社会问责与地方政府环境治理探析

◎周孜予 （复旦大学法学院，上海200032）

社会问责与地方政府环境治理探析

◎周孜予 （复旦大学法学院，上海200032）

改革开放以来，我国经济的快速发展也导致了生态环境的进一步恶化，经济发展与生态环境不对称的矛盾加剧：农业现代化进程加快，生态指数递减；工业集成化发展，污染状况严重；政府管控经济热，管控环境冷。政府环境刚性治理严重缺失：行政问责缺乏力度、法律问责亟待规范和职务问责梗阻多。完善政府环境治理社会问责的机理和对策在于：严格规范问责主体、合理设计问责内容、改革创新问责方式和着力寻求问责效果。

地方政府；环境治理；社会问责

改革开放30年来，我国经济发展取得了令世界瞩目的增长速度，GDP在总量上已经超过日本，成功晋升到世界第二的位置。但是，这种发展与增长是以高投入、高消耗和高污染的粗放型为特征的，经济的快速发展也导致了生态环境的进一步恶化。笔者认为，要实现对环境的有效治理，保证环境的持续改善，仅有对政府治理能力的约束是不够的，还应探索全社会对环境问题的有力约束，形成刚性的社会问责机制。

一、经济的快速发展与环境匹配不对称的表现

1.农业现代化进程加快，生态指数递减。据有关资料显示：新中国成立初期全国水土流失面积为116万平方公里，占国土面积的1/9，新时期以来发展为189.4万平方公里，占国土面积的18%；全国年内净减少耕地面积8.02万公顷，全国现有土壤侵蚀总面积达到2.95亿公顷，占国土面积的30.7%；上个世纪草原退化率为15%，进入新时期以来，草原退化率增长至23%。造成农业生态指数递减的原因主要有自然因素和人为因素，其中：人为因素对生态指数的干扰大大超过了自然因素对生态指数的影响。

2.工业集成化发展，污染状况严重。据有关调查显示：我国长江、黄河等十大水系1/3遭到污染，主要河流湖泊富营养状态达到27.8%，导致全国近一半居民饮用水不达标准。2012年，全国废水排放总量684.8亿吨。其中，工业废水排放量221.6亿吨，占废水排放总量的32.3%；城镇生活污水排放量462.7亿吨，占废水排放总量的67.6%；集中式污染治理设施（不含污水处理厂）废水排放量0.5亿吨，占废水排放总量的0.1%。我国工业废气排放总量达到635519亿立方米，工业固体废物排放量达到144.2万吨，处于发展中国家前列。2013年以来，雾霾出现的频率、波及范围和污染程度，更是前所未有的。全国平均雾霾天数为29.9天，较常年同期偏多10.3天，达到52年来的峰值。因此，治理工业集成化后带来的空气污染、水体污染和固体废弃物等环境污染问题，迫在眉睫。

3.政府管控经济热，管控环境冷。我国地方政府对治理环境整体重视不够，有的把发展经济与保护环境对立起来，认为二者同时抓得不偿失，应先集中抓好经济，待经济有了基础再抓环境；有的把治理环境看成是费力不讨好的事情，把主要精力投放到基本建设、上项目，保增长上；有的治标不治本，在制度建构、依法治理和提高管理者素养方面下功夫不够；有的认为治理环境成本太高……地方政府这种“片面的发展观导致生态环境危机日益加剧，生态环境的状况已经成为经济社会发展能否持续的关键所在”［1］。政府主体性缺失影响着环境治理的力度和进程，必须得到重视。

二、政府环境刚性治理的缺失呼唤社会问责的启动

为增强政府对管控环境的责任，中央制定了一系列重要制度章程，如《中华人民共和国环境保护法》，进一步明确了环境建设的方向和责任主体。但是，由于一些规定的不到位，致使许多规定停留在要求层面，没有真正转化为治理环境的有效约束力。政府环境刚性治理缺失，表现在：

1.行政问责缺乏力度。行政问责第一位的问题是理清问责主体，明确谁来问责，向谁问责。行政问责主体可以划分为：同体问责和异体问责两种。同体问责，问责的主体仅限于上级机关和有关领导，而地方政府机关和职能部门对环境保护既拥有行政权，又是环境保护的责任主体，如此就造成了问责模糊，体现在现有地方政府行政法规和职责设定上，对政府在保护环境方面应负的责任规定不清晰，问责也不严厉，政府机关与领导者的责任追究往往混在一起，使问责在实际操作中难以兑现。异体问责，将新闻媒体、社会公众等监督主体划入了行政问责的主体之中，导致问责主体范围过宽。行政问责第二个要义是明晰问责的内涵。要明确追究主体什么责任，怎样追究责任。而现行地方行政法规中这方面规定得比较笼统，有些内容似是而非，缺乏质的规定性，致使问责流于形式。行政问责的第三个关键点是强化主体伦理支撑。按照社会伦理学理论，任何行政法规不可能囊括所有被规范行为，政府官员执不执行行政规则，接不接受问责与问责的力度有关，与被问责者的心灵和修养也有关。地方政府一些官员心灵素养、道德水准与行政问责不相适应，从思想伦理上自觉不自觉地排斥行政问责，致使问责半途而废。

2.法律问责亟待规范。“对于任何一个社会来说,制度规范都是最为基本的方面。”［2］1989年年底，我国颁布了《环境保护法》，以后根据法律实施的客观要求不断修改其内容，特别是近年来，全国人大会议对《环境保护法》做了多次修改，环境法律问责的内容更加丰富。但是，《环境保护法》虽然强化了法律责任追究，规定行政机关在环境问题上，如有违法行为且造成严重后果，主要负责人要引咎辞职。但严重后果的具体指向和规定并不清晰，致使问责实践很难推进；同时规定：任何环境评价机构如果做出虚假评价，可以追究其连带民事责任，这一规定的分量很重，但什么是虚假评价规定得并不具体，也影响了法律问责的顺利实施。与此同时，在《环境保护法》中还出现了一些“可以”字样，这种不确定的规定，增加了软性，导致了执行中的随意性；另外，像水污染防治和大气污染防治的法律问责，是公众密切关注的热点问题，关乎老百姓的切身利益，《环境保护法》理应有明确的硬性的规定，但其规定得却很不够，问责规定带有很大弹性，在执行中难以把握。

3.职务问责梗阻多。在我国现有体制下，对治理环境的职务问责是最有效的问责，只有把治理环境问题的问责上升到各级领导特别是主要领导的层面，问责才能达到更高效率。但是，在实际运行中要抵达这个层面的阻力是比较大的。有的领导并不重视环境问题，不愿承担环境建设责任，更拒绝这方面的问责；有的领导干部认为保护环境是具体管理部门的责任，不是领导的责任，领导都是好的，对环境建设的要求是明确的，因而把责任都推给下面，环境问责变成了上下级之间的责任推诿，导致环境问责不公；有的领导干部认为许多环境问题不是地方能解决的，像大气污染、河流治理、资源保护等出现问题下面不应该承担什么责任；有的职能部门认为，环境出了问题有当事人，谁是当事人谁负责任，职能部门要负的责任只能是监管不力的责任，直接责任与己无关，但是有时为了平息众怒，给公众一个交代，就采取简单的方式直接推出相关的官员承担责任，风头一过，官复原职，行政问责的惩处作用不够。环境问责不公同时也会产生环境问责不实问题。通常情况下，党政官员会先于其他调查问责机构介入环境事故和环境事件中，为了淡化社会影响和避免承担责任，部分党政机关玩忽职守、滥用职权回避责任，减轻惩处，使环境问责不能正常开展和落实。

三、社会问责对改善政府环境治理模式的有效作用

1.社会问责延伸了政府环境治理责任的内涵。环境的公益性决定了政府的责任性，任何国家无论何种性质都不能回避对环境建设的责任。但是，环境问题环节众多、层次复杂、覆盖面巨大，即使是最负责任的政府也不能包容所有问题。因此，政府之外继续寻找责任链条与政府治理责任形成共同体，环境才能被责任所征服。在这方面，西方发达国家在不断强化政府对环境治理责任的同时，也在不断探索更加广泛的环境治理主体责任模式。正是在这个意义上，社会问责被广泛推广为一种对环境治理的有效约束机制。通常情况下，社会问责是指依靠公民参与来加强行政问责的途径，通过普遍的市民或公民社会组织，以其直接或间接的方式来推进行政问责。这种问责既是政府在环境问题上不规则、不法治、不作为的对立物和监督体，又是政府治理环境责任合成的延伸和补充，在实践上既弥补了政府管控环境的天然不足，又对政府在环境上的应有作为形成强有力的约束杠杆。认真研究环境社会问责的要义，把社会问责与政府负责有机统一起来，必将使环境问题得到更加有效的治理。

2.社会问责拓展了政府环境治理监督的覆盖面。我国地方政府责任承载量很大，环境建设只是政府在谋划社会全面发展中必须考虑的任务和职责之一。实践中，一些地方在改善环境方面出现的问题，包括大气污染、水质不合格等问题并不完全是因为政府不作为造成的，与我国经济整体发展状况、环境承载者素养以及社会综合条件等多方面因素不无关系。“政府追求社会发展的GDP目标，公众尤其是新兴的中产阶级更重视其生存环境的生态指标。”［3］为加强对环境治理的监督，我国从计划经济时期起从中央到地方都设立了环保局，目前，即使这一专门监督机构全方位发挥了作用，也无法满足对错综复杂环境问题有效监督的要求。以社会公众为主体的社会问责一旦建立起来，不仅丰富了环境建设制约监督的合理内涵，也将拓宽对环境问题监督制约的覆盖面，把环境问题全方位置于公众的监督制约之下，这对于破解久治不愈、长期困扰我们的环境问题具有十分重要的现实意义。

3.社会问责加大了政府环境治理行为的压强。社会问责的主要对象不是环境问题本身，而是对环境负有重要责任的政府。地方政府对环境治理的成效不能由政府自身来进行评价，而应由公众来评价。以往政府在推进环境建设上也要接受上级组织、人民群众和社会不同阶层等多层次的异体监督，也形成了一系列制度法规，但由于缺乏刚性的社会问责机制，使政府在推进环境建设中没有太大压力，即使环境出现严重问题，政府依赖公共权力也可以大事化小，小事化了，最终不了了之。有些环境问题即使纳入法律层面，在我国现有体制下，政府也可能通过权力协调而逃避责任。社会问责的优势在于：代表广大社会层面直接针对政府在环境建设上存在的问题进行问责，其结果必然会加大政府在解决环境问题上的压力，使之有所作为，这种机制建构好了，其约束力和穿透力就能超越政府权力的逆向行驶，使政府在环境治理上不敢消极、不敢懈怠、不敢应付。

四、完善政府环境治理社会问责的机理和对策

环境的社会问责，是针对复杂的环境建设问题和政府在环境问题上能否作为而制定的制度和法规。增强社会问责的公信度和威慑力，具体在于：

1.严格规范问责主体。明确环境社会问责主体，即由谁来承担环境社会问责，是有效实施环境社会问责的前提和基础。鉴于同体问责和异体问责各自的优劣，笔者认为，环境社会问责的主体不能过多过乱，应坚持精干管用。环境社会问责的主体应该包括：人大代表、政协委员、临时群众代表、民主党派和无党派人士以及舆论媒体等。人大代表、政协委员要行使对地方环境治理状况的问责权。人大代表是由社会各阶层人民群众推选出来的，代表了人民群众的利益和愿望，政协委员也是按照法定程序，由民主党派和人民团体推选出来的，代表各自的利益。环境治理是人大代表和政协委员普遍关注的热点问题，由他们对环境问题实施问责是理所当然的。由社会各阶层人民群众推出的临时群众代表要行使对地方环境治理状况的问责权。这些代表能够体现一定时期内社会公众对环境治理的意见和要求，由他们行使问责权是恰如其分的。民主党派和无党派人士要行使对地方环境治理状况的问责权。民主党派作为参政党，对环境这一关乎国家永续发展的问题理应行使问责权。人民团体和社会中介组织要行使对地方环境治理状况的问责权。这些团体和组织代表了各个领域、各个层次人民群众的具体利益，由他们进行问责也是适合的。媒体网络要行使对地方环境治理状况的问责权。媒体网络代表了人民群众最强烈的呼声，能加大问责的覆盖面，增强问责的威慑力。充分发挥这些问责主体的环境问责作用，对于全方位、多角度、各层次地发现环境问题，减少环境问责不公、不实现象，着实开展环境问责、监督环境治理等方面都能起到积极的作用。

2.合理设计问责内容。合理设计问责内容是实施环境社会问责的基本工作，也是能否保证社会问责有效运行的重要支撑。地方在治理环境上涉及的问题众多，问责内容既要做到设计科学，内涵外延严密，定性准确，又要做到清晰明了，简洁易行，不留盲区，不留死角，不留弹性空间。一是加强对地方政府环境执法状况的问责。对上有政策下有对策、消极回应制度与法规安排、拒不执行有关规定的政府官员，或阳奉阴违、不按制度法规办事而按潜规则办事的政府官员，或无视制度法规权威、借各种理由随意篡改和变通制度法规内容的政府官员要进行问责。二是加强对地方政府履行环境保护职责状况的问责。对只抓经济建设，无视甚至有意排斥环境的地方行政官员，或对环境出现问题视而不见、久拖不办的地方行政官员，或对治理环境消极怠工、玩忽职守的地方行政官员要进行问责。三是加强对地方发生环境事故造成人民生命财产严重损害状况的问责。对地方环境事故频发、案件激增，人民群众怨声载道的地方行政官员，要严厉追究其领导责任、行政责任和法律责任，绝不姑息。

3.改革创新问责方式。一是充分发挥权力机关作用，省级以下人大要建立环境专项质询制度。人大专门委员会要研究考证人民群众对环境热点问题的关切，梳理和提出质询题目，每一年围绕环境问题至少召开两次由环境负责官员参加的质询会，由人大代表向地方政府官员提出环境问题的询问和质询，政府官员要当场答复有关环境问题的质询，当场不能完全答复的，会后要限定时间以书面形式予以答复，对拒绝答复的政府官员，人大代表有权提出对政府官员的责任追究。二是推出由群众代表参加的环境专项问题听证会。政府有关负责同志根据一段时间内群众对环境问题的强烈要求，不定期召开由群众代表参加的听证会。群众代表针对当前环境建设存在的涉及人民群众切身利益的焦点问题，提出疑问，要求出席会议的政府官员做出客观公正的解答。政府官员对群众代表提出的问题要给予定性、定量和定法式的回答和解决。如出现所问非所答，或对提出问题推卸责任，或对答复采取抵制态度，群众代表有权向有关方面提出申诉甚至控告。三是实行地方政府行政官员环境问题连带责任制。环境问题关系国计民生，不得有任何懈怠。对一些地方环境治理中长期得不到整治、群众反应强烈的问题，要尽快摆上重要议事日程，既要对环境直接责任人进行问责，也要对负间接责任的分管政府官员进行问责，还要对一方主要领导进行问责。

4.着力寻求问责效果。一是把群众满意度作为环境问责效果考核的关键指标。发挥群众对环境问责治理过程的监督作用，接受群众对环境治理效果的考核意见，要把群众的满意度作为地方政府治理环境问题的关键考核要素，充分发扬民主政治，以确保环境整治做到实处，做到好处，真正造福人民群众。二是形成以政府部门为主导的检察机构，完善相关环境建设督查机制。地方政府要围绕环境治理问题经常召开会议，认真总结环境建设工作，发现问题解决问题，特别要认真检查环境制度和法规的落实情况，并把落实情况纳入行政官员考核内容，作为能否晋升的重要依据；地方政府要组建环境建设督查机构，从有关方面抽调得力人员，不定期深入有关单位和现场，检查督促环境制度法规的落实情况，并及时向上级有关部门报告情况，发现隐患及时处理，强化跟踪问效；要针对环境建设的关键问题定期对行政官员进行专题培训，不断增强环保意识，进一步树立建设资源节约型和环境友好型社会、建设美丽中国、环境兴国家兴的思想观念。

［1］龚万达，刘祖云.马克思生态内因论视阈中的生态文明与转变经济发展方式［J］.江淮论坛，2013，（1）：10-15.

［2］张康之.公共管理：社会治理模式的转型［J］.天津社会科学，2002，（4）：57-63.

［3］张劲松.邻避型环境群体性事件的政府治理［J］.理论探讨，2014，（5）:20-25.

（责任编辑：温美荣）

D693.62；X22

A

1005-460X（2015）02-0093-03

2014-12-22

教育部人文社会科学规划项目“非公有制林业管理法律制度体系研究”（11YJA820002）

周孜予（1980—），女，黑龙江绥化人，博士后，东北林业大学文法学院副教授，硕士生导师，从事行政法学等研究。