非政府组织信任危机补救研究

◎孔金平 （河北工业大学公共管理研究所，天津300401）

◎王忠莉 （北京师范大学社会发展与公共政策学院，北京100875）

非政府组织信任危机补救研究

◎孔金平 （河北工业大学公共管理研究所，天津300401）

◎王忠莉 （北京师范大学社会发展与公共政策学院，北京100875）

我国民众对于非政府组织的认同感较低，甚至是难以信任。造成我国非政府组织出现信任危机的主要原因：组织管理责任机制的缺乏、组织运行的不透明、有效监督机制的缺乏以及我国政府角色定位的模糊。危机的有效解决需要非政府组织自身、社会及政府的共同努力，从而形成一种良好的互动机制和循环机制。非政府组织应该积极整治体制，加大信息公开力度，保证与民众沟通渠道的畅通，完善自律机制，提高自制能力；社会方面要完善对非政府组织的监督机制，扩大监督主体的范围；政府也需要重新进行角色定位，以合作的方式辅助非政府组织进行规范管理，从而赢得公众的信任与支持。

非政府组织；公信力；信任危机；政府；社会

自2008年以来，中国非政府组织的一系列丑闻被曝光，严重威胁了非政府组织的公信力。非政府组织偏离组织设立宗旨，营利化与商业化倾向的出现，使得非政府组织在民众心中的信任度一降再降，它们不再是学者们推崇的“德行完美”的神话。公民社会的健康发展和有序整合依赖于非政府组织的完善与信任危机的有效解决。因此，研究非政府组织信任危机的补救措施对于构建公民社会以及实现公民社会的善治大有裨益。

一、非政府组织、信任危机、公信力概念辨析

（一）非政府组织

本文中所涉及的非政府组织，主要是指符合我国法律规定，不以营利为目的，志愿为大众服务的社会组织［1］。结合中国国情来看，非政府组织的类型主要分为自上而下型和民间发起型。自上而下型组织具有一定官方背景，属于半官方性质，在获取资金和其他资源方面具有较为明显的优势。民间发起型组织是民间自发组织设立，在资源和信息的获取方面局限性较大。在转型背景下的中国，许多非政府组织出现了明显的“官民二重性”或者说是“准政府性”的特征。

（二）信任危机

信任体现在社会生活的各个环节中，是人与人交流、社会正常运转的一种心理纽带，也是组织运行的必要条件。所谓组织信任危机，是指由信任的缺失和信任度的下降造成的对于个人发展或者组织运行产生的一系列阻碍和负面影响。从产生信任危机的主体来划分，信任危机可分为个人信任危机和组织信任危机。个人信任危机的出现意味着在人际交往过程中出现了一系列谎言、欺骗和隐瞒，导致社会交往的规则和伦理道德规范被打破。个人信任危机会导致人与人之间的交往充满质疑和否定，彼此之间的交往活动也趋于停止。个人信任危机若未能得到及时有效的解决，就会打破人与人之间的道德肯定关系，造成道德约束力和权威的下降，加剧社会关系的紧张。

组织信任危机主要发生在组织和广大群众之间。非政府组织的信任危机指的是组织内部的违规操作、徇私舞弊以及不透明化运行遭到曝光，社会民众对于非政府组织管理方式、项目操作、资金运行等环节所产生的一种不信任或者质疑。如果这种浅层次的舆论危机未能得到有效处理，将会使民众对非政府组织的不信任转化为失去信心，甚至造成民众对于非政府组织本质和宗旨的一种否定，以致蔓延为一种全行业的危机。

（三）公信力

研究组织公信力的影响因素对非政府组织信任危机的补救具有很重要的借鉴意义。非政府组织公信力主要来源于以下三个方面：

1.政府对非政府组织的支持。政府的信任与支持是非政府组织合法性的重要来源，在我国，这意味着非政府组织公信力的基础是组织的合法性，难以获得合法性地位的非政府组织是没有公信力可言的。政府作为权威部门，对于很多资源，尤其是公信力资源，具有垄断性优势［2］，因此，非政府组织若能得到政府的支持与认可，将能够快速地获得公信力优势。这就要求非政府组织必须正确处理与政府的关系，获得政府的支持与认同。但是，这并不是要非政府组织依赖于政府，非政府组织与政府是一种合作关系，非政府组织合法性的基础应该是保持其机构运行和管理的独立性。

2.非政府组织的活动能力及信守承诺状况。衡量非政府组织公信力的一个重要方面是非政府组织所提供的服务质量，而这取决于其活动能力的大小。非政府组织活动能力越强，则所提供的社会服务质量也就越高，服务效果越好，越容易获得民众的认同和信任。民众衡量非政府组织公信力的另一标准是组织信守承诺的状况。一旦某个非政府组织出现了失信行为，那么，社会公众中的绝大多数就会终止与其合作与互动，并且非政府组织也将很难从民众那里获取捐款等物质资源。因此，为了补救非政府组织的信任危机，提高其公信力，非政府组织必须以提高自身活动能力和信守承诺能力为核心，完善自律机制，从而保证社会公众与非政府组织之间的持续互动与支持。

3.社会公众的参与程度。伴随公民社会的崛起和公众参与意识的提高，非政府组织的活动受到越来越多的关注和监督。非政府组织的活动是否背离公益本质、慈善基金是否合理使用等问题日益受到重视。这就需要非政府组织构建畅通的互动渠道，允许社会公众参与到非政府组织的管理和监督中。社会公众的参与，不仅能为非政府组织提供一定的人力、物力、财力，还能通过信任机制的建立来监督和约束非政府组织的行为。社会公众的参与和监督本质上是非政府组织运行的一种他律机制。他律机制由政府、媒体、捐赠者、受助对象、第三方组织和普通社会公众共同组成［3］。这些成员通过经常性地与非政府组织的互动，来监督非政府组织践行承诺，承担义务。这也是提升非政府组织公信力的最有力的外部保障。

二、我国非政府组织信任危机产生的根源探析

为了切实了解我国非政府组织公信力现状和信任危机产生的原因，我们就近在京津冀三地进行了小规模的问卷调查和访谈，调查对象主要是城市社区的民众。本次调研总共发放了300份问卷，回收有效问卷278份，此外，还进行了30人次的个别访谈。结合我们的调查结果，对非政府组织信任危机产生的根源做以下分析。

（一）非政府组织缺乏独立性

在政府和非政府组织的合作模式下，政府的角色定位十分关键。在我国社会法律制度和市场约束机制尚不健全的背景条件下，政府在社会管理中占垄断性优势地位，通过行政制度和人员任命等方式介入到非政府组织的运行过程中，致使非政府组织处于被管理地位，而非平等的合作者。非政府组织在组织合法性、人员设置及资金来源和使用等方面独立性的缺失，以及对政府的过分依赖性，直接影响其遵循公益性宗旨和实现公益性目标。非政府组织发挥作用的过程，应该是政府辅助、非政府组织主导的一个过程［4］。政府的过多干预，限制了非政府组织的成长空间，非政府组织的行为和活动也受到了诸多限制，进而使得民众难以充分了解非政府组织的宗旨和行为理念，对于非政府组织的行为缺乏信任，直接造成了非政府组织活动的公益性目标无法被大众接受。

在针对民众关于非政府组织信任度的主观调查中，我们发现，政府设立的非政府组织的民众信任度最低，高达66%的被调查者选择完全不信任，其中以中国红十字会、中国残疾人联合会等机构为代表。其次是未注册的民间组织，47%的被调查者选择完全不信任。访谈中我们还发现由于法律的缺失，很多受访者表示遇到过以非政府组织为名义的诈骗活动，因此,对陌生的非政府组织的活动不予理会；通过对比我们发现注册的民间非政府组织往往信任度较好，仅仅有33%的人选择完全不信任，这其中以壹基金、腾讯公益基金为代表。

（二）非政府组织运行信息不公开

非政府组织的公信力应该是“透明的玻璃口袋”。非政府组织管理和运行的透明性是组织可持续发展的根本动力，也是非政府组织公信力的最基础保证。但是，目前中国非政府组织的管理和项目运行依然处在暗箱操作中，对外公布的信息十分有限。尤其是针对非政府组织的资产明细、财务制度，各个非政府组织都基本未进行公开。非政府组织财务运行的不透明，导致民众难以判断组织资金是否恰当使用、资金是否有效使用。非政府组织的半官方性质，很容易造成组织官员的利益寻租现象出现，产生一系列的内部腐败行为，并且随着这些行为的曝光，民众对于非政府组织本就薄弱的信任感顷刻间土崩瓦解。

在实践调查中我们也发现，73.3%的受调查者更倾向于选择通过志愿服务的方式来支持非政府组织的活动。由此可见，相比于捐款形式而言，志愿服务或者点对点的捐赠方式能够给予民众更多的安全感。社会公众参与非政府组织活动的方式调查情况，见图1。

当被问到“没有通过非政府组织捐款或者参加相关志愿服务的原因是什么”时，278份问卷中，有177位被调查者表示“捐给这些组织不放心，所捐财物可能会被贪污”；163位被调查者表示“捐款后或志愿服务后没有得到后续反馈，不知效果如何”；98份问卷显示“所捐财物并不能给我所希望的帮助对象”。这折射出民众对于非政府组织的财务信息极为看重，对财务信息的公开极为敏感。

图1 社会公众参与非政府组织活动方式的情况

访谈中我们也发现非政府组织对所运行的项目缺乏对民众的反馈，多数受访者表示在社区捐款之后，没有收到过相关组织的反馈信息。尤其是在关于公民通过何种渠道关注所捐财务的使用情况或参加志愿活动的效果时，竟有高达70%的被访者表示无法得到任何消息，12%的受访者表示通过各个组织的相关网站查询到自己所需信息，还有10%的被访者表示自己主动询问得到信息，仅有8%的被调查者表示收到过非政府组织工作人员主动提供的反馈信息，见图2。

图2 社会公众获取非政府组织反馈信息渠道的情况

公民对于非政府组织的信息反馈越来越看重，大部分公众对非政府组织处于非常不满状态。公民的责任和权利意识的加强，使他们更加看重非政府组织财务和业务方面的信息透明度。由此看来，非政府组织欲重塑公信力、解决信任危机，信息公开这个模块绝对是必不可少的。

（三）非政府组织效率低下，缺乏执行力

非政府组织诞生之初，就以其服务质量高、服务成本低被社会所接纳。但是，随着非政府组织的发展，虽然志愿者和捐款数量在持续增加，却出现了非政府组织服务对象单一化问题，非政府组织的内部治理问题日益凸显。非政府组织在提供社会服务方面，组织效率的低下已经成了众矢之的，偏离了社会公众的心理预期，加剧了信任危机的恶化。

针对影响非政府组织信任度较为明显的“郭美美事件”以及河南宋庆龄基金会事件的调查中，我们发现民众很关心这些问题的处理结果，尤其在访谈过程中，几乎全部的受访者在谈到这些问题时都会指责一番，舆论几乎一边倒，受访者普遍认为这些现象并非个别事件，也并不是某个人的事件，而是整个非政府组织这个行业的通病。对红十字会等组织官方对问题的澄清和解释，接近九成的受访者表示不能打消他们的疑虑。非政府组织运行效率饱受质疑，甚至坠入了“塔西佗陷阱”，即不管他们会说什么，怎么说，做什么，怎么做，都备受质疑，引起了包括专家、媒体、业界和公众在内的全民大讨论［5］。

在访谈过程中，我们发现民众对于非政府组织的一种普遍的不信任状态，并不仅仅是针对红十字会等爆出丑闻的组织，而是对于整个行业都持有的质疑态度。质疑的方面除了财务状况之外，更是蔓延到了对于非政府组织的合法性、组织能力和效率、组织发展前景等方面。

（四）缺乏全方位的社会监督机制

“权力是一种特殊的力量，而且是属于人类社会所独有的力量”［6］，权力在提高组织的统一性方面具有一定优势，伴随而来的是腐败问题的产生。非政府组织在公共管理领域内具有一定的权力，这就容易导致组织内的个人利用职权满足个人私利，造成权力滥用。由于我国政治改革的滞后性，社会各方面的监督有很大的局限，出现监督主体分散、监督权利无法得到保障、监督机制不完善等问题。全方位监督机制的缺乏，给了利益寻租者以可乘之机，一旦有利益诱惑，非政府组织的行为就会偏离正轨，造成难以预料的损失和危害。在我国，非政府组织监督机制的缺乏最明显的表现是，社会公众对于组织管理人员的任用与选拔并未享有知情权，对于公益基金的使用状况更一无所知。

在非政府组织频繁出现信任危机的原因的调查方面，85.3%的被调查者（237位）表示无法监督非政府组织的行为，这成为仅次于“非政府组织活动和财务状况披露过少，透明度过低”的又一原因。通过查阅相关资料，我们可以发现，我国并没有设立专门的监督机构，加上我国的法规体系不完善，在非政府组织的具体运作方面也缺乏详细的法律规范，使得非政府组织的监督一直处于较低层次，以致出现非政府组织内部挪用资金、财务管理混乱等问题。

（五）非政府组织的参与机制、互动机制缺乏

互联网的普及使得信息传播速度大大加快，社会民众获取信息的渠道更加多样化，信息获取成本也更加低廉化。社会公众对于非政府组织的管理和活动的参与积极性逐步提高，对于非政府组织运行的参与和问责的需求越来越明显。但是我国非政府组织在信息网络建设和服务意识提高方面还存在很大的漏洞。信息公开的内容和形式完全不能满足社会公众的需求，提供社会服务方式的单一化造成社会民众的参与、互动渠道较少。社会民众与非政府组织交流互动的缺乏，必然造成双方的隔阂。

在针对“非政府组织在应对信任危机所采取的措施方面存在哪些问题”的调查中，我们发现，民众作为信息的接收方，更看重与非政府组织的顺畅沟通。因此，加强与民众的交流，才能重塑其公信力。在278份问卷中，有211位被调查者表示对于各个非政府组织的项目运作过程，民众了解的信息有限，难以做出判断。198位被调查者表示非政府组织与民众的交流过少；125位被调查者表示非政府组织只是澄清和解释，没有采取实质性行动；113位被调查者表示非政府组织所采取的措施较为单一；99位被调查者表示非政府组织在媒体中的宣传过少。由此我们可以看出，在危机发生之后，非政府组织采取了相应措施，但是收效甚微的原因还是在于民众的反馈与认同。民众难以与非政府组织进行顺畅沟通，难免产生隔阂，一旦负面新闻出现，势必造成非政府组织的信任度大打折扣。

（六）非政府组织缺乏有效的自律机制

社会公众对于非政府组织的不信任，归根到底，源于对非政府组织能力的不信任，这种能力既包括组织发展的能力，也包括组织治理的能力。非政府组织公信力的提高，必须借助于组织的自律机制，这也是解决信任危机最重要的一个环节。目前，我国非政府组织普遍存在缺乏自律机制或者自律机制不健全的问题。

组织的自律机制是他律机制的基础，良好的自律机制是组织健康发展的根本保障。纵观我国非政府组织的发展情况，非政府组织或多或少都存在这样或者那样的问题，非政府组织的质量也是参差不齐。很多非政府组织的规模有限，组织提供的社会服务难以保障专业化水平，严重违背了公共服务社会化的初衷。多数非政府组织的内部管理较为混乱，规范化和制度化的管理制度严重缺乏，组织的合法性问题也在深深困扰着非政府组织的发展，甚至个别非政府组织挂靠在政府部门下，也有个别非政府组织忙于摆脱政府的行政干预而游走在法律边缘。绝大多数非政府组织的财务机制难以应对现实需求，导致了社会公众难以直观看见社会服务的提供过程，信任感建立的基础缺乏。

三、非政府组织信任危机补救的路径选择

综上所述，非政府组织信任危机产生的原因来自于非政府组织、政府和社会三个方面，为此，我们需要以这三方主体为切入点，来寻求对非政府组织信任危机进行补救的措施。从国外学者的研究结果来看，发达国家在非政府组织的管理方面更加注重法律手段的约束、政府的引导和公民社会的监督，并且政府、市场和社会组织的定位较为明确，这些经验值得我们借鉴。目前，我国非政府组织信任危机补救的路径在于：

（一）减少政府行政干预，促进非政府组织管理规范化

在政府和非政府组织的合作过程中，政府应该明确自身定位，既不能越位、缺位或者错位，也不能不管不顾，任由非政府组织自由发展。在构建服务型政府的过程中，政府应该主动进行角色的转变，由传统的直接干预转变为间接引导，扮演好监督者和协调者的角色。在这一过程中政府要有所为，也要有所不为。一方面，政府需要完善非政府组织运行的法律法规，将非政府组织的行为纳入到法律框架中，减少非政府组织注册和项目申报、审批的行政程序，提高非政府组织的运行效率。政府也需要制定一系列的优惠政策，鼓励社会公众参与到非政府组织的活动中来，提高非政府组织活动的社会参与率。针对非政府组织的违法违规行为，政府也需要制定严格的惩罚措施，形成制度的威慑性。另一方面，政府不应该针对非政府组织的内部管理进行过多的行政干预。政府在确保非政府组织合法性和运行的规范化基础上，只需要针对非政府组织项目运行进行宏观上的监督和引导工作即可，切忌政府对于非政府组织的组织结构、人事任免、财务运营方面干涉过多。

在提供社会服务方面，政府可以放低行业的准入门槛，引入竞争机制，鼓励民间草根非政府组织的发展，发挥其灵活性优势，为非政府组织的发展带来活力。信任危机的解决必须依靠自身的合法化和规范化，非政府组织在保持自身独立性的基础上，更应该注重管理运营的规范化和灵活化，针对自身行为能够有充分的话语权。

（二）完善信息公开制度，实现非政府组织运行透明化

通过问卷调查与个案访谈的分析，我们发现，民众迫切要求非政府组织的信息公开，不仅需要公开基本信息、内部管理信息，也需要公开组织的业务活动信息和财务信息。因此，非政府组织信息披露实际情况与公众的期望是否相符，将在很大程度上决定非政府组织的信任度。这就需要非政府组织建立完善的信息公开制度，尤其应该定期公布资金状况，针对资金的来源、去向和使用效率等做好充分的阐述。非政府组织还需要针对性地设立信息发布平台，针对社会组织所捐献的款项以及提供的公益服务，社会公众能够及时进行后期的追踪和考察。只有公众能够很便利地获得所需信息，才能真正恢复对于非政府组织的信任。信息披露制度是一项确保社会公众和非政府组织有效互动的最重要措施。但制度的建立并不是最终目的，非政府组织更应该注重制度的维护和完善，确保信息发布的及时性和可持续性，通过持久的努力，向社会公众展示组织的成长和改变。

在调查中，我们发现，中国很多非政府组织也建立了信息平台，但是超过一半的组织存在着不同程度的信息滞后问题，甚至时至今日有的非政府组织的最新信息发布日期还停留在2012年。这样的情况表明，非政府组织信息公开制度建立之后的正常运作至关重要。在互联网如此发达的今天，信息发布的渠道已经突破了以往的局限，非政府组织可以通过官方微博、微信的方式发布活动信息和所要公开的数据。在多种手段相互结合的基础上，如何确保数据的及时、真实、客观，需要引起非政府组织足够的认识，并且在实践中不断摸索和探讨。

（三）发展联合监督，实现非政府组织监督立体化

非政府组织的监督有效化，需要发展多个主体的联合监督。首先，政府需要建设严格的法律制度来约束非政府组织的不合法行为，然后，在日常运营中进行宏观调控，针对非政府组织的失信行为能够采取有效的惩戒措施。其次，需要发展专业的第三方评估机构，结合非政府组织的规模、提供社会服务的质量、内部管理有效性、危机应对能力、信守承诺等问题，对非政府组织进行评级和定期公布，借此手段来迫使非政府组织提高自身的公信力，完善其公开透明机制。美国在这方面的实践经验非常值得我们借鉴，通过对非政府组织的信用评级，根据非政府组织的信任状况由低到高划分为1—5星，社会公众对于评价等级较低的非政府组将会远离和抛弃，通过公众的选择机制，迫使非政府组织做好、做强。再次，媒体也是监督非政府组织行为的重要组成部分，尤其是近几年来关于非政府组织丑闻的曝光，新闻媒体可谓是功不可没。

除此之外，非政府组织也需要构建完善的内部监督制度。这种内部的监督制度，不仅包含专门的部门设置，更需要非政府组织的工作人员及时地进行监督反馈，针对项目运行的流程和绩效评价等，需要非政府组织的工作人员具有高度责任感，力求做到公开公正，严格自律。非政府组织的监督有效性需要内部、外部监督的共同协调和统一，通过内外部共同的压力促进非政府组织的自律，增强公民对于非政府组织的信心，促进其健康发展。

（四）落实问责机制，实现非政府组织惩戒措施制度化

非政府组织不仅需要建立健全公开透明的规章制度，更应该严格执行规章计划。尤其涉及行政费、管理费等名目，应该严格规定用餐费用、出差费用的标准和档次。为了防止工作人员的贪污腐败或者徇私枉法行为的发生，非政府组织的全职职员、义工及委员等，均需遵守既定的利益申报机制及采购程序指引。若违反有关指引，均需接受纪律处分。这些处罚标准必须有一定的震慑性，并且惩罚措施应该趋向多元化和预防性，起到震慑的作用。

当前我国曝光的非政府组织官员腐败问题，对于相关工作人员的处罚缺乏有效性。非政府组织的工作人员对于自身工作缺乏应有的责任感和使命感，在违法违纪之后常常出现官官相护的局面，被问责的对象所受到的处罚根本起不到应有的震慑作用，很多官员转而又投入到其他非政府组织部门继续我行我素。因此，真正落实非政府组织的问责机制，强化惩戒措施的效力，需要深究违法人员的责任，真正做到公正、公开。尤其应该做到问责机制的常态化和制度化，使非政府组织内部违反组织原则的行为真正感受到压力，发挥制度的威慑和预防作用。

（五）完善与公民的沟通渠道，促进非政府组织沟通机制健全化

化解社会公众对于非政府组织的种种质疑和不解，需要增进双方的互动和了解，因此非政府组织应该致力于与民众的沟通渠道建设。目前，我国很多非政府组织都是以一种半官方的姿态自居，民众对于其了解多是通过官方平台，民众对其了解明显不够，甚至有的公民将自身对于政府官僚主义的不满一并转嫁到了非政府组织身上。面对种种困境，非政府组织需要进一步完善沟通渠道，促进沟通机制的健全化，从而帮助非政府组织向更有效率的方向发展，补救其在公民心目中的形象。

在与公民的沟通方面，非政府组织应该做到，凡是涉及社会公众切身利益的政策制定或者变化，应该第一时间进行发布和通知，确保公众能够接收到信息，并且只要是公民要求公开和反馈的内容，在不违反相应法律法规的基础上，非政府组织都应该进行公开。公民沟通渠道建设问题，一方面，需要非政府组织积极宣传自身的正面形象，在号召和组织公益活动中，需要向公众展示组织的优势，针对公众的疑难问题和其他需求，及时满足。另一方面，非政府组织应该定期地主动向社会公众反映他们所参加活动和捐赠财务的后续跟踪情况，建立非政府组织和社会公众的持续联系，在不断互动和交往中，消除社会公众和非政府组织的隔阂，重建组织形象。

［1］胡友红.试析公众对非营利组织的信任危机［J］.湖北经济学院学报：人文社会科学版，2007，（10）：93-94.

［2］郑颖芳.公民信任结构——论非政府组织应对公共危机的微观基础［J］.四川理工学院学报：社会科学版，2009，（6）：24-27.

［3］张立荣，姜庆志.组织工程视角下的非营利组织信任危机治理进路探究［J］.中国行政管理，2013，（9）：104-108.

［4］秦倩，袁丽婷.我国慈善组织公信力危机及对策研究［J］.法制与经济，2011，（11）：157.

［5］邓国胜.构建我国非营利组织的问责机制［J］.中国行政管理，2003，（3）：28-29.

［6］张康之.论公共权力的道德制约［J］.云南行政学院学报，1999，（5）：68-71.

（责任编辑：温美荣）

C916.2

A

1005-460X（2015）02-0088-05

2014-10-25

河北省社会科学发展研究课题“引进互补性错位机制，促进我省社会管理创新”（201202008）

孔金平（1965—），女，河北献县人，所长，教授，从事社会管理研究；王忠莉（1991—），女，河北廊坊人，硕士生，从事公共管理研究。