事业单位聘用合同制度研究：理论与实践的双重审视

◎龙玉其 （首都师范大学管理学院，北京100089）

事业单位聘用合同制度研究：理论与实践的双重审视

◎龙玉其 （首都师范大学管理学院，北京100089）

从劳动契约、行政权力和组织管理三个视角来阐释事业单位聘用合同制度，有利于全面地认识事业单位聘用合同制度。实践中事业单位聘用合同制度存在着签订流于形式、内容不完善、权义不完全对等、争议解决机制不完善和对聘用合同的内容规定缺乏管理等问题。问题产生的原因主要有：对聘用合同制度认识不深刻，聘用合同制度的目标不明确，聘用合同双方的地位不对等，聘用合同的相关法制不健全，对聘用合同制度监管不到位。完善事业单位聘用合同制度的思路是：认清聘用合同制度的性质、作用与目标，确保聘用合同主体双方的平等地位，明确聘用合同制度的实施范围，完善事业单位聘用合同的内容体系，完善聘用合同的争议解决机制，加强聘用合同的监督与落实。

行政改革；聘用合同制度；事业单位；劳动契约；行政权力；组织管理；争议解决机制

聘用合同又可以称为聘任合同，主要是指事业单位与其聘用对象根据国家的法律法规和相关政策，在双方平等自愿、协商一致的基础上订立的关于聘用双方权利义务关系的协议。聘用合同区别于企业的劳动合同，主要适用于公益类事业单位的聘任制人员。事业单位聘用合同制度是事业单位人事制度的核心内容，是指围绕事业单位人员聘用而建立的规则、程序和政策的总称。聘用合同制度的完善有利于确保实现事业单位及其职工双方权益、规范和完善事业单位的用人机制、促进事业单位依法用人和公平用人、加强事业单位的人力资源建设。目前我国已经全面实施事业单位聘用合同制度，但仍存在许多不足之处。为进一步完善事业单位的聘用合同制度，应该从理论和实践层面进行反思，充分把握事业单位聘用合同制度的理论依据，并针对实践中存在的问题加以完善。

一、事业单位聘用合同制度的理论审视

从理论层面对事业单位聘用合同制度进行阐释，有助于更加全面、深入地认识聘用合同制度的属性及其内涵。这里主要从劳动契约、行政权力和组织管理等三个视角对事业单位聘用合同制度进行理论分析。

（一）劳动契约视角

合同即契约，作为合同的一种类型，聘用合同也属于一种契约。事业单位人员的工作属于劳动类型之一，因而对事业单位聘用合同制度的理解可以从劳动契约的角度来分析。

“契约是由于双方意思一致而产生相互间法律关系的一种约定。”［1］契约观念是现代文明社会的重要观念，尤其是市场经济的必然要求，是一个国家和社会平等意识、自主意识、竞争意识、合作意识的综合体现。“迄今为止，所有进步社会的运动，都是一个‘从身份到契约’的运动。”［2］现代社会的契约理念吸收了近代社会的契约自由观念。

雇佣契约作为传统大陆法系中的一种典型契约，在民法体系中占有重要地位。随着社会文明的进步和生产力的发展，劳动契约逐渐从雇佣契约中分化出来，成为雇佣契约的独特类型。劳动者独立、自由的人格是劳动契约形成的最终决定性因素。只有当劳动者作为一个独立的人，摆脱对他人的人身依附和控制，获得人生自由的前提下，才能自由地出卖劳动，劳动关系才有可能形成，真正的劳动契约才能订立。劳动合同也称为劳动契约，既体现合同双方的平等关系，也体现一种隶属关系。劳动关系一经建立，用人单位就取得了对劳动力的支配权，成为了劳动者的管理者。

聘用合同与劳动合同二者都属于确认和形成用工关系的基本依据，体现了劳动者的独立性、自主性以及聘用双方在法律上的平等性。因而对聘用合同的认识可以沿着劳动合同的以上轨迹来分析。既要体现二者的共性，又要突出事业单位的个性。一方面，聘用合同的签订需要建立在事业单位人员独立、自由的地位基础之上，通过双方平等协商而确立用人关系，聘用双方都可以自由选择，共同确定权利义务关系。聘用合同一经签订，即形成劳动契约关系或聘用关系，聘用人员就应该接受事业单位的管理和监督，履行聘用的义务和职责。因此，事业单位聘用合同的签订，首先需要承认和保障聘用人员独立、平等、自由的权利，确保聘用合同的平等性和合同内容的科学性，完善事业单位聘用合同的内容和程序，使事业单位从身份管理走向岗位管理，这是事业单位签订聘用合同的根本前提。由于聘用主体的性质不同，聘用合同与劳动合同不完全等同，事业单位也可以根据自身的特点，根据自己的需要，在遵循上述前提的基础上对合同内容与合同管理进行设计。

（二）行政权力视角

由于我国政事不分现象依然存在，政府对事业单位的干预过多，事业单位的行政色彩明显，从行政权力视角对聘用合同制度进行认识，有助于更加全面地认识聘用合同制度。

权力是具有优势地位的个人或组织利用掌握某种资源、权威、传统习惯、精神控制等，使他人或组织服从自己意志的支配力量。权力既包括私权力，也包括公权力。行政权力是公权力的一种，是国家机关及其工作人员利用对有关资源的控制，使公民、法人以及其他组织服从其意志的特殊力量［3］。行政权力又包括一般行政权力和特别行政权力。一般行政权力是行政主体对其管辖范围内的行政相对人实施的行政管理关系；特别行政权力是根据特别的法律原因，以公法上的特定目的为界限，一方能够支配他方，他方也应服从这种支配的一种行政关系［4］。特别行政权力主要涉及国家和公民之间的特殊关系，通过在特定的行政领域或行政组织内确立［5］。

改革之前我国事业单位的外部管理体制和内部治理机制都带有明显的行政权力色彩，而且属于一种特别的行政权力。随着经济社会的发展，国家为了更好地满足国民对公共产品与公共服务需求，降低行政管理成本，可能会将更多的行政权力授予其他社会组织行使［6］。事业单位作为我国一种重要的社会组织和公共服务提供者，其行政权力的现状不可否认，即便在对其进行改革的过程中，其行政性也难以在短时间内消失。

作为特别行政权力的体现，事业单位的内部管理带有明显的行政色彩。以行政方式体现的事业单位内部管理，强制要求其员工必须服从单位的领导和约束，个人的有关权力受到一定限制。单位可以根据自身需要通过通知、命令等方式对其员工进行管理。作为事业单位的员工，或者想要进入事业单位的人，必须无条件服从事业单位的管理，否则将被其淘汰，或者得不到很好的发展。在实践中，由于事业单位的法律地位模糊，事业单位成员寻求法律保护的渠道常常被以行政方式所替代。

合同当事人双方法律地位应是平等的，而且合同的签订是建立在平等协商一致的基础上的，双方的权利义务关系明确，任何一方都不能强制另一方接受对方的意志和要求。但是，由于我国特殊的行政管理体制和事业单位的特殊性，聘用合同制度还不完善，行政性和非对等性问题依然明显。长期以来，事业单位的内、外部管理都体现为一种明显的行政管理特点。未来推进事业单位的人事制度改革，需要逐步淡化和消除这种行政烙印，在聘用合同的协商、签订和管理过程中充分体现出主体双方的平等性。

（三）组织管理视角

聘用合同制度为事业单位人事制度的重要内容，也是加强事业单位管理的重要手段，因此，也应该从组织管理的理论视角来认识事业单位聘用合同制度，推动事业单位实现科学管理。

随着管理实践的发展，管理理论不断充实和完善，出现了泰罗的科学管理理论、法约尔的管理职能理论、韦伯的官僚制理论、梅奥的行为主义管理理论和巴纳德的现代管理理论等著名的管理思想和流派。就事业单位人事制度和人事管理的角度而言，特别值得强调的是法约尔、韦伯等人的行政管理思想。法约尔提出了管理的十四项原则，其中权力、纪律、统一指辉、个人利益服从整体利益、集权等思想在一定程度上体现了目前事业单位聘用合同制度的一些特征。法约尔的管理原则奠定了行政管理思想的基础，韦伯的官僚制理论则进一步丰富了行政管理思想。韦伯认为，任何组织的存在都是以某种形式的权力为基础的，权力包括传统权力、神授权力、法定权力三种类型，其中，法定权力是行政组织体系构造的基础［7］。目前我国事业单位的人事管理，体现出了较强的行政管理思想。

古典组织管理理论的共同特点是把人当成“经济人”，强调满足人的物质利益和经济利益，从制度或理性的角度对人的行为加以控制，对员工的人文关怀不足。20世纪60年代以后，现代组织管理理论开始重视组织内人的重要性［8］，注重对人的关怀，满足精神需求。在中国文化背景下，情感和责任是一体的。在现实中，情感承诺和规范承诺高度相关，较难区分开来。对组织的归属感和情感依附越强，员工对自己在组织中所承担的责任和义务的认识就越强［9］。

作为社会组织，其管理的原理基本类似，都包括计划、组织、指挥、协调、控制等具体职能，因而以上管理理论对公共组织的管理也有着重要启示。在全球化、信息化、市场化等背景下，需要构建基于提高政府竞争能力和公共行政效率、开放式、企业化的政府运作模式［10］。公共组织的运行模式需要不断完善，必须适应市场经济的发展，借鉴企业管理的方法和技术，注重顾客导向与服务导向，为完善公共服务体系做出努力。

在全球经济社会变革过程中，随着公共管理理论的完善，应该充分吸取事业单位的特点和组织管理理论的精华，在实践中逐步推动事业单位聘用合同制度的完善。应该借鉴企业管理的思想和劳动合同的原理，在体现事业单位权力和利益的同时，体现聘用合同制度的人本性、平等性和激励性，在聘用合同中充分体现物质报酬与精神报酬。

二、事业单位聘用合同制度的实践反思

事业单位聘用合同制度的实施和完善，为事业单位的人事制度改革发挥了重要作用。但是，由于诸多方面的原因，事业单位聘用合同制度仍然存在不少问题，有待于进一步完善。

（一）事业单位聘用合同制度存在的主要问题

1.聘用合同的签订流于形式。目前绝大多数事业单位在加强人事制度改革的过程中，均实施了聘用合同制度，绝大多数事业单位与其员工签订了聘用合同。但是，一些单位聘用合同的签订流于形式，形同虚设，聘用合同没有实质意义，只不过成为应付上级检查的凭证而已。一些事业单位在与员工签订聘用合同时，程序不规范，并没有事先进行协商，而是用事先拟定好的合同文本要求员工无条件签字。这种形式上的聘用合同，起不到真正的约束与激励作用，更难以推动事业单位用人机制的真正转换。

2.聘用合同的内容不完善。由于聘用合同的签订不规范和流于形式，聘用合同的内容不完善也就顺理成章了。一些事业单位聘用合同的要素不完备，没有很好地约束合同双方的权利义务关系，尤其是没有很好地体现员工的合法权益，难以体现员工的权利。体现在合同的形式上，就是合同的文体非常简短。一些事业单位用僵硬的合同文本模板对待所有岗位的员工，难以体现岗位和职位的差异性，内容过于模糊，缺少针对性，难以真正发挥聘用合同的作用。

3.聘用双方的权义不完全对等。从理论上来讲，合同应该保护弱者的利益，至少我国劳动合同法的宗旨就是这样的。聘用合同作为保护双方权益的重要依据，至少应该平等对待合同双方的地位，而不宜过度偏向于合同的某一方。但是，在实践中，很多事业单位在聘用合同中只注重强调聘用合同的工作时间、岗位职责、劳动纪律等义务性条款，而忽视或故意逃避关于员工权利方面的内容，比如薪酬待遇、社会保险、社会福利、激励措施、员工发展等等，员工完全处于被动地位，不符合合同的订立原则。

4.聘用合同争议解决机制不完善。由于聘用合同的程序不规范和内容不完善，容易导致许多合同争议的出现。但是，如何解决合同的争议却没有可靠的解决途径和相应的法律依据。事业单位聘用合同的争议解决究竟是适用劳动合同还是行政诉讼，或者是另外的解决机制，现有的一些规定比较模糊，没有明确的法律规定。聘用合同争议解决机制的不完善，难以保障事业单位员工的个体利益，不利于事业单位用人机制的完善。

5.对聘用合同的内容规定缺乏管理。对事业单位和员工双方权利与义务的规定是聘用合同的核心内容。在实践中，由于聘用合同形同虚设，聘用合同的内容规定难以落实。一方面，合同的内容不完善；另一方面，即便不完善的合同规定也难以得到落实。尤其是涉及员工权利的内容难以得到落实，在员工的工作条件、工资增长、职务晋升等方面的权益难以实现。对于员工的考核和奖惩难以得到较好的执行，对一些优秀员工不能进行很好的激励，而对一些不合格的员工未能淘汰或惩罚，人员难以合理流动，难以发挥聘用合同的约束与激励作用，难以真正形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才脱颖而出、充满生机与活力的用人机制。

（二）事业单位聘用合同制度存在问题的原因分析

事业单位聘用合同制度之所以存在上述问题，原因是多方面的，主要体现为：

1.对聘用合同制度认识不深刻。科学、全面、深刻的认识是建立和完善聘用合同制度的重要前提。在实践中，由于事业单位人力资源管理观念的落后［11］，一些事业单位对聘用合同制度的内涵、目标、作用等认识不深刻，没有意识到聘用合同制度在事业单位人事制度改革中的重要性，再加上受事业单位行政色彩的影响，事业单位及其员工的聘用合同意识淡薄，认为聘用合同可有可无，所以导致了聘用合同的形式化和内容的不完善。

2.聘用合同制度的目标不明确。聘用合同制度的目标不明确、方向不清晰是导致聘用合同制度不完善的重要原因。一些事业单位不知道聘用合同制度的最终目标是什么，往往将聘用合同的签订作为应付检查的手段，或者作为应付事业单位改革任务的形式化措施，而没有意识到聘用合同制度建立和实施的真正目标，没有完善聘用合同制度的动力。对聘用合同制度目标的不明确，自然会导致合同的形式化和合同内容的不完善。

3.聘用合同双方的地位不对等。受计划经济时期和改革之前事业单位的行政管理思想影响，事业单位的身份意识和行政色彩仍然明显。事业单位员工对单位的依附性较强，往往进入事业单位就可以获得相对稳定的职业、收入，员工对作为体制内事业单位的向往度较高，仅居于行政机关之后。因此，要想进入事业单位，就必须认可事业单位拟定的聘用合同内容，否则难以获得进入事业单位工作的机会。如果聘用合同双方的地位不对等，是难以真正建立和完善聘用合同制度的。

4.聘用合同的相关法制不健全。到目前为止我国调整人事关系的法律规范尚无完整的规范性文件，更没有相应的法律依据，而是由一些政策性和行政性文件组成［12］，事业单位聘用合同制度并没有相应的法律法规指导。就政府机关、企业员工来说，有《公务员法》、《劳动合同法》等法律的指导，而事业单位聘用合同的订立却没有相应的法律依据，不能对聘用合同的程序和内容进行指导。这种状况不利于聘用合同制度的完善，尤其是对事业单位员工更为不利，聘用合同纠纷难以合理解决，员工的正当权益难以得到保护。

5.对聘用合同制度监管不到位。监管不力也是导致聘用合同制度流于形式、聘用合同程序和内容不完善的重要原因。这里主要是指政府对事业单位聘用合同制度的监管不到位，往往侧重于对聘用合同制度的形式审查，而对聘用合同的程序、具体内容与实施机制则缺乏具体的监督指导。在事业单位改革的主体任务尚未完成、科学的事业单位管理体制与运行机制尚未建立之前和相关法律法规不完善的情况下，政府监管的不到位容易导致聘用合同出现上述诸多问题。

三、完善事业单位聘用合同制度的思考

基于对事业单位聘用合同制度的理论认识和聘用合同制度在实践中存在的问题，未来需要从以下几个方面进一步推进和完善聘用合同制度。

（一）认清聘用合同制度的性质、作用与目标

聘用合同是确立事业单位与员工人事关系的重要依据，是事业单位人事制度的重要内容，是规范事业单位人事制度的重要载体。聘用合同不等于行政合同，也不同于劳动合同，有其自身的特点。聘用合同制度有利于明确事业单位及员工双方的权利义务关系，确保双方的合法权益，有利于事业单位公平、公开、公正用人，转换事业单位的用人机制，加强事业单位的人力资源建设，增强事业单位的发展活力。事业单位聘用合同制度实施的目标是顺利推进事业单位人员聘用制度的实施，引入竞争机制，转变事业单位的用人机制，规范用人秩序，实现由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立适应市场经济体制的事业单位人事管理制度，增强事业单位的发展活力。

（二）确保聘用合同主体双方的平等地位

确保事业单位与员工双方的平等地位是事业单位聘用合同制度的应有之义，只有在双方地位平等的基础上，才能确保聘用合同的公平性，才能确保双方就聘用合同的内容真正开展平等协商，才能使聘用合同制度不偏离合理的目标；也只有实现合同双方的平等地位，才能真正建立对等的权利义务关系，合理解决聘用合同的纠纷。聘用合同双方平等地位的确立有待于相关法律法规的完善。

（三）明确聘用合同制度的实施范围

原则上说，聘用合同制度应该适用于事业单位的全体人员，尤其是在事业单位实施全员聘任的情况下，每一位成员都应该与单位签订聘用合同。当然，这里需要结合事业单位的分类改革进行区分，对一些参照公务员管理的事业单位人员应该按照公务员的管理办法实施，对于经营性事业单位和所有事业单位的工勤人员应该签订劳动合同，其余的事业单位人员则签订聘用合同。签订聘用合同的重要前提是对事业单位的正确分类和职位分类，对不同类别的人员采用不同的聘用合同，体现出聘用合同的差异性和针对性，增强聘用合同的激励与约束效果。

（四）完善事业单位聘用合同的内容体系

完善的合同内容是聘用合同制度完善程度的重要体现。未来需要在相关法律的指导和约束下，由政府行政部门出面组织拟定事业单位聘用合同内容要素的指导文件。应该规定一些针对所有事业单位的共同内容，一些事业单位也可以根据自身特点对聘用合同加以完善，但必须包括行政部门规定的内容要素。总体而言，事业单位聘用合同应该包括聘用合同期限、岗位职责、工作纪律、工作条件、工资待遇、聘用合同变更和终止的条件、违约责任、争议解决机制等基本要素；同时，应该根据事业单位行政管理职位、专业技术职位、工勤职位等不同岗位特点和事业单位的发展实际，确定保密要求、社会保险、职业福利、培训教育、员工发展、考核方式、职称评定、奖惩机制等选择性内容。而且，聘用合同内容的确定应该尽量具体化，而不宜过于抽象模糊。

（五）完善聘用合同的争议解决机制

在聘用合同制度实施过程中，由于合同主体双方就权利义务关系而形成的争议难以避免，如何建立和完善争议解决机制是完善聘用合同制度的重要任务。应该通过建立相应的法律法规明确聘用合同争议的解决途径与方式，妥善解决合同争议，维护员工的合法权益。应该根据事业单位的特点，建立与劳动合同法相衔接而又有区别的法律依据，以致力于满足提供公共产品与公共服务的政策性需要为出发点和落脚点［13］。在聘用合同争议解决过程中，还应该明确和完善争议解决的机构和程序等事项。建议制定《事业单位聘用合同条例》。

（六）加强聘用合同的监督与落实

在完善聘用合同程序、内容体系和法制建设的同时，应该加强聘用合同的监督与落实，使之真正发挥聘用合同制度的作用。应该建立聘用合同备案与审查制度，建立聘用合同管理办法。政府行政部门应该针对合同的签订情况、签订程序与合同内容进行全面监督检查，并根据监督结果采取相应的纠正与管理措施。应该通过落实聘用合同的内容，建立和完善考核机制，建立奖惩机制、激励机制和职务升降机制，维护员工的合法权益，提高员工的积极性，促进事业单位人员的有序竞争与合理流动，推进事业单位的人力资源建设，为公共服务体系的完善提供人力资源保障。

［1］查士丁尼．法学总论——法学阶梯［M］．张企泰，译．北京：商务印书馆，1996：159．

［2］亨利·梅因．古代法［M］．沈景一，译．北京：商务印书馆，1959：97．

［3］公丕祥．法理学［M］．上海：复旦大学出版社，2002：199．

［4］陈敏．行政法总论［M］．台北：台湾三民书局，1999：197．

［5］哈特姆特·毛雷尔．行政法学总论［M］．高家伟，译．北京：法律出版社，2000：169．

［6］刘杰．论社会自治组织的行政权力［J］．太平洋学报，2007，（3）：49-59．

［7］丹尼尔·A.雷恩．管理思想的演变［M］.李柱流，赵睿，等，译．北京：中国社会科学出版社，2004：255-256．

［8］曲慧梅．古典组织理论与现代组织理论述评［J］．哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2008，（4）：44-46．

［9］吴小云.变革型领导对员工组织承诺的影响［J］．商业研究，2013，（7）：99-108+133．

［10］董从文，易加斌．论全球化背景下政府组织管理理论与模式的变革［J］．学术研究，2005，（3）：32-35．

［11］熊伟．试论事业单位人力资源管理的特点、问题与对策［J］．人民论坛，2011，（11 中）：58-59．

［12］刁慧娜．高校教师劳动合同法律适用问题研究［J］．吉林大学博士学位论文，2011：79.

［13］杨玉荣．论事业单位聘用合同法律关系的法律适用［J］．学术交流，2009，（12）：96-99.

（责任编辑：于健慧）

D630.3

A

1005-460X（2015）01-0034-05

2014-09-25

人力资源和社会保障部委托课题“事业单位聘用合同制度完善对策研究”；国家社会科学基金项目“我国公务员养老保险制度改革研究”（12CHS084）

龙玉其（1982—），男，湖南新宁人，讲师，中国人民大学管理学博士生，从事社会保障与社会政策研究。