农村基层组织人员职务犯罪问题研究

徐 婕

（中国人民公安大学 研究生院，北京100038）

一、当前农村基层组织人员职务犯罪的现状及特点

（一）从总体看，农村基层组织人员职务犯罪案件呈现高发态势

改革开放以来，随着工业化、城镇化和社会主义新农村建设步伐和进程的加快以及国家支农惠农强农政策的出台实施，大量的资金、项目开始涌向农村，农村基层组织人员职务犯罪数量也呈现出迅速的增长趋势。2009年最高检发布数据：2008年全国有4968名农村基层干部被立案侦查，其中村支书为1739人，村委会主任为1111人。①中国法律年鉴编辑部.中国法律年鉴［M］.北京：中国法律年鉴出版社，2009：191.2014年，最高检有数据统计显示，2014年1月至9月，全国检察机关立案侦查发生在涉农领域的贪污贿赂犯罪案件人员共有13169人，占同期立案侦查贪污贿赂犯罪案件总人数的37%。②央视网.铲除村庄里的腐败：挖出村庄腐败的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VIDE1415204097805544.shtml.具体以甘肃省天水市为例，2008至2012年，天水市两级检察院共查办涉农惠民领域职务犯罪案件201件378人。其中，2008年立案21件31人，2009年立案19件43人，2010年立案32件63人，2011年立案40件81人，2012年立案39件72人，2013年立案50件88人。③张喜，王骅，张亮.甘肃天水检察：涉农惠民领域职务犯罪不可小视［N］.检察日报，2015-04-12（03）.涉农职务犯罪的案件数量和涉案人数在全国和地方均表现出某种一致性，呈阶梯状逐年递增。

（二）从案发环节看，案件涉及领域多元化，重点领域突出

案例资料显示，农村基层职务犯罪案件涉及领域相当广泛，几乎涵盖了农村经济社会发展的各个方面，包括土地征用补偿、涉农专项资金管理、农村基础设施建设、农村公共服务、生态环境保护、扶贫开发领域等诸多环节。这其中，土地征用补偿和涉农专项资金管理已成为农村基层职务犯罪的重点高发领域。据最高检统计，2014年1月至9月全国检察机关反贪部门查办土地和征地拆迁领域案件4386人，占查办涉农领域案件的33.3%；资金管理使用领域案件4172人，占查办涉农领域案件的31.7%；农村基础设施建设领域案件946人，扶贫开发领域案件536人；环境保护领域案件454人。①央视网.铲除村庄里的腐败：挖出村庄腐败的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VI⁃DE1415204097805544.shtml.仅土地征用补偿和涉农专项资金管理两项比例之和竟占到总数的三分之二，出现此种情况在某种程度上与城镇化进程下土地需求猛增以及国家对“三农”工作的高度重视和大力扶持密切相关，农村基层组织人员在此背景下，利用协助政府从事公务的职务便利或利用农村基层组织的职务便利，侵吞、截留和骗取征地补偿款及惠农补贴款。如中山市火炬开发区宫花村原党支部书记郭某等人贪污、职务侵占、挪用资金案中，全村被侵吞的土地补偿款高达1.27亿元。②詹奕嘉.“涉农硕鼠”为何屡捕不绝［J］.瞭望，2015，（04）:16.

（三）从涉案罪名看，案件类型相对集中，以贪污、贿赂案件为主

从已查办的涉农领域的职务犯罪案件性质分析，农村基层组织人员职务犯罪多数情况属主观故意犯罪，且多为典型的贪欲型犯罪。正是由于村干部循私情循私利、故意违规违法操作，才导致了国家和集体财产遭受损失。当前，涉农职务犯罪的具体罪名构成主要集中在贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、挪用特定款物罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等，特别是以贪污贿赂为主的常规性案件，应当作为检察机关打击的重点方向。根据呼和浩特市人民检察院《2013年度惩治和预防职务犯罪报告》的分析，涉农案件涉及的罪名主要集中在贪污、受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权罪等。且涉案罪名日益多元化，由过去单一的贪污罪向受贿罪、挪用公款罪发展。③汤计，刘懿德.呼和浩特去年查处职务犯罪案件113件“村官”职务犯罪呈多元化趋势［EB/OL］.（2014-05-20）［2015-06-18］.http://www.nmg.xinhuanet.com..还有统计显示，2011年，北京市查处的涉农职务犯罪中，贪污犯罪占当年此类案件总数的41.2%，受贿犯罪占案件总数的30.4%。④张维.北京法治发展报告（2011）披露征地拆迁成为涉农职务犯罪高发区［N］.法制日报，2012-11-07（06）.

（四）从犯罪形态看，集体作案犯罪突出，且作案手段多样化

过去涉农职务犯罪中个体作案较多，近年来随着国家对“三农”资金安全关注和防范的提升，涉农项目的实施受到了更为严密的制度约束，为了降低犯罪成本，共同犯罪的比例大大提升，群体腐败现象突出，涉农职务犯罪逐渐系统化、区域化、集团化。在案件办理中，查处一案、挖出一窝、带出一串的现象十分常见。根据内蒙古、福建省检察机关统计，近年来查处的涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件中，窝案、串案的比例分别达70%和68.8%。再如，2007年—2011年甘肃省共查处涉农窝案串案388件1026人，分别占涉农案件总件数和总人数的42.9%和66.5%。⑤王志坚.涉农职务犯罪实证分析及预防对策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.具体讲，共同犯罪的形式分为两种，一是纵向角度的上下勾结，即村基层组织成员同上级职能部门、乡镇站所的公职人员上下串通、弄虚作假，共同实施犯罪。如银川市贺兰县金贵镇镇村干部涉嫌收受他人贿赂，通过虚报房屋拆迁面积等方式为行贿人牟取不正当利益。目前，专案组已对12人立案，其中镇政府干部8人、村干部4人，涉案金额10万元以上4人、10万元以下8人，涉及行贿人员已达80余人。⑥申东.银川检察机关3年查办征地拆迁领域职务犯罪47件，村官抱团侵吞拆迁补偿款案日趋增多［N］.法制日报，2014-07-02（08）.二是横向角度的内外勾结，即村基层组织人员同其他村干部，以及公司企业负责人互相串通，共同谋取不当利益。如在浙江省温州市永嘉县10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房，这也是新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案。⑦央视网.《焦点访谈》农民被贷款事件再调查/历史潮流不可逆［EB/OL］.（2014-04-15）［2015-06-18］.http://tv.cntv.cn/video/C10326/1c2f3f9a26f542c8ba223276aaeb281a.

此外，随着社会经济文化的发展和犯罪主体反侦查能力的增强，农村基层组织人员作案手段不断翻新，日益呈现复杂化、隐蔽化和智能化的特点。诸如有的村干部以私设“小金库”的方式和“跑项目”的名义侵占、挥霍涉农资金；有的村干部间互相勾结、以公务需要为由乱发奖金福利，共同分赃；还有的村干部通过收取所谓的“交易”差价、“投资”收益等方式进行权钱交易。

二、农村基层组织人员职务犯罪原因分析

（一）权力不断扩张且过于集中

改革开放初期，农村基层组织人员掌握的权力十分有限，但随着农村经济的快速发展以及中央对“三农”工作的大力扶持，农村基层组织人员的权限空间也开始迅速扩大，其不但对全村村组集体所有的资源、资产、资金即“三资”负有监督、经营和管理的职责，同时，国家惠农政策的落实和项目的实施也离不开他们的协助、分配和执行。此外，基于概括性授权等产生的“派生性”权力更是不胜枚举。在此情形下，农村基层干部权力高度集中，农村基层工作极易产生管理漏洞，为职务犯罪的滋生埋下祸根。特别是在某些乡土文化和宗族观念深厚的农村地区，各种“裙带”关系、宗族势力交织在一起，当选村干部意味着真正成了当地的“土皇帝”“大家长”。久而久之，这些村干部在村中逐渐养成了唯我独尊、“一手遮天”的恶习。最终民主集中原则也就名存实亡，异化为“一把手”说了算的制度。如贵阳市乌当区新庄村的村党支部书记胡某，其总揽村中大权，经常在村里表白：“在新庄这块地盘上，我就是老大，哪样事情都是我说了算。”一些村民说，胡某我行我素担任村支书达十年之久。如果不是案发，刚满50岁的他不知还要连任几届。①人民网.村官“抱团”涉案千万 村级腐败成为监控盲区［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-06-18］.http：//www.people.com.cn/GB/shi⁃zheng/1026/3051050.html.

（二）村务信息不公开，村务管理不透明

信息公开不充分以及由此导致的实际监督权不对称是中国政府公共监督制度失效的重要原因之一。对公共权力的有效监督应以信息公开为前提条件。②张国庆，杨建成.信息公开与权力平衡：新时期中国政府有效监督的现实路径［J］.天津社会科学，2009，（3）：52.同理，在发展农村经济、推进新农村建设过程中，村务公开既是实现民主监督的有效途径，也是判断农村治理水平的重要标志。因此，农村基层组织人员有义务通过村务公开制度将国家的惠农支农政策及时传达给广大村民，并接受监督。目前，虽然乡、镇两级的村务公开制度在我国已经得到了普遍推行，但实际操作中，距有效监督公共权力的要求甚远。根据已获得的案例资料，村务公开存在的问题可以概括为以下几点：一是村干部借口村民知道多了“不利于工作”，拒绝村务公开；二是选择性公开，公开的内容是经过筛选处理的无关紧要的问题。三是公开时间、地点、方式存在缺陷，不利于监督。

（三）监督机制不健全导致监管失效

没有监督的权力必然产生腐败，没有健全的监督机制，监督必然失效。从农村基层组织人员掌握权力的类型分析，首先，对村干部自治权的监督难以实现，原因有三：一是根据《村民委员会自治法》，村委会的权力源自村民，并受村民的监督。但是，受村民组织松散性和空心化现状的影响，加之其自治意识弱、文化素质偏低，导致村民的民主监督往往流于形式；而习惯自己说了算的村委会也乐见其成，民主监督终成过场。二是《村民委员会自治法》规定了村委会内部成员的明确分工，但实际上，目前大多村委会只有名义上的分工，尚未形成实质性的分权制约，村委会的分工制约形同虚设。三是村“两委”关系模糊不清，村长与村支书角色长期错位也是造成监督不力的重要原因。其次，对农村基层组织人员政府协助权的监督也存在问题，一是政府赋予村委会协助管理的权力，但却没有相应的监督措施，这种特殊的代理关系给违法犯罪提供了可乘之机。二是作为政府的代言人，村干部深谙“形式合法即合法”的内中之道，政府为了“维稳”也就睁一只眼闭一只眼。三是分散的管理体制下，“上面多条线，下面一根针”，各政府职能部门在委托村委会履行职责时极易出现权力运行混乱的局面，村委会趁机作乱的状况屡见不鲜。最后，也是村干部权力中最难治理的部分，即村干部自赋的正在无限扩张的派生性权力，这部分权力的行使不但与村民自治密不可分，却也无相关法律依据，故为监督难点。

（四）财务管理混乱，财务审计制度不健全

村级财务部门掌管着整个农村政治、经济、文化的命脉。近年来，农村集体经济逐渐向多元化经济发展，村级财务部门控制的资金数目也随之增大。特别是大量政策性惠农资金，由于种类、渠道环节众多，对它们的管理不仅工作量大、任务重，难度也大。在此之下，农村基层组织对正规化的财务管理制度渴求与混乱的财务管理现状之间形成了强烈反差。更为严重的是，这种混乱局面也给集体财产流失埋下隐患。农村基层组织财务混乱具体表现在，一是村财务人员选任不规范、且职业操守低，易成为村干部共同犯罪的帮手；二是账目记载混乱，收入款项不入账，利用“白条”自批自支现象突出，且银行账户内资金管理混乱，专项资金与普通资金不分、公款私存问题严重；三是财务审计不严，缺乏对内容真实性的审核，仅对票据进行形式上的审查，致使虚假票据入账情况屡见不解。

三、农村基层组织人员职务犯罪的防控对策

（一）农村基层组织人员职务犯罪防控的总体目标和策略

总体而言，打击农村基层组织人员职务犯罪并不是最终目的，为社会主义新农村建设服务，为农村的基层民主与法制建设保驾护航才是根本。防控农村基层组织人员职务犯罪是一项社会系统工程，我们应当始终遵循“标本兼治、综合治理、惩防结合、注重实效”的政策方针，依靠全社会各方面的力量，统一协调、相互配合，共同开展预防工作，坚持走社会化的综合治理模式，以实现维护广大农民切身利益、促进农村和谐稳定的根本目标。

（二）农村基层组织人员职务犯罪防控的具体对策

1.加强农村基层组织人员廉洁教育

廉洁教育是一项长期的“心灵”工程，要想使村干部从思想深处将腐败的根源除去，主动树立正确的权力观、利益观和政绩观，就必须将廉洁教育日常化、制度化。一是法制政策宣传日常化。农村基层组织人员的文化水平相对偏低，学习能力偏弱，法制观念淡薄。但越是这样，我们越应该多渠道、多形式开展文化素质教育、法律知识教育和职业道德培训，提升村干部自身素质，增强其公仆意识、服务意识和法律意识。二是警示教育制度化。廉政警示教育是预防基层职务犯罪的重要手段。村干部的选任调动比较频繁，要实现警示教育的良好效果，可在每次村民委员会换届选举时开展一轮涉农职务犯罪典型案例教育，通过身边的反面教材警醒当选的干部。三是及时了解村干部的实际情况，有针对性地开展教育工作。诸如有的干部在工作中存在吃亏补偿心理，针对于此，上级领导要对症下药，进行个别谈话，劝其悬崖勒马，取财有道。

2.深入推进村务公开

首先，公开的内容要真实可靠。村务公开应当信息准确，数据详实，能够全面反映村级各项政务运营状况。村务公开的内容，应报乡镇政府相关部门备案。为保证村务公开内容来源真实，还应由村务监督委员会对公开的内容进行审核，并提出审查意见。其次，公开的方式要多样化、合理化。除了传统的设置固定公告栏对村务情况进行公示外，还可以结合现代化的信息网络公开方式，如短信平台、村务公开网站、电子大屏幕等，及时更新村级财务使用情况。第三，公开的过程中要及时答疑解惑。村务公开后，应及时安排专门的时间和人员，解答村民提出的质疑和问题，听取村民的意见和建议。难以答复解决的，要做出解释。

3.完善基层监督制约机制

完善健全基层日常监督管理机制是预防农村基层组织人员职务犯罪的关键环节，因此，为了在新农村建设的权力运行中实现有效监督，必须拓宽监督渠道，完善监督方式，构建多层次、多方位的村官权力监督体系，具体而言：第一，要平衡村党支部与村民委员会的权力，通过二者相互之间的权力制约监督，保证村民自治的实现和基层党组织对农村工作的领导地位；第二，坚持对农村基层组织人员的民主监督，必须充分发挥村民委员会的监督主体地位，提高村民参与村级事务管理的积极主动性，才能把各项村级工作纳入“公开、民主、规范”的轨道，确保重大事项的民主决策、民主管理和民主监督。第三，保证村官权力的上级监督，一方面为了防止村干部在协助政府执行公务中弄虚作假、以权谋私，上级职能部门有必要对重要信息进行认真复核并公示，另一方面上级职能部门还应理清协助与委托的区别，加强对村干部协助工作的指导监督。

4.规范财务管理制度

财务管理和财务审计对防止农村基层组织人员职务犯罪至关重要。鉴于目前农村基层组织财务监管存在的问题，建议一要严格落实村账镇管，乡镇有关部门要切实负起责来，对村级财会账目和经济往来严格把关，对于村级财务支出，村、镇村级财务服务中心两级领导要严格审批；二要建立健全专业审计工作制度，聘请专业的审计人员定期对村级财务各项资金运用情况进行检查和核对，及时发现和纠正资金拨付、管理、使用中存在的问题和漏洞，降低职务犯罪风险；三要加强对财务人员的业务知识培训，强化法制教育，提升职业素养，鼓励他们敢于坚持原则。四要实行会计电算化，通过运用现代化的管理手段，提高财务管理的水平和效率，并减少人为因素对财务管理工作的影响。

［1］中国法律年鉴编辑部.中国法律年鉴［M］.北京:中国法律年鉴出版社，2009:19.

［2］张喜，王骅，张亮.甘肃天水检察院：涉农惠民领域职务犯罪不可小视［N］.检察日报，2015-04-12（03）.

［2］詹奕嘉.“涉农硕鼠”为何屡捕不绝［J］.瞭望，2015，（4）：16.

［3］汤计，刘懿德.呼和浩特去年查处职务犯罪案件113件“村官”职务犯罪呈多元化趋势［EB/OL］.

（2014-05-20）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［4］张维.北京法治发展报告（2011）披露征地拆迁成为涉农职务犯罪高发区［N］.法制日报，2012-11-07（06）.

［5］王志坚.涉农职务犯罪实证分析及预防对策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.

［6］申东.银川检察机关3年查办征地拆迁领域职务犯罪47件，村官抱团侵吞拆迁补偿款案日趋增多［N］.法制日报，2014-07-02（08）.

［7］何云江.村官“抱团”涉案千万村级腐败成为监控 盲 区［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［8］张国庆，杨建成.信息公开与权力平衡:新时期中国政府有效监督的现实路径［J］.天津社会科学，2009，（3）:52.