乌鲁木齐市流动人口服务管理现状及问题分析

裴 蕾

（新疆警察学院治安系，新疆乌鲁木齐830013）

乌鲁木齐市是新疆政治经济文化的中心，大量流动人口的涌入与流出加大了社会治安治理的难度。本文从乌鲁木齐市流动人口的现状出发，探讨流动人口管理与服务中存在的问题与不足；并从实际工作出发，提出相应的对策。

一、乌鲁木齐市流动人口现状

（一）流动人口基本情况

从年龄构成上看，17周岁至35周岁的青壮年在流动人口中所占比例最大，其次为36周岁至60周岁的人群。16周岁以下的青少年与60周岁以上的老人比例较小。这与我国流动人口的整体年龄构成是大体相符的——青壮年始终是流动人口的主力军。

从民族成分上看，乌鲁木齐市流动人口民族构成中维吾尔族所占比例较大，其次为汉族。在每年的8、9、10这三个月，明显可以看出流动人口中汉族所占比例大幅度上升。这是因为这三个月为新疆农忙时节，疆外务农人员（多为汉族）在这一季度大批涌入，加大了汉族在流动人口中所占的比例。

从职业构成上来看，乌鲁木齐市流动人口中务工人员占大多数。这与近几年乌鲁木齐市的快速发展有很大关系，城市建设发展过程中需要大量从事工业工程方面的劳动力。其次为务农人员，所占比例为1%-2%，这是因为大量的务农人员多以乌鲁木齐为中转，在乌市稍作停留后即刻转往疆内其他农业城市。因此，乌市的务农人员比例并不大。

（二）流动人口的生活现状

1.居住情况

流动人口的居住情况可以大体分为三种情况：一是流动人口居住环境不乐观。一部分流动人口居住在城市自建房或者“城中村”的出租屋中。管理实践中，一些南疆地区来乌市的流动人员，一家几口人租住在仅十几至二十几平米的房屋里，没有单独的厨房和洗手间，很多房间甚至连采光都不能满足。有些人居住在单位的集体宿舍，某些宿舍是临时搭建起来的应急用房，除了仅有一张床提供住宿，其他生活需求均无法满足。这样的居住环境，无论是房屋质量，还是消防安全，都存在严重的隐患；二是一部分流动人口租住在城市的正规小区内的出租房屋。这些房屋多为商品房，房屋的配套设施也较为完善；三是少数流动人口在乌市购买了商品房或者二手房，已经基本转变为“准常住人口”。

对于社会的管理和服务来说，后两种流动人口的居住情况已经比较完善，其住房条件可以满足安全舒适的生活需要。而第一种情况不但加大了管理的难度，更造成了社会治安的安全隐患，因此是社会管理服务的重点。

2.计划生育情况

乌鲁木齐市在2011年颁布实施的《乌鲁木齐市流动人口计划生育管理办法》中，对流动人口计划生育工作的具体负责部门的职责及相应的处罚措施都做出了规定。经过几年的施行，应该说形成了比较完善的流动人口计划生育的服务体系。但是，从实践中看，流动人口的生育服务情况仍然存在一些问题。一半以上的适龄婚育的流动人口对基本的婚育政策和计划生育政策不了解；将近一半的流动人员没有获得过相关部门进行的避孕节育、优生优育、妇女保健等知识的宣传；由于对政策的不了解，加之少数部门政策执行出现的偏差，使得流动人口在办理相关手续和文件时，困难重重。

（三）流动人口违法犯罪情况

1.侵财类犯罪占大多数

侵财类犯罪是流动人口犯罪的主体类型。小偷小摸、多次盗窃、抢夺等违法犯罪行为一直屡禁不止。目前，这些侵财类的犯罪出现了新的情况：一是逐渐向团伙作案转变。犯罪形态由传统的“小偷小摸”“单打独斗”转变形成有组织领导，分工协作的团伙作案模式。二是出现新的盗窃手法——“色诱盗窃”。此类犯罪形式均为团伙作案，选择五六十岁的老年男子为作案目标；以卖淫为“诱饵”，将受害人骗至事先准备好的房间，趁受害人“寻欢作乐”时将其所有财物盗走。受害人因自己也做了“见不得人的事儿”，常常不敢报案，使得此类犯罪手法屡屡得手，逐渐形成规模。

2.犯罪分子中青壮年比例较大

流动人口犯罪分子中青壮年所占比例较大，即违法犯罪人员年龄多在20-35岁之间。流动人口收入不稳定，而青年人通常是有收入时消费奢侈，没有收入时容易产生“想办法弄点钱”的思想，而这些“办法”有时就是通过违法犯罪的手法获取违法利益。此年龄段的人群容易受一些不良价值观影响，产生凭劳力吃饭不划算，而通过违法犯罪手法“来钱快”的思想，进而走上违法犯罪道路。

3.流动人口也容易成为犯罪行为受害者

流动人口也容易成为违法犯罪行为的侵害对象。一是流动人口的居住环境容易使其成为侵害对象。流动人口或者居住在单位集体宿舍，或者居住在出租屋中，而这两个居所的安全性都无法得到很好的保障，特别是一些自建房出租屋，房屋的消防、抗震以及防盗性都无从谈起，居住其中的人员财产和人身安全容易受到侵害。二是流动人口的工作情况。流动人口多为进城务工或下乡务农，基本属于“短工”，与雇主之间的劳动关系易变不稳定，劳动协议也多为口头协议；即便有正式的劳动合同，流动人口也处于合同的“弱势方”。因此一旦发生劳务纠纷，流动人口就成为无劳动合同或者不平等劳务合同的受害方。三是流动人口的法制意识淡薄。发生纠纷或者权利受损后，要么忍气吞声，要么采用过激手段“讨说法”，不会运用法律武器保护自己的合法权利。

二、乌鲁木齐市流动人口公安服务管理中存在的问题

（一）流动人口的社会保障体系还不健全

长期以来，流动人口缺乏平等的权益保障，特别是一些农民工，有的连基本人身权利都得不到保障。到目前为止，国家在城镇建立了较为完善的社会保障制度，养老、医疗、卫生、失业保险体系已经建立，城镇居民能够较好地享受国家提供的社会保障服务。而在农村地区，社会保障体制十分落后，虽然国家开始重视农村的社会保障问题，但是以家庭保障为核心的社会保障体系，无论是保障水平还是保障范围都大大低于城镇的社会保障。而离开了农村社会的家庭保障体系，又无法进入城镇居民保障体系，使流动人口在很多方面无法享受到基本的社会保障，更勿论与城镇居民相同的保障。保障不到位，使流动人口普遍缺乏主人公意识，在城市建设和社会管理中不愿意履行相应的义务。

（二）流动人口管理中管理人员的定位不清

根据《新疆维吾尔自治区流动人口服务和管理办法》和《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》的规定，“自治区县（市、区）以上、兵团师以上单位成立社会治安综合治理委员会及其常设办事机构。”“县级以上人民政府……，负责组织、协调、指导、督促各有关部门的流动人口服务和管理工作。街道办事处、乡（镇）人民政府具体组织实施流动人口服务和管理工作。公安、人力资源和社会保障……等有关部门在各自职责范围内，负责流动人口服务和管理相关工作”。也就是说，根据规定，流动人口的管理主要由人民政府负责，落实到具体组织实施管理的是各个社区及街道办事处，公安机关在流动人口管理中负责“职责范围内”的“流动人口治安管理工作”。

而在实际管理中，流动人口管理的“治安管理”工作与其他管理工作存在交叉融合的现象，特别是一些基础管理工作。于是，在一些基础数据统计时，社区民警做一套数据，由派出所掌握；社区工作人员另作一套数据，由政府掌握；计生、工商等部门又有自己的数据，由各自掌握；几套数据统计标准是否一致，最终数据结果是否一致，能否互通和对照，能否形成统一等政策规定的并不清晰，导致在根据数据做出形势判断和政策的制定时出现不同规定，具体执行人员和流动人口都无所适从。而出现问题和漏洞时，各部门之间互相推诿，权责不清。

（三）警力不足也是流动人口管理出现问题的原因之一

从数量上看：一个社区民警管理几千人口的社区，其中还有若干重点场所、重点区域。这种情况下，社区民警连基础的入户走访工作都无法完成，更无法做到随时了解人口情况的变化。从质量上看，除了流动人口管理的工作，社区民警还承担了户籍人口、境外人员的管理，社区安全防范、治安管理、情报信息收集、辖区矛盾纠纷调处、值班备勤等大量的工作，有些分局的社区民警还要负责完成案件的办理任务，在某些情况下，还要承担部分的非警务活动。在繁重的工作任务下，社区民警疲于应付，无法将很多精力投入到流动人口的服务管理中，更无法保障工作质量。

（四）流动人口管理依赖社区民警个体

管理实践中发现，基本情况类似的两个社区，一个流动人口管理比较规范到位，另外一个就出现情况混乱，案件频发。除去一些客观差异，社区民警的个人工作责任心是其中重要的原因。民警“操心”多的社区，各项管理措施不但能落实到位，还能保证有后续的监督和管理；社区民警责任心稍有欠缺，一些管理措施流于形式，导致一阵风式管理。这种依赖于民警个体责任心的“人治”状态，使得很多管理措施流于形式并且无法长远开展，无法收到实效。

三、乌鲁木齐市流动人口服务管理工作的探索与创新

（一）转变管理理念

流动人口管理服务落实到最终，是由政府各部门的具体工作人员进行。但是，从管理现状来看，“重管理，轻服务”“重形式，轻实质”的错误观念仍然是妨碍流动人口管理服务良性发展的重要原因。因此，我们必须从管理理念，服务心态上加以改变，将人员角色从被动的“管理”人员，向主动的“服务”人员转化；积极主动了解流动人口所想所需，以此为进行工作的依据。进一步改革管理模式，首先要转变行政手段为主的管理模式。要重视流动人口的日常管理，不依赖突击检查、不迷信证件管理，将“以人为本”的管理思维贯穿日常管理中。

（二）落实流动人口服务的各项措施

从流动人口管理服务的发展可以看出，政府一直以来非常重视流动人口服务管理，出台了很多便民利民的政策措施。但是，很多的政策措施并没有得到很好的落实，其中有一些在具体执行过程中，反而“害民”“碍民”，造成群众极大的误解和不满。这其中既有具体执行者的理解和执行方式手段的原因，也有措施过于抽象或笼统不利于实际执行的原因。因此，政策措施的制定应当进行充分的调查研究，切实依据现实需要，制定具体可行、符合实际情况的政策；执行过程中，具体执行人员要加强学习，充分理解政策制定的意图，不断章取义，以服务群众、方便群众之心，将政策措施落到实处。

（三）协调多部门，动员社会力量，保障流动人口良好的工作生活环境

流动人口管理不是公安机关一家的事情，这是社会普遍认可的观点。但是在实际管理中，以“公安机关为主，其他部门配合”的管理模式常常变成“公安机关为主，其他部门看着办”的状态。而这种现实状态，使得公安机关常常感到力不从心的同时，也出现了管理的空缺和漏洞。

因此，必须借助全社会的力量，各相关部门转变“配合”的管理理念，积极主动的参与到流动人口管理服务中。工商、城建、医疗卫生等多部门必须整体联动，在部门职责范围中，关注流动人口工作生活的环境，消除各种安全隐患。流动人口多缺乏法律理念，找不到合法的追诉渠道，在各种劳资纠纷、伤害赔偿等案件中，无法使用法律武器保障自身权益，政府、司法、社区等多部门应当积极开展相关的法律宣传教育，更重要的是提供积极有效的法律援助，将各类事件控制在苗头状态，防止发生大的恶性事件。

（四）进一步进行户籍改革，完善社会保障体系

我们应当看到的是，自2012年乌鲁木齐市流动人口管理取消“暂住证”，改换为“居住证”之后，流动人口的很多权益已经纳入到城市的社会保障体系中加以完善，附加在“居住证”上的各类社会福利也使流动人口获得了很多的利益。

但是，现实中我们必须看到，现行的乌鲁木齐居住证制度仍然是介于暂住证和户口之间的一个中间制度。如：目前居住证持证人可以在居住地申领驾照、办理机动车行驶证、子女入学等，但对于流动人口更加关心的参加居住地的社会保障、医疗保障、计划生育等方面却没有提及，同时在法规中规定的一些权利过于笼统，实际执行中无法实施。因此，政府各部门应结合自身职责，细化贯彻居住证制度的措施，拟定具体且切实可行的政策，完善现有居住证制度，逐步缩小居住证持证人和户籍人口的权益差距，真正将流动人口纳入到社会保障体系中。

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