当代西方地方治理中公民参与的实践发展及其启示

◎董石桃 （湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）

当代西方地方治理中公民参与的实践发展及其启示

◎董石桃 （湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）

当代西方地方治理中公民参与的兴起与西方地方自治传统、地方分权改革和公民治理模式的发展有着重要的关系。近年来，西方地方治理中公民参与的实践路径在宏观上体现为地方治理结构的调整，在中观上体现为公民参与的制度化发展，在微观的操作和实施上体现为公民参与形式的灵活多样。借鉴西方的实践，推动我国地方治理中公民参与取得新的发展，同样可以从治理结构的调整、参与的制度化和形式多样化着手进行改进。

西方民主；中国民主；地方治理；公民参与

地方治理中的公民参与是民主发展和实践的一种重要形式，地方治理变革的创新性以及由此产生的多样化民主治理形式，促进了参与式民主实践形式的发展，也为一个国家的民主政治发展奠定了扎实的根基。本文试图通过对当代西方地方治理中公民参与的实践进行总体分析，为中国民主政治的发展提供一点启示。

一、当代西方地方治理中公民参与兴起的背景观照

作为参与式民主的重要实践形式，当代西方地方治理中公民参与兴起具有一系列的背景因素，概括起来主要体现在如下三个方面。

（一）地方自治传统的影响

西方的城市社区具有深刻的历史传统，当代西方地方治理中公民参与兴起可以说代表了西方地方自治传统的某种价值性的复归。早在中世纪前期，英国乡村人民就具有自治的意识。12、13世纪时，富裕的城市用金钱向国王购买自治权。到13世纪时，大城市基本上都已经享有英王颁发的特许状，称自治市，有自主管理权，建立市法院并有自己的法官，就地处理地方争端，以及有权派出代表出席全国议会。这一自治特性在各级地方政府中均有反映，其中尤以郡政府最为典型。到中世纪晚期，由于手工业和商业的发展，近代城市开始兴起。城市一般建在教俗封建主的领地上，受到封建主的管辖，并交纳各种封建赋税。由于经常遭到封建主的盘剥、勒索，出于维持生存和保卫自己财产的愿望，市民采取种种手段与封建主斗争，以摆脱封建主的统治，取得某种自治地位，从而形成了广泛的城市自治运动。11至12世纪，法国的许多城市获得了自治权，博韦于1099年，马赛于1100年，亚眠于1113年先后获得了自治权。11世纪晚期，意大利北部的一些市镇就开始自行任命自己的“执政官”，不顾教皇的权威和帝国的宗主权直接赋予其最高的司法权力。到了13世纪中期，许多城市共和国获得了独立的地位，拥有了保护选举的成文宪法和自治的政府。而在英国，由于绝大多数重要城市都属于国王，这些城市较容易获得自治权，只要向国王交纳一笔数额较大的款项，每年再交纳一定税金，就可获得特权证书［1］。整体而言，中世纪的城市自治对外具有很强的反封建性，对内则具有一定的民主性。城市在内部管理上实行的选举制、任期制、市民参与等等都是现代民主的重要表现形式。17世纪之后，英国移民渡海前往北美建立殖民地时，这种地方自治的传统又被带到了北美。在当时的北美，新英格兰地区的地方自治制度尤其发达。各个乡镇任命自己的行政官员，规定自己的税则，征收并分配自己的税款。凡是涉及全体居民利益的事务，均由在公众场所召开的公民大会讨论决定。正像托克维尔所说的：“在美国，……乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”［2］这种历史背景为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础。西方自治传统成为西方地方政府治理的一条红线，贯穿历史发展的始终，延续迄今仍然发挥着重要的影响。

（二）地方分权改革的推进

20世纪80年代以来，在新自由主义的推动下，西方各国相继进行了分权化改革。西方各国的分权改革，其主要目的就是削弱中央政府的职能，将中央政府的职能转移到地方政府及非营利机构去。这一表现形式就是中央政府把一些权力，如法规的制定权、财政权、项目管理权、人事管理权等下放给地方政府，让地方政府拥有一定的自主权，从而达到中央与地方适度的权力平衡。这种政府分权改革事实上存在于每一个国家的改革实践中。在联邦制的美国，自1980年里根政府以来，面对庞大的联邦财政赤字，开始向各州下放权力，重新确立了自己照料自己的联邦主义，同时联邦政府通过整笔补助、解除规制、减税以及注重社区自治来实现分权。在单一制的法国，分权改革力度最为显著，在1982年3月通过《权力下放法案》后，法国从立法入手进行了一系列法律法规的改革，将中央的权限逐渐向地方转移，这些法律法规的改革措施主要包括：（1）重新调整地方行政区域划分。法国将其行政区划分为大区、省和市镇三个层级，并规定三级政府所产生的议会由其自行管理，三级政府作为平行机构。（2）改革地方行政权力结构。取消中央对地方权力的监管，增强地方民选机构权力。将部分地区事务管理权交到民选的地方公务员手中。（3）放宽地方自治权限。最近几年，法国中央政府陆续向地方政府下放了包括各地区的经济发展与规划、城市建设、住房、职业培训、交通运输、社会活动、教育、文化等职权，使地方政府的管理权限明显增大。（4）改革地方公务员职位分布。地方公务员享有与国家公务员同等的法律地位和保障。（5）扩大地方民主，增强地方当选者的决策权和公民的参与权、发言权和知情权［3］。这些法律法规实施后，法国的集权程度不断降低，中央和地方的权限得到了明确的划分。地方分权化改革的一些直接后果是推动了地方自治制度的巩固和发展，极大地促进了公民和公民社会组织参与地方政府事务管理，推进了地方民主发展的进程。

（三）公民治理模式的发展

20世纪60年代以来，世人对于地方治理中行政管理实践者政策实施的边界和有失公正一片指责，由此，对行政管理者的批判日益普遍化，西方国家的公众认为，行政管理者的特征是，他们是弱势群体的敌人，是精英而不是大众的仆人。外来批判的刺痛和公共政策改革的刺激，促使西方地方治理开始了一段时期的精神和灵魂的探询。西方许多学者提出了要将地方治理的模式由“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式，公民治理模式从理论上和实践中都得到了较大的发展。在理论上，美国学者博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民治理的核心机制是公民参与，具备现代公民意识和健全的公民资格的公民应在公民治理中处于中心和主体地位。在界定公民、代议者和行政管理职业者三者的角色时，博克斯的基本思路是：公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是“纳税人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的治理者［4］。公民治理理论在行政管理层面推动了参与式民主理论在地方治理层面的实施。在实践中，公民治理模式也得到了实际的发展，早在1995年4月，美国佛罗里达州桔镇的镇长，出台了一项称之为“规划2000”的10年施政计划。这一计划涵盖包括环保、交通、医疗、打击犯罪等众多领域。由于这一项目是否成功的关键是在于能否激发公民的责任和自豪感，因此被称为“公民第一”运动。短短的几年内，通过公民与政府之间的亲密合作，桔镇发生了翻天覆地的变化。更可贵的是，许多重要的公共决策和实施都是由公民自己来完成的。在公共行政理论学家登哈特看来，桔镇社区治理成为了美国社区治理的典范［5］。而在社区治理中公民的广泛参与，更是被视为21世纪美国社区治理发展的未来趋势，代表了地方治理民主化的发展方向。

二、当代西方地方治理中公民参与的实践路径

当代西方地方治理中公民参与的实践路径，在宏观上体现为地方治理结构的调整，在中观上体现为公民参与的制度化发展，在微观的操作和实施上，体现为公民参与形式的灵活多样。

（一）宏观上：地方治理结构的调整

在传统情况下，西方公民参与地方政府治理主要通过选举，在每个选区选举争取成为民众的议会代表。一般每隔五年，这些代表通过地方的民主选举程序代表当地的人们参政。除了这种选举的民主程序，地方社区感觉日益远离地方政府，主要表现在：对于地方政府许多行为的无效率人们感到无可奈何，而那些被选举出来的代表名义上是代表人们整体的利益，而实际上往往只代表一部分人的利益而行动，这些代表甚至和地方政府合谋而滋生诸多腐败，地方政府对于人们随着社会发展而生的新需求也往往缺少回应。与此同时，地方政府本身也感到非常沮丧，因为有时要推动地方发展的资金项目，这些项目的推行往往又受到每隔几年民主选举而调整政府组成人员的阻断。为了推动地方社会和经济的进步，西方国家政府意识到应该重塑和社会的关系。以爱尔兰政府为例，1997年以来，爱尔兰政府的一个主要改革就是在地方治理层面进行治理结构的调整，推动参与式民主发展。这项改革确立的基本原则就是建立起地方政府和公民间的合作伙伴关系。他们认为，一个好的地方政府治理首先要保证：（1）在地方公共服务产品的分配上，确保社区及社区代表有真实的发言权。（2）在地方政府决策中创造新的公民参与形式，产生新的参与渠道。（3）地方议会不仅要为社会经济发展制定良好的政策，实现良好的领导，同时也要推动政府和公民间合作伙伴关系的提升。基于上述基本目标，爱尔兰地方政府制定了一系列的改革措施，在提高代表作用的同时扩大地方治理中的公民参与，主要措施如下：（1）建立战略决策委员会（SPCS）。吸收民选议员代表和社区代表以及区域利益代表共同组建战略决策委员会。战略决策委员会的建立为议员在政策回顾和发展上发挥了更重大的作用，同时为公民参与提供了机会。选举产生的代表担任战略决策委员会的主席，在每个委员会中，议员一般占据多数，但是至少1/3的成员是来自社区的代表，这些代表和委员会中每个专业性工作是相匹配的。（2）建立县域发展理事会（CDBS）。县域发展理事会为地方政府和推动地方发展的其他社会组织的合作提供了一个平台，双方主要通过该平台就县域发展的新规划、需要多方合作的新项目进行协商和讨论，提出可行的对策、方案。县域发展理事会为建立一种新的地方治理模式提出了一系列主要的原则，见表 1［6］。

表1 爱尔兰地方治理新模式的基本原则

从2000年1月开始，县域发展理事会将取代之前存在的内部县域战略机构，这种机构只能为地方公共服务合作提供有限的作用。因此，县域发展理事会的首要功能是为县城经济、社会和文化发展提出一系列的复合性的战略规划，同时对它的实施提出前瞻性的意见。县域发展理事会的建立旨在地方公共服务的分配与协调中起到特殊的作用。爱尔兰地方政府结构的调整为地方治理公民参与地方政府决策提供了可操作化的平台，推动了地方治理中公民参与实践的发展。

（二）中观上：公民参与制度化

西方国家为推动公民参与地方治理的有序和有效开展，特别重视公民参与的制度化建设，这主要表现在如下两个方面：（1）重视推进政府信息公开的制度化。以美国为例，美国法律关于信息公开的规定有利于城市地方治理的公众参与。例如《加州公共档案法》规定，公众档案是指，凡由州政府和地方政府制定的涉及公众公共活动的有关的文字（个人隐私、行业秘密除外）都属公共档案范畴。公众要求查阅的文件只限于现有的、已成形的（包括过去使用现在停用的）文件，除法定假日外，政府部门没有权利规定公众查阅档案资料的时间。其他一些法律还规定了公众参与获得的程序、权力使用的具体要求［7］。在欧洲，签署生效的国家公约如果其中包含了公民参与的要求，那么公民参与对于政府的法定职责便形成了，欧洲许多国家都签署了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》，该公约规定了政府信息公开的义务，其中对信息公开的内容、程度以及限制进行了详尽的规定，如其第6条规定：在一项环境决策程序的初期应充分及时和有效地酌情以合适的方式向所涉及公众告知各种信息，特别是“拟议的活动以及有待决定的申请，可能作出的决定草案的性质、负责任作出这种决定的公共当局、所设想的程序”［8］。（2）重视公民参与的单项法律立法。这些单项法律，涉及最多的是有关城市规划、环境保护、财政预算的公民参与，这充分显示了欧洲各国对这些具体领域推动公民参与的必要性和重要性的认识。例如在环境保护方面：保加利亚在1991年颁布的《环境保护法》，就规定了公众参与环境保护的权利和实现机制。法国1998年颁布的《环境法典》，公众参与的原则一直贯穿其中。德国在1987年的《建设法典》中特别强调城市规划中公民参与的功能。英国则早在1969年的《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点，制定了与传统公民参与的不同方法、途径和形式，形成了著名的斯凯夫顿报告，它被认为是公众参与城市规划发展的里程碑。英国《城乡规划法》规定在政府初步确定规划目标后，必须将其展示给公众讨论，在完成规划草案的六周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，作出最后的决策，同时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。中央事务大臣如果对规划局的公众参与满意，则纳入日常事务日程，否则退回规划局重新进行公众参与。

（三）微观上：公民参与公共决策的形式多样

归纳来看，当代西方地方治理中的公民参与，工具有以下十种得到了较多的应用：

（1）社区远景规划和设计参与小组。这种参与工具在法国巴黎等欧洲城市得到了较多应用。通常的操作方式是：社区管理者或领导邀请一个或更多的公民加入“社区未来规划群体”，或者有参与意愿的公民自己组织有关社区未来规划（包括透明度、健康服务和住房等公共事务规划）的团队。这种参与包括界定现状、确定和描述未来规划、找出差距、分析实现规划需要的资源以及行动、责任和评估方案等。（2）利益集团。在美国，利益集团是用来影响投票、进行游说、保护条例和表达一般的政策支持的常用工具。利益集团参与的主要功能包括：识别和组织公民共同的兴趣，培养公民的政策选择、管理与主题相关的问题，促进更广泛的沟通和游说，一般的创造和促进公共问题的解决方案等。（3）街区会议。街区会议作为一种有效的公民参与工具在西方有悠久的历史，如今在社区层面仍然广泛存在。公民和管理者通常花较多的时间在街区会议上讨论，许多项目要求公民和管理员在一起工作。在合作日益重视的今天，街区会议可以作为交流思想的非常有用的工具，向参与这些行动的每一个公民传播信息，解决问题和进行决策。（4）民意测验和调查。调查研究和民意投票被看作是联系公民和决策者的一种重要方法。民意测验和调查涉及的话题包括犯罪和警察服务、废物回收等公共问题。通过民意测验和调查促进公民参与反馈。统计手段的应用也可以超越面对面访谈的局限而获得大量公民的意见收集。（5）网络参与。网络技术在地方治理层面可以为公民之间的沟通和信息交流提供一个开放的空间，随着技术的发展，越来越展示其巨大的作用。（6）公共论坛。公共论坛20世纪80年代以来被广泛应用。主要用于新的政策尚未最终完全确立和执行之前，最大可能地征求可能会被新政策触及的社会各方的意见或者针对某一项目或问题知情公众，问题涉及互相交换意见，改善和评估项目规划方案，凸显被公共利益掩盖了的某些特殊利益。（7）质量改进与再造团队。主要用于公共质量管理与企业再造工程中，在一些公共项目中，除了专业分析师、战略家，也吸纳普通公民提供想法。例如，提高公交服务要求公民知道发生的路线，公民可以改变分析师、战略家的主张，而成为他们的工作团队的一部分。（8）公民陪审团。通过街头招募的形式来确定代表人员，主要目的在于促进普通公民参与公共事务决策以及对一些情况复杂的公共事务采集有利决策的建议。（9）共识会议。代表从当地公民中推选，来自不同的社会阶层，从事不同的职业，针对地方范围内的问题了解公众的意见，通过代表之间的协商，最后产生详细的协商结果，会议期间的一切内容对社会开放。（10）地方公投。指地方议事会决定的在其职责范围内的一种公投，目的在于征求选民对某一条文或决策的意见，大多数同意方才通过决议。

三、当代西方地方治理中公民参与实践发展的主要启示

完善基层民主制度是我国社会主义民主政治建设的重要内容，推进地方治理中的公民参与是基层民主制度建设的重要路径，十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”借鉴当代西方地方治理中公民参与的经验，推动我国地方治理中公民参与取得新的发展，我们认为，可以从如下三个方面着手。

（一）推进我国地方治理结构创新

我国属于单一制国家，和西方的政治体制和行政体制存在着较大的差别。下级政府面对的是上级政府交给的多任务委托合同，例如促进经济增长、扩大就业、保护环境、维护社会稳定等。但是，在我国，公众的公共服务和西方政府一样，同样由地方政府支持和提供，和公众直接打交道的仍然是地方政府，因此，在地方政府的许多决策中要回应公众的意愿和要求，地方政府治理中的公民参与发展趋势和西方是一样的。为此，在推动公民参与地方治理的发展上，我们可以借鉴西方的经验，鼓励地方政府结合本地区的实际，探索地方治理结构创新的新路径。事实上，国家对地方治理结构创新一直是积极鼓励并推动的。2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“积极推进街道管理体制创新和农村综合改革，建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应急管理体制机制”。以社区治理为例，推动我国地方治理结构创新，有赖于社区各种利益主体的良性互动与利益关系，发挥社区草根组织的利益表达功能，以及社区居民的自主参与。当前，在我国，推进地方治理结构创新，可以尝试通过如下的方式进行：（1）发挥基层党组织领导的基层群众自治的功能，推进基层治理结构的创新。在我国，基层党组织的中心地位和功能必须凸显和利用，基层治理结构在“中心”和“多元”的组合中进行创新发展，例如，上海潍坊社区经过近十年的探索，初步构成了“党工委领导+政府推动+社区共治+小区自治”的治理结构，初步形成了群众自治与政府法治良性互动的运行机制。这些做法既为居委会减轻了负担，也防止了居委会成员行政化的倾向，可以促成其居民高度自治，进行自主管理。（2）建立社区委员会，反映社情民意、协同多方利益、推进基层民主与共治。以上海为例，2005年3月，上海潍坊社区成立了社区委员会［9］。这种治理结构的调整，不但发挥出社区内各方面力量参政议政的作用，让社区多方面的利益群体代表者，对社区拥有议事权、协商权、评议权和监督权，也为集中民意民智、凝聚民心民力开辟了新的路径。通过实践可以看出，围绕共同的社区资源、共同的社区利益、共同的社区目标，不断拓展社区成员参与社区事务的渠道，不断丰富社区成员参与社区事务的内容和形式，推进社区共治，是特大型城市社区治理的一种有效方式。

（二）加强我国公民参与制度的建设

“公民是任何社会建设最扎实的社会基础”［10］，地方治理中公民参与要建立长效的机制，充分保证公民参与权的实现，必须走制度化的道路。借鉴西方公民参与制度化的经验，我国地方治理中公民参与的制度化建设要突出以下重点：（1）完善我国的信息公开制度。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）在我国政府法制建设进程中具有里程碑意义。《条例》在建设公开透明的政府，保障公众知情权、监督权等方面都带来了深刻影响，并且公民可以有效地对政府是否依法行政从社会舆论层面进行打分和监督。但是，到目前为止，政府信息公开的范围过于模糊化、概念化、不具体，操作性较差。政府信息公开缺乏有效监督机制与保障机制。完善我国信息公开制度建设，下一步应该借鉴西方的经验，制定信息公开法，明确政府信息公开的范围。保密制度存在的诸如定密不规范的问题已经成为政府信息公开制度的发展障碍，必须加快修改《保密法》，建立起行之有效的保障机制，以保证政府信息得以公开，充分发挥政府信息对我国社会政治、经济、文化、科技等的改革和发展的促进作用。当前，为了更好地保障公众的知情权，国务院或有关部门应该出台《条例》的有关配套实施细则，使《条例》的实施更具有操作性。最高人民法院也应当及时出台《条例》的司法解释，以便使政府信息不公开的司法救济困局及时得到破解。（2）加强单项法律中公民参与的制度完善。我国单项法律中公民参与的制度还需进一步完善具体的途径、形式和程序。比如，现行的环境立法中虽然有了一些公民参与的规定，然而这些规定过于原则和抽象，以致缺乏可操作性。比如，新的《环境影响评价法》中第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。”此条便是原则性的条款，缺乏具体的条文支撑。再如，《噪声污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”此条也是原则性的规定，没有具体的途径、形式和程序，有关单位、主管部门以及公民都会因没有明确的权利义务而无法参与。

（三）推动我国公民参与工具的创新

地方治理中公民参与的推进，在具体的操作和实施层面，需要利用各种形式的参与工具，如上所述，西方国家的公民参与工具形式多样，并且不断结合实际发展得以创新。正如詹姆斯·泽贡弗斯所说：“推动公民参与，我们必须辨别一些公民参与的实践工具，知道各种不同工具的目标和工作方式，在应用这些公民参与的工具时，我们必须要问一些问题：我们怎样推动和激励公众参与？我们如何推动开放性讨论以促进成功的沟通？我们如何才能让不同类型的公众都能参与进来？我们怎样才能通过公众参与提高公共组织效率的提高和公共生活质量的改善？”［10］在当前我国，公民参与地方治理的形式还比较单一，仅仅限于公示、听证会、职工代表大会等。根据阿斯汀的公民参与阶梯理论，我国这些公民参与的形式大多还处于安抚、咨询和告知的象征意义的“参与”阶段。阿斯汀认为，尽管这种象征意义的参与具有一定的意义，但是，公民参与更重要的意义是对公民权力的一种表述。权力分享使得目前被排除在政治和经济过程之外的穷人能够在将来有意地参与进来。“没有权力分享的参与是空洞的，是一种令无权者沮丧的活动。它允许当权者声称他们照顾到了各个方面，但是事实上只让那些对他们有利的方面成为可能。结果只是维持现状。”［11］由此可以看出，公民参与的形式对公民参与的效果具有重要的作用。在实际中，可以借鉴西方的经验，发展出适合中国社会主义民主建设，提供公众对基层事务控制权的新的有效的公民参与形式，比如基层选举、基层公共协商会议、社区会议等。这需要发挥基层公共管理者和民众的主动性、积极性和创造性。

［1］徐增阳.自治：传统与现代的比较［J］.经济社会体制比较，2008，（1）：102-110.

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［7］冯奎.美国城市管理中公众参与的特征与经验［EB/OL］.（2012-07-17）［2014-01-10］.http://www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/88990.html.

［8］蔡定剑.公众参与：欧洲的制度和经验［M］.北京：法律出版社，2009：70-71.

［9］李国弟.完善党领导下的城市基层群众自治制度［N］.解放日报，2009-04-03（14）.

［10］于健慧.公民道德品格培育视角下和谐社会构建［J］.江淮论坛，2014，（4）：145-149.

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（责任编辑：朱永良）

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A

1005-460X（2015）02-0096-05

2014-11-06

国家社会科学基金项目“当代西方左翼参与民主的理论形态与实践模式研究”（10KS016）；湖南省社会科学规划项目“公民资格发展和扩大农民有序政治参与研究”（11YBA295）；教育部人文社会科学重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心开放课题“国家建设视域中的毛泽东政治协商思想研究”（14MY09）；中国博士后科学基金第53批面上资助项目“公民资格视域中的农民政治参与研究”（2013M531791）；湖南省省情与决策咨询课题“湖南推进协商民主广泛多层制度化发展研究”（2014BZZ246）

董石桃（1979—），男，湖南衡阳人，政治学博士，副教授，硕士生导师，博士后研究人员，湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员，从事政治学理论、公共管理理论与实践研究。