社会组织化视角下县级政府依法行政的民间动力研究

◎姚锐敏 （华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079）

◎易凤兰 （湖北省人民政府参事室，湖北武汉430077）

社会组织化视角下县级政府依法行政的民间动力研究

◎姚锐敏 （华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079）

◎易凤兰 （湖北省人民政府参事室，湖北武汉430077）

全面推进县级政府依法行政需要在改善政府内驱力的同时充分发挥民间力量的作用。增强民间动力的有效途径是提高县域社会的组织化程度。社会组织化有利于培育和激发依法行政的民间动力因子；有利于凝聚和整合分散的个体力量，增强依法行政民间动力的作用效果；有利于扩大民间动力的作用面，促进政府依法行政的健康均衡发展；有利于形成政府与社会分享公共权力的治理结构，强化民间力量对政府的制衡。目前县级政府依法行政民间动力主要存在动力形态原子化、动力主体行政化、动力资源闲置化和动力输出无序化等问题。从社会组织化的视角分析，增强和改善县级政府依法行政的民间动力需要从以下几个方面努力：一是大力培育和促进县域社会组织发展；二是加快推进政社分开，增强社会组织的独立性和自主性；三是激发县域社会组织活力，促进组织化民间动力的有效生成与充分释放；四是加强社会组织自身建设，提升社会组织的公信力和治理能力。

社会组织化；县级政府；依法行政；民间动力

全面推进依法行政，加快建设法治政府，是十八届三中全会提出的推进法治中国建设的一项重要目标任务。实践证明，推进依法行政，建设法治政府的关键在于切实加强基层政府尤其是县级政府的依法行政。在目标任务已经明确的情况下，推进县级政府依法行政的关键在于改善依法行政的动力系统，切实增强县级政府依法行政的动力。

中国的法治进程区别于西方国家法治进程的重要特征在于其所依存的基础总体上不是社会演进，而是社会建构。这一基本特征决定了法治政府建设的国家（政府）主导型驱动模式。具体到县级政府，这种驱动模式表现为依法行政的动力主要来自上级的纵向推动。自2004年《全面推进依法行政实施纲要》发布以来，在上级政府的大力推动下，县级政府依法行政工作取得了明显的进展。但是，与国家、社会的期望以及法治政府建设的发展要求相比，县级政府依法行政工作的总体进展还比较缓慢。从动力机制角度分析，导致这种状况的一个重要原因，是县级政府依法行政缺乏持久动力支持，自上而下的推动力在传导过程中逐级衰减。解决这一问题的根本出路，在于在改善政府内部动力机制的同时，要更加注重发挥社会民间力量对县级政府依法行政的推动作用，形成政府自上而下推动与社会由外而内推动有机结合的依法行政动力机制［1］。因此，探讨如何增强县级政府依法行政的民间动力，对于改善和优化县级政府依法行政的动力结构，全面推进县级政府依法行政具有重要的现实意义。

一、社会组织化是增强县级政府依法行政民间动力的有效途径

全面推进政府依法行政，离不开政府系统内部自上而下的推动作用，但从最终的意义上讲，社会的广泛参与才是法治政府建设最深厚的基础，是推动政府依法行政的根本动力。目前县级政府依法行政总体进展缓慢，其主要原因不在于政府自身抓得不紧、措施不得力，而在于动力结构失衡，县级政府依法行政过度依赖体制内力量的推动，没有充分发挥社会力量的推动作用，换言之，县级政府依法行政的民间动力明显不足。进一步的分析表明，县级政府依法行政民间动力不足的一个主要原因是县域社会组织化程度比较低，社会公众缺乏充分的可以借助的社会组织资源来表达自己的诉求和保障自己的权益,没有形成强大的组织力量来制约县级政府的权力运行。因此，如何通过提高县域社会组织化程度，凝聚与整合社会公众的力量，成为有效增强县级政府依法行政民间动力的关键。

所谓社会组织化，是指社会力量的载体主要不是原子化的个人，而是社会公众以组织、社团和集会等形式的结合。在组织化的社会中，社会成员往往以集体行为的方式在公共领域表达他们的利益、诉求和意愿，与政治国家进行互动，致力于保障自身的权益，督促政府官员正确履行职责［2］。从体制或结构层面看，社会组织化的基本标志之一，是大量独立的社会组织的存在。罗伯特·达尔认为，独立的社会组织是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化、保障组织自由、改善人的生活［3］。从增强依法行政民间动力，推动政府依法行政的角度讲，社会组织化的意义主要表现在以下几个方面：

1.培育和激发依法行政的民间动力因子。从根本上讲，法治的民间动力取决于公民的意识与行为，公民是否具有现代民主法治意识，是否能够秉持民主法治精神和原则积极参与公共事务，直接决定着其在法治发展进程中的作用，进而影响法治民间动力的总量。社会组织化不仅改变着社会自身的结构，同时也改变着人类个体。在社会组织化的过程中，“以理性自律精神和主体自由追求为内核的公民意识借此确立起来，并为国家制度、法律制度提供着合法性信仰、有效认同和服从，为法治进程提供着不可或缺的重要内在驱动力”［4］73。一方面，以社会组织为主体的市民社会把个体的守法精神的形成以及其内化作为其存在和成立所不可缺少的条件并使之现实化［5］19，从而塑造了一种扎根于内部的、基于“市民认同”的自主自律的理性规则秩序［4］71。而公民的守法精神和基于公民守法精神所形成的社会理性规则秩序则是政府依法行政能够顺利推进和正常运行的重要条件。另一方面，社会组织化是公民的维权意识和护法精神得以生长和不断强化的过程。在社会组织化的过程中，公民可以树立“为权利而斗争不仅是法秩序成员的权利而且是其道义上的义务”的价值观念，并以此为基础逐步产生为“法律而斗争”的信念［5］73。而这种“为权利而斗争”的权利义务观念和“为法律而斗争”的护法精神及其践行，正是推动政府依法行政最根本、最直接的民间动力来源。

2.凝聚和整合分散的个体力量，增强依法行政民间动力的作用效果。在社会非组织化的条件下，依法行政的民间动力主要来自于社会个体成员的利益诉求和维权行为。个体的权利主张和维权行为尽管也会对政府依法行政产生一定的推动作用，但这种作用是十分有限甚至是微不足道的。“在没有社会组织的纽带下的个人无以组织力量与国家的权力相抗衡，无法牵制国家权力。”［6］社会组织化可以在很大程度上改变上述状况。社会组织借助其聚集分散力量、整合利益诉求的功能，通过有组织的集体行动向政府表达组织成员共同的利益诉求，维护组织成员的合法权益，可以使政府感受的压力倍增，从而增加对问题的重视程度和解决力度，有效地推动依法行政的进程。

3.扩大民间动力的作用面，促进政府依法行政的健康均衡发展。相对于公民个体而言，社会组织对依法行政的意义、目标以及重点、难点有更加清晰、全面的认识，其推动政府依法行政更多的是出于公益目的（例如中国政法大学法治政府研究院主办的“中国法治政府奖”评奖活动等）。上述特点加之社会组织所具有的专业知识、公信力等方面的优势，使社会组织能够在更加广阔的空间发挥作用，起到一般个体无法发挥的作用，促进政府依法行政全面健康发展。

4.形成政府与社会分享公共权力的治理结构，强化民间力量对政府的制衡。依法行政的重要条件是政府的权力受到有效的监督制衡，为此就需要有一种合理的分权结构。而从一定意义上说，社会组织化的过程实际上也就是社会分权结构的形成过程。现代社会组织化的重要标志，是形成以角色分化、利益联结及合理性追求为表征的众多社会组织。这些社会组织成为相对软弱的公民联合起来肯定自我和借以抗衡专权、暴政的“免于控制和约束的自由社会空间”［7］，并且在权力结构和权力的生产与分配过程两个向度对国家权力进行分享制衡，在扼制权力滥用的同时，也提高了权力的运作效能。

二、县级政府依法行政民间动力的现状

2013年7月至8月，我们采用问卷和访谈相结合的方式就县级政府依法行政的动力进行了实证调查，调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区。共发放问卷3 200份，回收2 853份，回收率为89.1%。其中有效问卷为2 688份，有效率为94.2%。

为了解县级政府依法行政的动力来源，我们设计了“您认为县级政府推进依法行政与下表中所列的哪些因素有关”的多选题，调查统计结果如下：

表1 县级政府依法行政的动力来源

为了进一步了解县级政府依法行政动力的输出情况，我们设计了“您如何评价下表中所列的各种力量在推动县级政府依法行政中实际发挥的作用”的问题，调查统计结果，见表2。

表2 县级政府依法行政的动力输出 （%）

从上述调查统计结果看，在全部受访者中认可“社会舆论和公众的压力”、“公民的维权行动”和“民间组织的推动”等因素是县级政府依法行政动力来源的受访者比例分别达到66.5%、50.1%和26%。认为上述民间力量因素在推动县级政府依法行政中实际发挥了很大作用和较大作用的受访者比例分别为59.4%、55.1%和25.5%。这说明民间力量是县级政府依法行政不可或缺的动力来源，在推动县级政府依法行政中发挥着重要作用。但是，从总体上看，目前县级政府依法行政主要是官方自上而下推动的结果，民间力量的作用还没有充分发挥出来。在我们的调查中，有73.9%的受访者认为上级党政机关在推动县级政府依法行政中发挥了很大和比较大的作用，高居各种动力因素之首。另外，在回答“相比较而言，在推动县级政府依法行政方面，是党和政府的官方力量发挥的作用更大，还是舆论和公众等民间力量发挥的作用更大”的问题时，选择“官方力量作用大”的受访者比例为49%，选择“民间力量作用大”的比例为30.1%，另有20.4%的受访者表示说不清楚。

从社会组织化的视角分析，县级政府依法行政民间动力主要存在以下问题：

1.民间动力形态的原子化。依法行政的民间动力源自公众参与。公众参与有效推动法治进程的基础条件是个体社会成员的合理组织化。因为，公众参与本质上是政府与社会之间进行沟通与合作的机制，而只有个体根据自身的利益类别或价值偏好获得合理的组织化，才有可能形成必要的社会权威，并借此与政府进行平等的对话、协商。如果社会是由单独的、原子化的个体所组成的“大众社会”，政府与社会之间的理性沟通和有效合作将变得遥不可及［8］，通过公众参与有效推动政府依法行政的目的也将难以实现。

从现实情况看，目前县级政府依法行政的推动力基本上来自政府系统内部，源自公众参与的民间动力明显不足，对推进县级政府依法行政的贡献度大大低于其应有的作用。我们认为，县级政府依法行政之民间动力匮乏或不足的一个重要原因，是民间动力的原子化。一方面，社会成员的组织化程度不高，社会动力主要以分散形式存在的原子化个体成员为基本贮存单位。当前我国县域的各种协会、学会等社会组织的数量和规模都明显不足。根据我们的问卷调查，参加过各种民间组织活动的县域居民的比例仅有16.8%。另一方面，公民参与以分散的维权性参与为主，有组织的公共性参与较少，说明民间动力的能量释放也呈现分散的原子化状态。

民间动力的原子化并不意味着民间动力的完全消失。在许多案例中，原子化个体的参与都在一定程度上推动了县级政府的依法行政。然而，从动力优化的角度分析，民间动力的原子化现象是需要加以改变的。其一，没有经过整合的原子化动力，由于目标、性质、方向、作用方式等方面可能存在的差异，必然会产生动力的损耗，甚至可能会相互抵消而归零。其二，即使不考虑动力的损耗，原子化动力简单相加的结果最多只能是1+1等于2，而不可能产生1+1大于2的动力效果。其三，原子化动力的能量释放很容易陷入无序状态，这不仅会大大增加依法行政的动力消耗，而且有可能对依法行政的正常进程造成不利影响。其四，在动力原子化的状态下，政府需要直接面对和回应大量分散的个别性利益诉求，协调各种不同利益诉求之间的矛盾和冲突，这必然会加大政府依法行政的成本。

2.民间动力主体的行政化。从社会组织化的视角分析，依法行政民间动力主体主要是多元的社会组织。作为依法行政民间动力载体，社会组织必须维持自己独立的品格并且与政府保持一定的距离，才能有效发挥推动法治进步的作用。然而分析表明，目前县级政府依法行政的民间动力载体及其动力机制存在明显的行政化色彩。主要表现是：其一，政府通过直接或间接的人事控制，将作为民间动力载体的社会组织不同程度地纳入政府体制之内，为社会组织打上了官方或者半官方的烙印，削弱了其应有的民间性和独立性。其二，社会组织的内部管理呈现明显的科层化特征，民主管理徒有虚名，长官意志畅行无阻。同时，一些本该属于社会组织的决策权力被纳入到政府的统一决策体系，社会组织的自主性受到很大限制。其三，社会组织对依法行政的推动作用在很大程度上是由作用对象决定的，作为民间动力要素的动机、动能（动力资源）、整合机制等都与政府有关，动力的作用空间、作用方向和作用方式也常常受到政府意志的影响，并且与政府的意愿保持一致。

作为一种来自于政府之外的推动依法行政的力量，社会民间动力具有其特殊的动力价值。这种特殊的动力价值源自社会动力特殊的形成机制和作用机制。在民间动力载体行政化的条件下，推动依法行政的社会力量在很大程度上被政府所控制，自下而上的社会民间动力通过不同的方式被纳入自上而下的政府动力体系，“政府—社会”的二元动力结构被一元的政府动力结构所取代，社会民间动力对于依法行政的特殊价值将大打折扣甚至完全丧失。不仅如此，行政化还可能导致民间动力的异化。当民间动力被政府控制以后，其性质很可能发生根本性的改变，从推动依法行政的积极力量演变为妨碍依法行政的消极力量。

3.民间动力资源的闲置化。从理论上讲，依法行政的根本动力来源于社会公众的广泛而有效的参与，社会公众不断增长的法治需求中蕴含着取之不尽、用之不竭的法治动力资源。然而，从现实情况看，县级政府依法行政的推动力量主要来自政府系统内部，相比之下，社会力量在推动县级政府依法行政中所发挥的作用明显不足，县级政府依法行政的民间动力在很大程度上处于闲置化状态。主要表现在两个方面：一是原子化动力的闲置。原子化动力与个体社会成员的公民意识直接相关。以平等意识、自主意识、参与意识、监督意识、法律意识等为基本内容的公民意识，是激活个体动力的关键。改革开放以来，我国社会成员的公民意识逐步增强，但总体上依然比较淡薄，在县域社会表现得尤为明显。比如，在关于维权方式选择的调查中，62.2%和43.5%的受访者表示不会考虑申请行政复议和提起行政诉讼，还有超过20%的受访者表示，行政机关侵犯自己合法权益时会选择忍气吞声。此外，县域居民普遍缺乏现代社会公民所应具有的公共精神，许多人都抱有多一事不如少一事的态度，缺乏参与公共事务的积极性和主动性。公民意识的缺失在很大程度上抑制了民间动力的能量生成与释放，是导致民间动力闲置的重要原因。二是组织化动力的闲置。与原子化动力不同，组织化动力的载体是各种社会组织。从理论上分析，经过组织化的社会动力可以释放出比原子化动力简单相加的结果更大的能量，更有效地推动县级政府依法行政的进程。然而调查结果显示，受访者对社会民间组织在推动县级政府依法行政中所发挥的作用评价相当低，认为民间组织在推动县级政府依法行政中实际发挥了很大作用和较大作用的受访者比例只有25.5%。组织化社会动力的实际作用效果不佳，除了县域社会组织发展滞后、行政化严重等原因以外，从主观上分析，与县域社会组织本身的活力不足和公共参与缺席有密切关系。县域社会组织规模普遍较小，治理机制不完善，加之经费和人员等条件的限制，很少开展活动。有的社会组织甚至一年到头没有组织过一次活动，实际上处于名存实亡的状态。那些处于活动状态的社会组织，一般也将活动范围限于为组织成员提供咨询和服务，缺乏在更广阔的范围主动参与公共事务治理的意愿和积极性。因此，在现实生活中，我们很少看到县域民间组织为一项公共政策的制定或为维护公民权益而主动与政府进行沟通和协商，看到的更多是县域民间组织在公共领域中的失语和不作为。

社会动力资源闲置，一方面使县级政府依法行政的动力总量明显减少，影响县级政府依法行政的发展进程；另一方面，由于民间动力的缺失或乏力，导致“政府—社会”双轮合力驱动的依法行政动力机制失衡。实践证明，单纯依靠政府自身力量推动的法治进程，不仅难以持久和深入，而且存在偏离正确轨道的危险。

4.民间动力输出的无序化。动力输出是依法行政动力机制的重要环节。只有经过动力输出，各种动力资源才能转化为推动依法行政的现实力量。就民间动力而言，动力输出的基本表现形式是公众参与。公众参与的状况直接反映了依法行政民间动力的输出状况。

目前县域的公众参与还存在诸多问题，其中一个突出表现就是公众参与的无序化。以公民维权性参与为例，尽管国家的现行法律为公民提供了许多制度化的维权途径，比如信访、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等等，但有些人在自己的合法权益受到行政机关侵害时，不是通过正常的法律渠道和法律手段进行维权，而是选择非制度化的途径和方式，甚至采取极端方式对政府进行施压，近年来一些地方发生的当事人自杀、自残以及阻断交通、围堵和冲击党政机关等群体性事件充分证明了这一点。这些非制度化维权方式明显不符合法治原则和精神，并且容易导致对国家和社会公共利益不利的严重后果，但从实际情况看，当事人的非制度化参与通常都能够实现其“维权”的目的。这种情况经过不断的重复，逐渐在人们心中形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思维定式。我们的调查显示，上访、走极端和群体性事件等非制度化维权已经成为不少县域居民的维权方式选项，见表3。

表3 县域居民选择非制度化维权方式的比例

从依法行政动力机制的角度看，公众参与的无序化意味着民间动力输出的无序化。无序化的民间动力输出不利于有效推进依法行政。这是因为，有效的控制是动力机制正常运行的基本条件，而动力输出的无序化，意味着动力输出失去控制。失控的动力有可能走向自己的反面，变成事物发展的阻力甚至反动力。不少事实表明，公众的无序化参与不仅不能推动县级政府依法行政，相反还阻碍了依法行政的进程，甚至导致依法行政的倒退。例如，一些地方发生群体性事件以后，当地政府在维稳政绩考核的压力之下，为了达到使事件尽快平息的目的，放弃原则，对当事人提出的明显不合理的要求也予以满足。有的县级政府在公众无序参与的压力之下，甚至作出违反法律法规规定的行政决定。在回答“有时候县级政府明知一种做法不符合依法行政原则，却仍然坚持错误的做法，主要原因是什么”的问题时，47.1%的受访者选择了“社会舆论的负面压力”，31.9%的受访者认为是“当事人的压力”，52.6%的受访者认为是“维稳任务的压力”。

三、社会组织化视角下改善县级政府依法行政民间动力的途径

中国法治政府建设的实践表明，目前县级政府依法行政的动力主要来自政府系统内部自上而下的推动。从现实情况看，这种动力模式具有其必然性与合理性，而且其成效也是有目共睹的。但是，政府主导的自上而下的动力模式也存在明显的局限性。由于法治政府建设将涉及到政府系统中盘根错节的既得利益，自上而下的自我推动力也可能在复杂的动力传递过程中不断衰减，如果将政府主导、自上而下推动作为依法行政的唯一推动力，可能导致依法行政进程中严重的动力匮乏。因此，在改善政府自身动力的同时，大力培育和开发社会民间动力，对于全面推进县级政府依法行政进程具有十分重要的现实意义。

如前所述，增强县级政府依法行政民间动力的关键是推进社会组织化。“对法律改革实践的观察表明，作为法律改革推动力的自下而上的力量，并不是单个的个体以及不同利益简单合力构成。”［8］民间力量能否有序、有效地推动县级政府依法行政，在很大程度上取决于社会的组织化程度。从这个意义上讲，增强和改善县级政府依法行政的民间动力需要从以下几个方面努力：

1.双管齐下，促进县域社会组织快速发展。增强县级政府依法行政民间动力的基本途径是将分散的个体社会成员按照自愿方式组织起来，以组织化的形式有序参与法治政府建设进程。目前，县域社会公民的组织化程度还比较低，不仅社会组织的数量少，而且现有社会组织的规模普遍偏小，很难形成对县级政府行为的有效制约。因此，要增强推动县级政府依法行政的民间力量，必须大力促进县域社会组织的发展。一方面，政府应当通过多种方式和途径加强对公民的教育和引导，培养和激发公民的组织意识和集体行动意识，增强社会组织化的内驱力；另一方面，政府应当适当放松社会组织的入口管制，降低准入门槛，简化登记手续，为社会组织的发展创造更加宽松的制度环境。

2.加快推进政社分开，增强社会组织的独立性和自主性。由于历史和现实的原因，我国长期存在政社不分的现象，结果导致社会组织普遍行政化，缺乏其应有的独立性和自主性。在政社不分的条件下，社会组织实际上只是政府实现行政目标的工具，在很大程度上失去了作为推动县级政府依法行政民间动力载体的价值和意义。因此，从增强县级政府依法行政民间动力的意义上说，必须加快推进政社分开，切实保障和增强社会组织的独立性和自主性。推进政社分开，增强社会组织的独立性和自主性，除了要从体制上真正实现行政机关与社会组织彻底脱钩之外，政府还必须改变传统的家长式管理方式，建立健全符合社会组织特点和发展规律的行政管理机制，重点是减少对社会组织的直接控制和干预，更多地通过制定规则和政策来引导和规范社会组织的行为。

3.激发县域社会组织活力，促进组织化民间动力的有效生成与充分释放。从理论上讲，社会组织是推动依法行政的民间动力载体，但社会组织的法治动力功能并不能自动实现，一个社会组织能否发挥以及能够在多大程度上发挥推动政府依法行政的作用，与该组织是否具有活力以及活力的大小密切相关。我们的调查发现，目前县域社会组织的活力普遍不足，很少开展活动，与政府之间的互动更少。在这种情况下，社会组织对县级政府依法行政的推动作用就无从谈起。要改变县域社会组织活力不足的状况，除了需要加强社会组织的自身建设外，政府也应当承担相应的责任，具体说，一是要加快职能转变，为社会组织参与公共事务和发挥作用提供更多的机会和更广阔的空间；二是完善相关的政策法规，为社会组织提供必要的资源能量支持；三是加强对社会组织的监督管理，规范社会组织的行为。

4.加强社会组织自身建设，提升社会组织的公信力和治理能力。社会组织的公信力和治理能力不仅是影响社会组织化进程的重要变量，而且直接关系其作为依法行政民间动力载体所发挥的作用。有效提升社会组织的公信力和治理能力，离不开政府的支持，但从根本上说，关键在于加强社会组织的自身建设。具体说，一是要建立健全符合社会组织特点的内部治理结构；二是要完善以组织章程为基础、以民主决策为核心的内部管理制度；三是要增强社会组织的公开性与透明度；四是要建立健全内外结合的监督问责机制；五是要加强社会组织的人才队伍建设。

［1］李利军.依法行政动力机制的转型［J］.中国发展观察，2011，（7）：54.

［2］张新光.社会组织化:构筑国家与社会良性关系的关键［J］.学术交流，2007，（8）：22-25.

［3］罗伯特·达尔.民主理论的前言［M］.顾昕，朱丹，译.北京:生活·读书·新知三联书店，1999:227.

［4］李艳萍.国家与社会互动关系中的制度选择：中国社会主义法治道路探索［D］.天津：天津师范大学，2003.

［5］川岛武宜.现代化与法［M］.王志安，等，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

［6］张新光.社会如何制约权力：多元主义民主的解析及其困境［J］.学术论坛，2003，（5）:35-38.

［7］梅路西.后工业民主的悖论:日常生活和社会活动［J］.谭晓梅，译.现代外国哲学社会科学文摘，1995，（5）:20-22.

［8］王锡锌.公众参与和中国法治变革的动力模式［J］.法学家,2008，（6）:90-100.

（责任编辑：朱永良）

D922.1

A

1005-460X（2015）02-0027-05

2014-10-10

教育部人文社会科学研究规划项目“县级政府依法行政动力的优化与开发研究”（11YJA820101）

姚锐敏（1956—），男，湖北老河口人，法学博士，教授，从事行政法治、乡村治理研究；易凤兰（1956—），女，湖北武汉人，参事，中南民族大学法学院教授，从事行政法学研究。