. 846。全文可见于FAO网站， ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1375e/a1375e00.pdf，登录时间：2015年9月18日。；后者则是对协定草案进行逐条、逐字之检视，并分别在2009年的1月、4月与8月三度重新召开(resumed)，以完成协定草案之最终文字*技术谘商会议之内容请参见FAO， Report of the Technical Consultation to Draft a Legally-binding Instrument on Port State Measures to Prevent， Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries and Aquaculture Report. No. 914，全文可见于FAO网站， http：//www.fao.org/docrep/012/i1122e/i1122e00.pdf，登录时间：2015年9月18日。。最后，该协定草案之最终版本文字在2009年11月18日至23日所举行之FAO第36届大会中获得通过。依据协定第29条之规定，该协定在第25份存放书存放至FAO总干事后的第30日始正式生效。截至2015年9月为止，只有13个国家存放批准文书*该协定之批准状态请见FAO网站， http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/2_037s-e.pdf，登录时间：2015年9月18日。。因此，该协定距正式生效仍有一段很常的路要走。

《港口国措施协定》最主要的目标，即在避免由IUU渔捕行为中所捕获之渔获透过港口国进入国际市场。除序言(Preamble)外，《港口国措施协定》共分为《一般条款》(General Provisions)、《进港》(Entry into Port)、《港口的使用》(Use of Ports)、《检查及后续行动》(Inspections and Follow-Up Actions)、《船旗国之角色》(Role of Flag States)、《发展中国家的需求》(Requirements of Developing States)、《争端解决》(Dispute Settlement)、《非缔约方》(Non-Parties)、《监视、检视与评估》(Monitoring， Review and Assessment)与《最终条款》(Final Provisions)等10个部分，共计37条条款以及5个附件(Annex)*「港口国措施协定」英文版全文可见于FAO网站， http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/1_037t-e.pdf，登录时间：2015年9月18日。。在该协定之规范下，外籍渔船在进港前需事先提出申请，并在获得港口国许可后始得进港。港口国将依据国际最低标准进行一般性之检查，违反规定之船舶将被禁止使用该港口全部或部分之设施。最后，信息分享网络亦将在该协定之规范下予以创设*同上注。。

在分析其条款文字后发现，《港口国措施协定》的各项规范大多数均与前述IPOA-IUU和《模板机制》两份文件之内容相同，特别是后者。唯一的差别在于，前者为一具法律约束力之国际文件，后两者则为不具国际法约束力之“软法”。此一结果显示，《港口国措施协定》并非国际社会所新创之一份国际文件，而是将已存在数个“软法”内之文字与规范纳入在此一“硬法”中，期藉由此对缔约方产生法律约束力，确保港口国措施能被更有效地履行。这样的结果，也符合各国原本对《港口国措施协定》通过之期望。

值得注意的是，虽然港口国措施在某种程度上能够吓阻外籍渔船在公海上从事IUU渔捕行为，但此一措施并不适用在与港口国同一国籍之渔船。换言之，从事IUU渔捕行为之渔船虽然无法在其他国家进行卸鱼或补给之行为，但回到自己国家之港口进行上述行为却不在此限。此一结果将使得港口国措施在对抗IUU渔捕时产生执行上的“真空”，特别是对那些同时身兼远洋渔捕国与渔产进口国之国家。最后，由目前《港口国措施协定》在通过6年后仍仅有13个国家批准的情况观之，该协定未来是否能如预期般地发挥作用，仍值得吾人持续关注。

三、2014年FAO《船籍国效能自愿性指导方针》

在IPOA-IUU通过之后，对抗IUU渔捕行为之发展明显地系以“港口国”为重心，所通过之国际法文件亦与港口国措施相关。然而，在今日之公海渔业管理之制度下，船籍国仍负起管理渔船在公海从事渔捕作业各种行为之最主要责任。

依据FAO之资料，IUU渔捕主要的根源就是因为船籍国对其所属渔船缺少有效的控制。某些国家在授权渔船悬挂其旗帜之后，即不再负起国际法所赋予其监督与控制这些渔船之义务，甚至在渔船取得悬挂其旗帜后从未提供这些渔船合法且适当的渔捕授权。换言之，缺少对渔船之监督与控制，及未给予渔船合法与适当之渔捕授权，均是使得渔船从事IUU渔捕行为而没有受到处罚之主要原因。为对抗公海上仍然十分严重的IUU渔捕行为，船籍国尽到其义务仍是不可或缺的一部分*请参见联合国粮农组织网站，Illegal， Unreported and Unregulated (IUU) fishing，同注2。。

(一)《指导方针》之发展沿革

在《港口国措施协定》通过后，FAO于2009年6月召开“船籍国效能专家谘商会议”，聚焦于发展评估船籍国效能的各项标准，以及对付那些不符合标准之船籍国可能采行之行动。会中辨识出几个未来可以继续探讨之领域，包括资料搜集、标准之发展、评估过程、可能的行动、法律研究及发展中国家之协助等*FAO， Expert Consultation on Flag State Performance， Rome， 23-26 June 2009， FAO Fisheries and Aquaculture Report No. 918， 页2-9，全文可见于FAO网站， ftp：//ftp.fao.org/docrep/ fao/012/i1249e/i1249e00.pdf， 登录时间：2015年9月18日。。最后，应发展一套国际指导方针，用以处理评估船籍国效能之标准及对抗悬挂不符合船籍国效能标准国家旗帜的船舶之可能行动*同上注，页10。。

为此，FAO于2011年5月2日至6日在意大利罗马总部召开“船籍国效能技术谘商会议”，目的系起草船籍国效能之各项标准用以提交至FAO COFI*FAO， Chairperson’s Report on the Resumed Session of the Technical Consultation on Flag StatePerformance， 页1，第3段。全文可见于FAO网站， ftp：//ftp.fao.org/FI/DOCUMENT/tc-fsp/2012/Chairperson_report_9_March_2012.pdf，登录时间：2015年9月18日。。次一回合的技术谘咨商会议于2012年3月5日至9日于FAO罗马总部重新召开，决议会议之产出。基于下列之架构，包括目标与原则、适用范围(包括地理区域及船只)、效能评估标准、进行评估之程序、鼓励船籍国遵守之措施与动机及在能力发展之视角下与发展中国家进行合作与协助等。最后一回合之技术咨商会议于2013年2月4日至8日再度召开，在经过了数日之讨论后，关于国际指导方针内各项规范与文字终于在与会国家间达成共识。考量到此一文件属于自愿性之本质，会议因此决议该文件之名称为《船籍国效能自愿性指导方针》*「指导方针」全文可见于FAO网站， ftp：//ftp. fao. org/FI/DOCUMENT/tc-fsp/2013/VolGuidelines_adopted.pdf， 登录时间：2015年9月18日。，最后于2014年6月11日FAO COFI第31届会议中获得通过。

(二)《指导方针》内容研析

《指导方针》共分为“目的与原则之声明”(Statement of Purpose and Principles)、“适用范围”(Scope of Application)、“效能评估标准”(Performance Assessment Criteria)、“船籍国与沿海国间之合作”(Cooperation between Flag States and Coastal States)、“进行评估之程序”(Procedure for Carrying Out Assessments)、“鼓励遵约及吓阻船籍国之不遵约”(Encouraging Compliance and Deterring Non-compliance by Flag States)、“在能力发展之视角下对发展中国家之合作与协助”(Cooperation with and Assistance to Developing States with A View to Capacity Development)及“FAO之角色”(Role of FAO)等部分，并包含了两个附件，以下即依序介绍之。

1.目的与原则之声明。本部分一开始即强调《指导方针》是自愿性的。虽是如此，部分内容仍是基于相关国际法之规则，包括1982年《联合国海洋法公约》*1982 United Nations Convention on the Law of the Sea，全文可见于联合国网站， http：//www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf， 登录时间：2015年9月22日。之规范在内。其次，《指导方针》之目标是藉由有效地履行船籍国之责任以预防、吓阻与消除IUU渔捕行为，确保海洋生物资源与海洋生态系之长期养护与永续利用*同注24，页1，第1段。。为了有效地履行船籍国之责任，本部分亦规范了船籍国应执行之项目，包括依据国际法中关于船籍国责任之规范采取行动、尊重国家主权与沿海国之权利、对悬挂其旗帜之船舶有效地行使管辖与控制等*同注24，页1，第2段。。

2.适用范围。《指导方针》之适用共分为“地理”及“船舶”两个方面。在地理范围方面，《指导方针》适用于国家管辖权外海域之渔捕与渔捕相关活动。虽是如此，经船籍国或沿海国同意，《指导方针》在不损及其国内权利下也可适用于这些国家之国家管辖水域。此外，如果某一船舶在不属于该船船籍国所管辖之水域内作业时，《指导方针》之适用将受限于沿海国之主权权利*同注24，页2，第3段。。

在适用船舶方面，《指导方针》适用于任何用于、装配或设计用于捕鱼或相关活动之船舶。捕鱼或捕鱼相关活动包括任何支持或准备渔捕之作业，包括卸鱼、包装、加工、转载或运送先前尚未于港口内完成卸鱼之鱼货，以及在海上供应人员、燃料、渔具及其他补给品等行为，但不含家计型(artisanal)渔业。另外，若沿海国授权由其国民所租赁之渔船专在其管辖水域内进行作业并受其控制，则上述渔船应受沿海国措施之规范，且该规范需与悬挂该沿海国旗帜之渔船所适用之规范一样有效*同注24，页2，第4-5段。。

3.效能评估标准。效能评估标准共分为“措施”(Measures)及“行动”(Actions)两方面。“措施”部分主要系指船籍国为了船籍国效能所应通过或建立之措施，共有十七项，包括船籍国是否依据国际法，将对其具有法律约束力之船籍国原则与规则内国法化至国家法律、行政规则、政策及实践；在确保悬挂其旗帜之渔船不涉及任何破坏国际养护与管理措施，或船籍国已接受并履行之相关区域渔业管理组织之养护与管理措施有效性方面已经采行必要措施；确保悬挂其旗帜之渔船，不在其他国家管辖水域内从事未经授权之渔捕行为；及支持与其他船籍国在管理渔捕能力、渔获努力、渔捕限制及产出控制之合作等*同注24，页2-3，第6-9段。。

除上述外，《指导方针》也要求船籍国遵守最低信息要求及船舶注册程序，特别是关于辨识受益船东(Beneficial Owners/Operators)之信息，以及信息容易取得且具透明度之程序等*同注24，页3-4，第10-13段。。另一方面，船籍国为了渔业管理应建立一个组织、法律及技术方面之架构，该架构至少应包括一个负责渔业管理政策之政府机关或法定权威机关、一个负责通过规范及确保控制与执法之机关、一个内部协调机关及提供科学建议之基础安排等*同注24，页5-7，第17-22段。。

在“行动”部分，主要是规范船籍国在履行船籍国效能时应采行之行动，共计16项。这些行动包括应对其所参与之区域渔业管理组织的功能作出有效贡献、对悬挂其旗帜渔船被辨识出参与IUU渔捕行为或支持IUU渔捕相关行为之情况采取行动、定期更新国家渔船注册系统与纪录等。此外，船籍国应拒绝已在其他国家完成注册之船舶再向其注册，以杜绝跳跃式的挂旗(Flag Hopping)。而某一渔船如果要除籍，需待其未完成之处罚完成后始能为之*同注24，页7-8，第23-33段。。

另一方面，船籍国应有效地履行养护与管理措施，包括确保渔船船东、船长及船员能有管道被清楚地告知其义务、同时亦应有效地履行一个授权渔捕行为及支持该等渔捕行为之相关活动的体制(譬如核发渔捕执照制度)。在执法体制方面，在处理相关违法证据时需适当地考量到其他国家之执法机关及区域渔业管理组织之需求，且违法者需依该船籍国之国内法律与规则迅速进行调查与处罚程序。最后，船籍国应履行有效且及时之处罚，包括对严重违反者采取适当严重之处罚，并剥夺自违法行为中所有的不当获利；已设立足够满足上述要求之司法或行政程序；确保违反者在处罚完成前不能够再从事渔捕或进行支持渔捕之相关行动等*同注24，页8-9，第34-38段。。

4.船籍国与沿海国间之合作。当沿海国决定与船籍国签署入渔协定时，船籍国应与沿海国合作，以同意双方在协定规范下应如何履行其各自之角色与责任。只有在双方都满意船籍国所进行之渔捕行动不会损及沿海国管辖水域内海洋生物资源之永续性时，始能签署入渔协定。同时，船籍国只有在双方都满意渔捕行动不会损及沿海国管辖水域内海洋生物资源之永续性时，才能同意其所属渔船取得在沿海国管辖海域进行渔捕作业之授权，并应针对在沿海国管辖水域内违反其国内渔业法规之所属渔船进行处罚，及与沿海国合作交换所有相关信息等*同注24，页9-10，第39-43段。。

5.进行评估之程序。《指导方针》鼓励所有船籍国应定期进行效能评估。当进行自我评估时，船籍国应以透明之程序加以进行，并公开评估之结果。如适当时，应考虑与国际组织合作或寻求国际机构之协助发展一个有效的程序，并考虑多边评估之可能连结。如果考虑采行外部评估时，船籍国应邀请一个适当之多边组织或其他国家进行评估，并应适用《指导方针》之规范及区域渔业管理组织中船籍国效能之结果，以及确保适当考虑透明性与国际法相关规范*同注24，页10-11，第44-46段。。

6.鼓励遵守及吓阻船籍国之不遵守。本部分只有一段文字，为《指导方针》中最短者。本部分规范：依据评估结果所采取之措施得包括船籍国所采取之适当改正行动；由船籍国与其他相关国家(包括透过区域渔业管理组织)之合作行动，包括咨商、提供协助与能力发展、资料分享及争端解决机制之设立等；及IPOA-IUU及《规约》中所规范之相关措施等*同注24，页11，第44-46段。。

7.在能力发展之视角下对发展中国家之合作及协助。提供发展中国家协助以帮助其改善身为船籍国之效能，是所有国家之共同利益。因此，各国应直接或透过包括区域渔业管理组织在内之国际组织对发展中国家提供援助，使其能发展一个足够的法律与管制架构；强化确保充分控制其所属船舶所需之组织体制与基础设施；发展、履行与改善实际与有效之监视、控制、监控(Monitoring， Control and Surveillance， MCS)措施；建立体制与人力资源能力以处理及分析科学数据，并提供给相关使用者，包括区域渔业管理组织在内；以及参与促进船籍国效能之国际组织等*同注24，页12，第48-49段。。

此外，各国应对发展中国家之特殊需求给予适当考量，特别是最不发达国家与小岛发展中国家，以确保其有能力履行《指导方针》。同时，各国亦可透过设立适当的财务机制协助发展中国家履行《指导方针》。而该等合作与协助可以包括技术与财务上之协助，各国并可设立一个特别工作小组，用以针对财务机制之设立定期性地提交报告*同注24，页12-13，第50-55段。。

8.FAO之角色。本部分要求各国应定期向FAO报告履行《指导方针》之进展及进行自我效能评估之结果，并成为《规约》所要求各国应每两年向FAO提交报告的一部分，FAO并应实时地公开这些报告。此外，FAO亦应考虑在依据第49段及53段(关于发展中国家之特殊需求)要求协助之国家境内，提供所需之特殊技术协助。最后，FAO将搜集全球在履行船籍国效能标准之相关资料，并向FAO COFI报告此一信息。

9.附件。《指导方针》共有两个附件，包括“授权之条件”及“MCS措施”，其内容分别摘录IPOA-IUU之第47段及第24段，并非新的文字。

五、对上述问题的讨论

在过去的发展中IPOA-IUU将所有关于对抗IUU渔捕行为之国际法主体均纳入，包括所有国家、船籍国、港口国、沿海国、市场国及区域渔业管理组织等，也特别针对各个不同的主体制定了规范。然而，在该文件通过之后，接续的国际行动很明显地系以“港口国”相关措施成为对抗IUU渔捕行为之发展重心，包括《模板机制》与《港口国措施协定》之通过。

在上述两文件通过后，船籍国成为对抗IUU渔捕行为之焦点，主要系因为在现今国际法之规范下，船籍国对悬挂其旗帜之渔船在行政、社会与技术相关议题上享有专属及排他的管辖权，特别是在公海。虽然港口国在外籍渔船进港时有权检查该船上之渔获、渔具及相关证明文件，但从《模板机制》与《港口国措施协定》之内容观之，最终之处罚权利仍然落在船籍国身上。因此，要彻底解决IUU渔捕行为一再发生问题，仍是需要船籍国对其所属渔船之有效控制，方能达到釜底抽薪之效果。

由前述之分析可知，《模板机制》与《港口国措施协定》两文件之内容与规范几乎雷同，最大的差别在于前者为一“软法”，亦即不具国际法约束力、对国家仅有道德性诉求之文件，而后者为一“硬法”，对缔约方具有国际法约束力。一般而言，国际法体制下之“软法”与“硬法”各有其优缺点。“硬法”提供了一个有力的架构，使缔约方都必须要满足其法律上之义务。然而，也因为对缔约方造成约束力，使得各缔约方在协商文本时变得更加谨慎与仔细，深怕自身之利益受损，故使得缔约方间欲达成最终之结果需时甚巨。因此，“硬法”一般而言无法用以处理较为紧急之事项。

另一方面，“软法”的缺点包括被认为是使得国际法系统产生不稳定，以及只是在达成最后更具法律约束力前的一个中间的步骤而已。虽是如此，“软法”却较受到国际行动者之偏爱，因为可以提供一个较有弹性及迅速的方式以处理紧急议题。此外，“软法”较“硬法”而言较易达成最后之结果，也较易处理谈判中间所产生之不确定性。最重要的是，“软法”使得国家间能较容易达成妥协，特别是各国在利益、价值及国力有显著差异时更是如此*Abbott， Kenneth W. and Snidal， Duncan，“Hard and Soft Law in International Governance，” International Organization 54：3， Legalization and World Politics， Summer 2000， pp. 421-456， at pp. 422-423.。

因此，国际间在处理需要各国共同合作才能解决之议题时，一般均会以“软法”作为第一步或暂时性之步骤。藉由其较具弹性及迅速之本质，将所有相关方纳入以处理较具急迫性之议题。在“软法”通过之后，各国的努力并未就此停歇下来，仍然继续尝试通过一个“硬法”，透过国际法之约束力确保相关国家都能满足其义务。本文所研究之《模板机制》与《港口国措施协定》相继获得通过，即是最佳之范例。基于此一发展趋势，吾人或可合理预期《指导方针》之通过只是履行船籍国效能的第一步，后续亦可能会有类似《港口国措施协定》一样规范船籍国效能之硬法获得通过，以确保船籍国在国际法约束下都能尽到他们的义务。目前虽然尚未有明确的证据可以证明这样的发展趋势，但仍值得我们期待。

其次，在《指导方针》之研析部分，可以明确发现该方针主要系适用于国家管辖权以外之水域，即公海海域。虽然《指导方针》亦适用于船籍国或沿海国的管辖水域内，但需获得该等国家之事前同意。换言之，各国在其管辖水域内对应适用那些船籍国效能评估之措施与行动，仍享有最终之决策权。然而，这样的设计有机会产生问题，那就是船籍国效能评估之标准，在国家管辖权内、外之水域可能有不一致之情况。可能的原因在于国际法文件通常不涉入一个国家的内部事务，以避免损及该国之主权与主权权利。另一方面，大多数的国家或许尚未准备好要在他们的管辖水域内接受《指导方针》之规范，为了求取《指导方针》之通过才做出之妥协方案。因此，此点是我们需持续关注之处。

再者，“效能评估之标准”部分已提供许多效能评估标准之措施与行动，这些措施与行动可大致分为下列类别：(1)关于渔业相关人士之标准，包括船东、船长及受益船东/船长；(2)关于船舶之标准，譬如渔船资料、注册程序、以及渔船纪录等；(3)国家应履行之行动，包括与其他船籍国之合作及确保其所属船舶不损及相关措施之效益；(4)渔业管理设立行政与立法架构，包括一个主管的政府机关、相关法律与法规命令、授权渔捕之体制及执法体制等。虽是如此，从条款文字之内容观之，本部分多仅是原则性之宣示，而非如其他部分(譬如“进行评估之程序”)明列详细之步骤。可能的原因在于，进行船籍国效能评估系属船籍国的内部事务，而国际法一般并不会跨过这条线而涉入国家内政事务。此外，如果规范太细节化，也可能被误解为船籍国已经同意这些内容，并愿受其约束。因此，本部分才会仅以原则性之内容出现，而不将其他部分加以明确地细分。

最后，虽然《指导方针》已获得通过，但可以合理预期国际间对抗IUU渔捕行为之努力不会就此停滞下来。除了前面提过仍然有机会针对船籍国效能通过一个具国际法约束力之文件外，其他在IPOA-IUU所提及之国际法主体，譬如市场相关国家与区域渔业管理组织等，亦有可能成为未来新的发展方向并通过相关措施，强化对抗IUU渔捕之能力(如下表一所示)。事实上，目前各区域渔业管理组织之内亦已通过相关之决议案或建议案，处理其所辖海域内IUU渔捕行为日益猖獗之问题。如果国际间有共识照此方向努力，且每个国际法下之主体均能满足它们在国际法下之义务，则IUU渔捕行为所带来之负面冲击，在可预见的未来将可以被大幅降低。

表一　近期依各主体所通过之对抗IUU渔捕行为国际法律文件一览表

结论

IUU渔捕行为不仅对海洋渔业造成严重的威胁，对环境、经济与社会造成之负面结果亦已广被国际社会所认知。为了处理此一威胁，国际间从通过IPOA-IUU开始迄今已共同做出许多努力。IPOA-IUU虽然是一个不具法律约束力的“软法”，但它为国家与国际社会提供了充分的政策指导方针，并可据此准备适当之措施以对抗IUU渔捕行为，船籍国效能则是这些措施中最新的一个。

依据前面之分析，《指导方针》之内容与架构事实上是基于现存的国际法，包括1982年《联合国海洋法公约》、《规约》及IPOA-IUU。《指导方针》建议了许多措施，用以鼓励船籍国在渔船的授权挂旗及控制方面能尽到其国际责任与义务，譬如效能评估标准、进行评估之程序及船籍国与沿海国间之合作等。文件中亦提出鼓励遵约及吓阻不遵约之可能行动。最后，文件中提到在能力开发上与发展中国家合作及提供协助之可行途径，并对FAO在支持这些作为之角色加以定义。

虽然《指导方针》之通过在对抗IUU渔捕行为上是一大突破，并对国家间共同努力以面对此一挑战上提供了一条新的大道，但在本质上仍然是一部“软法”。换言之，《指导方针》之履行需高度依赖各国的政治意愿，这使得其有效性受到许多国家与学者之高度质疑。尽管港口国措施在发展上成功地从属于“软法”的《模板机制》进展到属于“硬法”的《港口国措施协定》，但在船籍国效能此一议题方面，各国对于是否比照港口国措施一样，未来也通过一个具法律约束力之国际文件，以目前之情势观之仍未达共识。因此，“船籍国效能”此一概念是否会从现今的“软法”发展到“硬法”，以及其未来如何在预防、吓阻与消除IUU渔捕行为上予以演进，均值得吾人高度之关注。

[修回日期：2015年10月30日]

[责任编辑：杨新]

[收稿日期：2015年09月30日]

[作者简介]高世明，台湾中山大学海洋事务研究所助理教授；李永隆，厦门大学南海研究院助理教授