◎康 伟 ◎陈 茜
(哈尔滨工程大学经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150001)
公共危机协同治理视角下的组织合作问题研究
◎康 伟 ◎陈 茜
(哈尔滨工程大学经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150001)
公共危机协同治理视角下的组织合作以实现应急系统整体功能效应的最大化为出发点,强调整合不同主体的利益,协调不同组织间的行动。应用协同学原理和治理理论分析探讨公共危机管理过程中存在的问题在于:组织合作意愿及合作水平低,组织功能及合作定位模糊,组织自身发展不均衡和组织合作缺乏配套制度支持。对策建议包括:从自组织和群组织双层面提升组织服务能力及合作质量,从法律制度与机制体制层面优化组织合作的外部环境。
公共危机;协同理论;治理理论;组织合作
从地震、海啸等各类自然灾害事件到由PX项目引发的社会群体性事件,从非典、甲流等公共卫生安全事件到西藏、新疆等暴力恐怖袭击事件,公共危机的爆发呈现高频次增长态势,跨界性质逐渐增强。尽管理论研究与管理实践也相应进入快速发展阶段,但由于受环境复杂多变性、资源有限性和组织自身局限性等条件的限制,传统的以政府为主的单一管理模式往往难以及时有效地处置复杂的大型公共危机事件。因此,在公共危机的预防、应对和善后管理过程中,整合各层级政府、非营利组织及市场组织等不同组织之间的资源,加强多元化主体之间的互动与合作,既是多中心治理理论的发展应用,也是提升公共危机治理效率的必由之路。
作为一种新型的危机治理方式,协同治理近年来逐渐得到国内外学者的广泛关注。早在2003年著名学者薛澜就进行了危机应对网络的形成研究,主张推进政府不同职能管理部门之间,以及政府与各种社会资源之间的协同运作[1]。张成福(2003)提出组建全过程的危机管理模式[2]。王光及其合作者(2006)从风险管理的理念视角出发,认为应以培育社会组织,打造“强社会”为基础,建立政府应急管理的社会合作机制[3]。岳经纶(2009)认为政府与非政府组织在应急管理中是“合作伙伴”关系,政府应该向其合理赋权、提供支持并强化监管[4]。李晓翔、刘春林(2010)从社会弱点的视角分三个层面研究开展应急管理中的跨组织合作问题[5]。William L Waugh(2006)提出合作是应急响应的一个重要部分,适应性的危机治理就是鼓励信息共享,在政府与非政府组织间建立广泛合作的过程[6]。Gustetic(2007)研究了美国公共部门与私人部门在应急管理准备和响应救援阶段的合作关系框架[7]。Palen(2007)提出基于在线论坛的方式,整合政府、非政府组织以及公民的力量,建立危机救援阶段的协同应急响应机制[8]。Boin(2009)设计了企业、公民以及应对组织等社会力量跨国界、跨部门和跨地区边界的应急管理制度体系[9]。Kapucu等(2010)阐述了协同应急管理中政府部门与社会组织间的互动合作[10]。大量文献研究及管理实践都提出了不同参与主体在公共危机治理中的角色、职能以及组织间的合作关系是公共危机协同治理研究关注的重点。因此,本文在简要回顾国内外相关研究的基础上从组织合作的界定、组织合作的必要性、合作内容以及组织合作的困境等角度阐述了多元化的组织在公共危机全过程管理中的组织合作问题,并运用协同学和治理理论提出公共危机协同治理中的组织合作策略。
协同学思想来源于20世纪70年代德国物理学家赫尔曼·哈肯,它在管理学中的含义一般是指多个行动者(包括组织、个人、团体)为了实现共同的目标,彼此间努力合作的互动过程(Himmelman,GuyPeters,Donaldson,Kozoll)[11],[12]。协同治理主要是指除政府以外的行动者(包括非政府组织,市场经济组织以及公民个人等)加入到公共管理的实践中[13],基于某种特定的互惠性目标,各主体在一定的规则或机制下规范各自的行为,调和各自相互冲突的不同利益,以合作的方式共同寻求公共问题解决方案的持续过程。在此基础上对公共危机协同治理视角下的组织合作进行界定,指包括政府、非政府组织、商业组织以及公民在内的多个主体在相互依存的环境中,以应对公共突发事件为核心任务,彼此互动,相互信任,分担责任,在自主和平等的基础上展开协商合作,通过充分的信息共享和协同工作模式实现跨组织、高效率的应对危机的过程。这一合作主要具有公共性、跨部门性、互动性、正式性以及动态性等特性。
依据协同理论和治理理论可以从以下八个方面进一步理解公共危机协同治理下的组织合作:(1)组织合作主体的多元化。公共危机治理的承担者从政府拓展到政府以外的所有可能成为协同伙伴的行动者,具体包括非政府组织、商业组织甚至公民个人。(2)组织合作内容的全面化。既包含地震、洪灾等自然灾害类公共危机,也覆盖公共卫生、社会安全等人为性的公共危机。(3)组织合作层次的多维化。组织合作层次可以分为平行合作、垂直合作和交叉合作。其中,平行合作是指政府组织内部各职能部门之间的合作、平级地方政府之间的合作、非政府组织之间的合作和市场经济组织之间的合作;垂直合作是指中央政府和地方政府之间的合作、政府组织内部具有直接上下隶属关系的部门之间的合作;交叉合作是指政府与非政府组织、市场经济组织之间的合作和不同部门、组织及地区之间的合作等维度。(4)组织合作结构的具体化。以对偶关系、星系关系和网络关系三种基本结构形式为组织间合作结构的主要链接形式[14],与组织的性质和层级相互对应。(5)组织合作方式的多样化。既包括常规性的行政命令,也包括临时性的命令;既包括以协商与共识为基础达成的书面行文等协议式合作,也包括口头契约等非协议式合作;既包括事前的危机预警合作,也包括危机发生时的应急合作。(6)组织合作动力的差异化。具体表现为具有直接隶属关系的上下级政府组织间以行政权力为合作动力,政府组织内部各职能部门之间以业缘优势为合作动力,平级地方政府间以地缘优势为合作动力,非政府组织内部各参与主体间以公益性追求为合作动力,市场经济组织内部以功能相通为合作动力,政府与非政府组织间以公共性与公益性追求的契合为合作动力,政府与市场经济组织间以市场经济组织的社会责任与政府治理的公共性具有内在一致性为合作动力。(7)组织合作中权力运行的复杂化。公共危机协同治理中权力的运行从自上而下的单向流动转变为上下互动、纵横结合和高度弹性化的多元交错流动体系。(8)组织合作重点的分阶段化。公共危机本身有其固定的生命周期,参照伯奇(Birch,1994)和古斯(Guth,1995)等专家的界定方法将公共危机的生命周期划分为危机前的预警与准备、危机中的响应与救援、危机后的恢复与重建三个阶段。组织合作贯穿公共危机的全过程,只是在不同阶段组织合作的重点有所不同,各类型组织的分工也会呈现出阶段性的差异。
组织合作的核心问题在于充分挖掘各个组织和要素的优势,以实现组织间的衔接配合以及组织内部人力、设备等资源要素的有序化整合。公共危机协同治理视角下的组织合作以实现应急系统整体功能效应的最大化为出发点,强调整合不同主体的利益,协调不同组织间的行动。这种多元主体共同探寻公共危机的协作型合作治理模式既有坚实的理论基础,也有现实的可行性和重要的实践意义。
首先,在理论支撑方面,治理理论在认识到“政府失灵”和“市场失灵”的基础上,主张以治理代替统治与管理,倡导重新定位政府角色,重视社会多元化力量的积极参与,遵循市场原则、公共利益及社会认同等多元价值体系,强调国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作。其核心是强调多元治理主体共同协作,寻求以最佳的合作方式处理公共事务[15]。经济学中的资源禀赋理论也提出了除狭义的人力、物力、财力等有形资源外,还应重视权力与权威、文化与信息等无形资源。不同组织占据不同的优势资源。因此,组织合作的本质是源于优势互补,资源依赖的需要。此外,政府失灵理论、市场失灵理论以及志愿失灵理论也揭示了政府组织、市场经济组织以及非政府组织的缺陷,进一步论证了组织间合作的必要性。
其次,在管理实践方面,一方面,公共危机的突发性、复杂性以及危害衍生性等特征给政府组织的传统管理模式带来了新的挑战,需要加强各组织之间的合作以增强应对危机的灵活性。另一方面,组织目标理念的契合、政治体制的改革及公民社会的发展也为组织间的合作提供了可能和发展空间。此外,建立公共危机协同治理中的组织合作关系,不仅有利于实现不同机构或组织在资源和能力方面的共享,增强单个组织机构的能力和灵活性,分担成本和风险,同时也有利于实现优势互补,最大化地发挥整合效用,实现社会资源的优化配置以及危机应急的科学化。对于政府组织而言,有利于减少政府工作的内容,帮助其将更多的精力投入到危机管理的战略性决策等其他重要事务上。对于非政府组织而言,有利于扩大其社会知名度,提高其自身的社会管理能力。对于市场组织而言,有助于提高组织资源的共享度,充分发挥社会效益,在实现社会责任的同时有效提升了社会形象。
(一)组织合作意愿及合作水平低
一方面,由于受传统文化封闭性和排他性思想的影响,各种组织之间的合作意识薄弱。另一方面,不同组织和机构有着各自的利益诉求和目标,不同的组织之间既存在追求共同社会效用的一面,也存在利益分歧的一面。共同的利益有利于加强各主体之间的合作,多元利益格局则需要有效的协调。市场经济组织以实现自身利益最大化为根本,非政府组织注重提升自身的社会影响力,各地区、各部门的政府组织间也有不同的公共目标定位,由此造成组织利益僭越公共利益的现象不同程度地存在[16],进而影响了公共危机的治理效果。
(二)组织功能及合作定位模糊
目前我国实行的是基于单个部门的、相对独立的单灾种危机治理模式,不同职能部门配置的权责和资源各不相同。而现代公共危机具有明显的跨域性特征[17],其表现出的跨组织边界、跨功能边界、跨时间边界以及跨地域边界使得各组织之间的治理边界日益模糊,由此凸显了危机管理过程中组织内部和组织之间责任、权利和义务不清晰的问题,各类型组织各自为阵、分割运行的状况增大了统一调度的难度和管理的复杂性,组织间冲突现象时有发生。
(三)组织自身发展不均衡
组织自身的能力是组织合作的基础。市场经济组织具有较强的经济能力,但在社会基础方面能力比较薄弱。非政府组织虽然具有民间资本集聚、反应灵活及专业性强等优势,但在资金募集规模、管理制度健全、人才队伍稳定等方面还存在一定的问题。政府组织拥有国家强制力和公共资源优势,但其缺少弹性的组织结构往往会影响危机处置。组织自身发展的不平衡性导致各组织之间的合作仍处于组织合作的低水平阶段,即组织间的合作处于一种非均衡不对等的状态,并且组织间的互动是一种形式意义上的依附型合作[18]。
(四)组织合作缺乏配套制度支持
首先表现为法律制度保障不健全。现行的制度规范(如法律、规章、预案等)表现出极强的地方色彩,在保证有针对性的同时也容易造成多组织制度规范的相互冲突,使治理陷入混乱困境[19]。其次表现为信息沟通共享不畅通。危机信息散布在各个组织之中,而组织间常常由于缺乏有效的沟通平台和信息整合机制而出现应急拥堵、资源分配不均等问题,在一定程度上影响危机事件的处置效果。最后表现为行政问责和评估监督机制不完善。组织间的合作缺乏明确的问责、系统的评估和全面的监督,由此导致事后关于危机处置过程中的经验教训等的再审视流于形式。
公共危机协同治理视角下的组织合作应当从组织自身和组织外部环境两方面加以改善。组织自身能力的主动提升是改进组织合作的基础。组织外部环境的优化是完善组织合作的重要保证。内外部条件的综合改进才能更好地促进组织合作质量的提升。
(一)从自组织和群组织双层面提升组织服务能力及合作质量
政府组织的自组织层面,需要积极转变政府职能,加快政治体制改革步伐,优化组织运行结构,发挥在公共危机治理中的引导作用,提升自身的危机治理能力。从群组织层面,政府组织首先要通过建立常设的危机治理中枢机构和非常设的跨职能部门联合委员会来加强各职能部门之间的合作,建立各职能部门间的跨部门协同机制。其次要通过签订应急合作协议,制定应急援助程度、政策与运行计划,建立应急预警系统,组织联合灾害救援培训与演练等形式建立周边属地合作互助机制,加强地处临近区域内的各级地方政府间的合作。最后,要通过增加财政预算、设立专项资金等直接资助方式或服务外包、项目委托等间接方式加强对非政府组织与市场经济组织的指导,为二者的发展提供技术和资金支持。
非政府组织的自组织层面,需要提高服务水平,增强公共危机治理能力,实现资金运作的可持续、专业人才的充实和组织内部管理的有序。从群组织层面来讲,首先要积极汲取政府组织在危机救援中的经验,以联盟的形式进行合作或是建立一个统一的平台直接负责所有非政府组织资源的协调和调配。其次要积极拓展参与主体间的合作形式,具体可以分为专业型合作、优势互补型合作以及同质型合作。通过专业联合,各组织可以强化巩固自己的专业优势,在危机处置中更有效地发挥自己的作用;通过优势互补,各组织可以相互提供互相所需要的信息、物资、人员等资源,提高资源的使用效率;通过同质性合作,各组织可以减少裁并具有相似功能的组织结构,实现共有资源效用的最大化。
市场组织的自组织层面,需要强化组织参与公共危机管理的责任和能力,在日常生产中要做好危机的预警防范工作。具体可以通过依法诚信经营,保障员工的合法权益,提供安全的生产条件,减少污染排放等方式预防生产安全事故等生产性危机事件和水污染等社会性危机事件。在危机发生时要以应对公共危机为契机,保障应对危机必需品的稳定供给,为应对危机提供坚实的物质支持,同时还应积极参与针对危机的捐献救助活动,帮助受害群众度过难关。此外还可以将产业转移、扩大规模、开拓市场等同灾后重建结合起来积极开发保险产品,发展保险事业和应急产业(如应急物流,应急融资,应急咨询,应急产品,技术等)[20]。从群组织层面来讲,市场经济组织应当依托行业协会建立应急网络,补充和支持政府和非政府组织的危机治理,通过与政府和非政府组织联网建立危机资源数据库,实现共享信息资源。通过提供场地、组织危机意识和行动的专业化培训,与政府与非政府组织实现联合培养具有高水平素质的危机治理人才。
(二)从法律制度与机制体制层面优化组织合作的外部环境
首先,建立文化熏陶机制,为各组织之间的合作营造社会环境。政府组织要树立多元主体相互嵌入合作的公共危机协同治理的新观念,在尊重非政府组织和市场经济组织的独立性的基础上增强分权导向,为社会力量提供发展平台,拓宽各个组织参与公共危机治理的渠道和途径。同时加强组织合作意识的宣传。通过强化教育和舆论引导,努力营造有利于多元主体间互利合作的社会氛围,建立组织间的合作信任机制。
其次,完善法律约束机制、利益激励机制以及信息交互机制,为组织合作提供制度保障和运行动力。通过完善法律法规,设计明晰的法律体系、制度规范以及管理预案,明确各组织在公共危机治理中的责任、权利和义务,确定各自的治理边界,界定各组织的参与路径和退出机制,借用规范化和制度化的安排防止不正当的干预组织之间合作的行为,化解不同组织、地区之间的利益冲突,为各组织之间的合作营造法治环境。通过税收优惠或减免、技术支持、表彰奖励等物质激励和精神激励方式,强化组织之间合作行为,为各组织之间的合作营造经济环境。运用现代信息技术,加强电子政务技术在公共危机治理中的应用,通过建立资源共享数据库和完善信息传导机制,及时掌握救灾物资的供需、库存、运输等信息,有重点地配置社会捐赠和政府储备的资源,保证救援行动的合理有序,为各组织之间的合作营造技术环境。
最后,改进问责评估机制与监督机制,为各组织之间的合作营造文化环境。通过借鉴国外先进的评估经验,引进评估人才完善现有的行政问责制度,制定合理且有针对性的考评指标,有序保质保量地开展组织合作评估工作。同时,自律与第三方监督双管齐下,尤其重视发挥行业协会的调节和监督作用。
作为危机治理的主要参与主体,政府、非政府组织以及市场组织在危机协同治理中发挥着重要的作用。不同性质的组织有不同的合作内容、合作方式以及合作动力。因此,组织合作应当围绕公共危机事件的具体情况有重点地展开,以实现各类组织优势的最大化发挥。当然,组织合作也会带来一些负面效应,如在一定程度上会减少政府的公共责任,降低非政府组织的灵活性,关于降低组织合作产生的负面效应等问题也是未来需要进一步深入思考和探索的方向。
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(责任编辑:温美荣)
D630.8
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1005-460X(2015)01-0014-04
2014-11-24
国家自然科学基金青年项目“动态复杂环境下的危机生成演化机理与管理模式研究”(71103047);黑龙江省社会科学基金项目“黑龙江省城乡一体化进程中社会风险与群体性事件演化机理及防范研究”(11B068);黑龙江省教育科学规划重大课题“教育系统突发事件应对”(ZHA1212001)
康伟(1971—),女,辽宁沈阳人,公共管理系教授,从事城市管理与公共危机管理研究;陈茜(1990—),女,河北唐山人,公共管理系硕士研究生,从事公共危机管理研究。