“邻避冲突”中的议程设置——基于R市的实证研究

◎张 乐 （山东大学法学院，山东 威海 264209）

◎童 星 （南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

“邻避冲突”中的议程设置
——基于R市的实证研究

◎张 乐 （山东大学法学院，山东 威海 264209）

◎童 星 （南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

从公共政策过程的角度，立足于现实的“邻避冲突”案例，使用历时性的分析方法阐释了议程设置的过程与机制，研究发现，在中国大陆与核能开发有关的“邻避冲突”大多源自原有核能政策的垄断。民间群体想要打破政府对议程设置的垄断局面，必须经历核能政策垄断与“混合式”议程设置，公众议程的发起与新议程形象的建立，议程议定场所的选择与管辖权的争夺，议程的扩张与政策垄断的破坏，及“机会之窗”与“焦点触发”，最终将自己面临的困境清晰地呈现给政策的制定者。案例表明，现实中自下而上的议程设置还存在诸多障碍：即来自政府方面的阻碍主要表现在体制和机制方面，来自公众方面的阻碍主要是其在参与和主导议程设置的能力上存在缺憾，来自大众媒体方面的阻碍主要是他们对议程话语权的操作和过度的风险放大。优化议程设置的可能性路径是：加强议程开启和沟通的制度化机制建设，建立和完善议程设定场所之间的统筹与协调机制，培育公众在政策参与方面的能力。

公共安全治理；“邻避冲突”；议程设置；公共政策

一、问题的提出与相关文献

当前，与中国快速城镇化如影随形的“邻避行动（not in my backyard，NIMBY）”越来越引起了人们的注意。所谓“邻避”，意指一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施，当这些公共服务设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升，从而造成当地民众的抗拒心态与反对行动［1］。近几年，多地的PX事件、居民反对建立垃圾处理厂事件、居民反核电站修建事件等都属于典型的“邻避行动”。“邻避冲突”严重时会影响城市基建项目的建设进度，进而影响到经济发展和人民生活质量的提升。治理“邻避冲突”已经成为学术界和政府决策部门刻不容缓的任务。说到底，建设某些“邻避”设施时要不要征求民意，在哪里修建最合适，公共利益与附近居民的局部利益产生冲突时又该如何协调等问题都属于公共政策的范畴。在公共政策领域，由于人们更加关注政策的制定与实效却经常忽略议程设置阶段的重要性，使得许多政策的制定缺乏广泛的民意基础，在执行中则是困难重重，实际效果不佳。诚如巴查赫等在《权力的两方面》一文中指出的那样：前决策过程在很大程度上仍然是一个未知的“黑箱”，……能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面［2］。托马斯·戴伊也认为，决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要［3］32。正是基于对政策议程设置重要性的认识，越来越多的研究者加入了讨论，相关理论视角可分为三类。

一是政策过程理论。该研究视角指出，通常情况下一个公共问题引发公共政策的产生要经过一般性的公众议程、媒体议程、机构议程几个阶段，最后经过行政官僚及其智囊的推动而导出政府议程［4］，［5］5。国内的研究者借用政策过程的类型学划分，结合当代中国政治背景与公共政策特征，着重开展了中国化的政策议程设置模式研究与理论建构［6］，［7］，［8］，［9］。

二是议程设置的多元理论。与过分强调理性化的政策过程理论不同，科恩认为，政策议程并不是预先设计的结果，而是问题、解决方案、参与者及其资源在“垃圾桶”中随机混合后的产物［10］。金登的多源流理论指出，政治系统中存在着“问题”、“政治”和“政策”三种“源流”，在某些特殊时间点上三种源流恰好匹配，形成“政策之窗”，使政策议题进入决策议程，从而开启政策过程［11］217-220。众多国内研究者或将其直接用来探讨中国特定领域的政策议程设置，或进行本土化改进以增加对中国公共政策议程设置过程的解释力［12］，［13］，［14］，［15］，［16］。

三是议程触发理论。安德森将那些引导和促使社会问题成为政策问题的事件称之为“扳机触发器”，主要由自然灾害、意外的人为事件等内部触发器和国际冲突、国际政治变动等外部触发器构成［17］。格斯顿指出，在政治过程的背景中，“触发机制”就是一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应［18］23。国内的相关研究沿袭触发理论的思路，探讨了当代中国的公共政策的形成机制，尤其是对政策议程设置的压力来源、催化方式、触发途径以及议程动员等内容开展了许多有价值的研究［19］，［20］，［21］，［22］。

整体上看，以往的研究成果比较多地从宏观层面概括出了特定时期政策议程设置活动的总体特征和一般规律。研究者经常使用“现时性”的视角对政策议程的设置过程进行解释。但是这些研究面对中国越来越多的“邻避冲突”现象还是缺乏“历时性”①历时性政策研究的一个极大优点在于其研究方法的开放性和灵活性。如果有新的行动主体、利害关系、意识形态或反馈信息加入游戏，政策过程分析就会提供一个发现和整合这些变化的相应研究架构，这种分析方法优于那些预先设定、结构烦琐的制度政治经济模型。参见Sebastian Heilmann：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》一文，载《开放时代》，2009年第7期。的动态分析，未能深入“邻避行动”的个案之中说明某一群体的具体困扰是怎么演变成公共问题又是如何触发政策议程的。本文将从公共政策过程的角度，立足国内R市“核电站选址”事例，使用历时性的分析方法阐释“邻避冲突”中的议程设置过程，以期为类似的公共决策提供有益的理论支持。

二、议程设置的过程与机制

（一）核能政策垄断与“混合式”议程设置

一般性的议程设置过程大多源自一些日益严重的社会问题，这些问题被公众或者媒体建构为议程话题。但是，在“邻避冲突”的议程设置里，新议程发起的原因更多的是来自之前的一些公共政策，这些政策要么是已经实施许久，要么处在准备实施的阶段。被公众诟病的政策大多是在闭合的垄断系统内制定，往往缺乏民意基础，因此在新形势下更容易导致冲突。

新中国建立之初，中国的军事和民用核能项目的决策过程完全是按照“闭门拍板”的形式进行，核能的军事和民用议程都是被上升到国家安全、大国地位的高度加以设置的。所谓“闭门拍板”议程设置，就是由政治领袖或权力精英作为议程的提出者，在决策层内部直接建立正式议程，议程提出者和决策者都是政府高层精英。改革开放后，中国的核能政策逐步由“闭门拍板”向“闭门拍板”与“内参推动”相结合的模式演变。核能战略由“军事为主”变为“军民并进，保军转民”，民用核电站的建设被提上议事日程。这一时期中国坚持“自主研发、中外合作”的思路，军方研究机构、国立科研院所甚至是国外的核电专家纷纷参与到了国内民用核电站的决策中来。我们将其称之为“混合模式”。在该模式中，多个科研单位的核能发展的计划方案分别递交中央审查，而方案被采纳与否主要依赖于最高决策者的“拍板”。精英智囊与政府高层都不希望所讨论的问题变成公众议程，相关议程设置过程中只有智囊与决策者的互动。

政府及其技术精英的政策垄断还表现在政府对自己提出的议程所进行的社会动员上。一旦政府官员和技术精英预见（或者实际遭遇）公众对他们设定好的议程提出异议的时候，就会发起针对该议程的“社会动员”。本案例中，为了给核电项目上马争取更广泛的民意支持，对于那些坚定的“反核人士”，政府使用的是言论压制，而对普通公众则采取正面宣传。依靠宣传部门在人力、物力上的优势，R市核电“筹建处”印制了大批挂历和宣传品在街头散发，地方电视台反复播放核电宣传片，同时在R市举办核电科普知识展览，并组织人员在《光明日报》和《科技日报》先后发表报道核电的“正面”文章。这期间，R市核电“筹备处”还组织拟定厂址周围的村民代表实地参观浙江省秦山核电站的厂房和安全防护设施。村民代表看到真实的核电站及其运行状况，对于之前的安全疑虑大为减少。此外，地方政府还打“经济牌”，给老百姓展示核电项目带来的可预期的经济收益。如果说核电站的建设有国家信用作保证，核电专家的科学承诺和其他核电企业的安全示范打消了原住居民的心理抵触的话，那么“算经济账”的宣传则成为周边村民认同核电发展的现实动因。决策者千方百计地宣传该议程实施的意义和所带来的收益，从而吸引公众的兴趣，努力争取他们对该议程的支持。

可见，中国早期的核能政策议程设置是“内敛”的，这导致整个政策过程的闭合与垄断。当然，这种垄断并非一成不变，而会根据需要作出适当的调整，让政府议程设置的模式变得更加复杂。这一变化被研究者称之为“政策决策转型”，即从原来的行政精英垄断决策过程的模式，逐步向社会精英参与决策过程的模式转变［23］。但是无论如何变化，政府主导议程设置乃至整个政策过程的意图依旧非常明显，控制和垄断政策议程的目标并没有发生根本性转变。

（二）公众议程的发起与新议程形象的建立

R市核电站备选厂址是在1983年确定的，直到2006年H核电站筹备处的成立才意味着该核电项目议程在搁置20多年后被政府重启。可是，地方政府在核电项目搁置期间发展度假旅游业，厂址周边地区的人口密度也因此大为提高。这意味着它作为备选厂址的基本条件已经不完全达标。由于之前的政策垄断惯性，政府部门并没有在该议程的合理性方面进行重新论证，更没有征询民意。故而重启备选厂址、兴建核电站的议程一经开启，马上招致核电站选址附近居民的抵制。为了同“拥核”的政府议程相对抗，民间群体针对该核电项目设置新的公众议程——“反核议程”。

反核新议程设置的第一步是界定问题。如何将自己小群体的困扰表达出来，引起政府官员的注意，让政府部门承认问题的严重性，这是公众议程启动的必要步骤。如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到承认［24］。得知度假区附近要修建核电站，反核人士最初把它界定为“超级核污染”。据此，几个积极反核的骨干连续在网络论坛发了几篇核电站是巨大污染源的帖子，被官方网站的新闻管理员斥责为不懂科学，帖子也屡遭删除。后来，更多的房产业主把将要修建核电站的政府议程当作是一个损害其经济利益的“馊主意”，认为修建核电站将影响到自己所购房产的保值增值。不过这样的问题界定方式并不能引起其他人的同情，还被官方和无直接利益相关者冠之为“不顾全大局的自私自利的炒房客”。无奈，反核积极分子改变了策略，他们不说“反核”，只讲“无核”；少说核电利弊的普遍性问题，只强调R市选址的特殊性问题；少说核电安全的技术性问题，只强调选址不当的社会性问题。当反核业主对议程问题界定不清的时候，一个名为“DH环保公社”①DH环保公社是国内第一家民间海洋环保社团，成立于2005年7月。其组织宗旨希望通过宣传和实际行动来教育国民保护海洋，过朴素生活减少对海洋生态的破坏。的NGO向其伸出了援手。外地购房者与环保组织得以结成暂时性的反核联盟，环保NGO为反核提供了环保知识等智力支持，又将修建核电站问题的严重性上升到环境污染和破坏海洋生态的高度加以界定。

反核议程的发起还需要重新建立关于该问题的“议程形象”，即一个有别于原来政策的公众认知。无论社会的哪个层面都不会无缘无故地同意某一项议程，该议程的确立需要得到社会其他成员的理解和认知，在这个基础上才有可能去争取更多人同意议程发起者的诉求和主张。在核电政策垄断阶段，政府、核电企业一方已经建立起了有关核能利用的正面形象——高效、清洁、质优、价廉。这样做给核能带来了社会美誉度，特别是中国的核电站到目前为止从未发生过重大事故，安全运行的经验似乎比其他说辞更能打动公众的心。为了建立核能的负面社会评价，议程设置者使用简单通俗、具有象征性的语言来解释自己议程创建的目标和主要内容，同时尽量“抹黑”原有政策的形象，将其归为不合时宜的形象谱系中去。同样的，反核人士也是从经验观察和社会评价两个方面反驳核能的固有形象。在经验方面，反对方使用国外核事故的例子，暗示人们应该明白国内的核电站过去和现在没有核事故不代表将来不会发生核事故。他们从核电项目的低概率高风险性入手，逐一列举核电站一旦发生事故所导致的巨大破坏性以及核电站正常运转时所产生的看不见的辐射可能诱发的恶性疾病等风险。把核电站与辐射、疾病联系在一起，增强了对核能负面形象的渲染与描绘。

（三）议程议定场所的选择与管辖权的争夺

利益相关者界定问题并不能保证这个问题会自动成为政策议程。在政府垄断议程设置时，民间发起的新议程必须选择好议程设置的场所才有可能最终将问题清晰地呈现给政策的制定者。议题在哪里讨论以及谁（哪些集团、机构或者场域）拥有更大的管辖权等问题，将成为某些特定议程能否成功被设置的关键。社会中存在的一些机构和集团，甚至是互联网空间中的特定“场域”，都拥有相关议程决策的管辖权，它们即是议程的议定场所（policy venue）［25］。有时某些议程会被一个单一机构管辖，而在其他情况下，同一个议程可能同时归属不同的机构（场所）管辖。在中国，国务院享有核能发展的最高决策权；国家发展和改革委员会及国家能源局负责核电管理，拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施，提出核电布局和核能项目审核意见以及核事故应急管理等工作；环保部及核安全局则受国务院委托对重大核能项目发展规划进行环境影响评价，提出有关环境影响方面的意见，按国家规定审批核项目的环境影响评价文件，并对核设施核安全、辐射安全及辐射环境保护工作实行统一的监督管理；中国核工业集团公司等央企是目前国内核电的主要投资方、核电技术开发主体、核电设计及工程总承包商、核电运行技术服务商和核电站出口商。国家层面的制度化议定场所的结构特征在地方同样存在，地方政府会比对中央建立自己的政策管辖系统。

一项重大核能决策肯定会涉及中央部委、央企和地方各级政府及其职能部门，使得该议程的制度化议定场所的构成无比复杂，它们之间的关系也呈现出多样态。这种多层级、复杂程度高的制度化场所的结构化特征，对民间发起的反核议程的裁量和管辖也容易出现不一致，甚至是“争权”的局面。由于反核群体将核电站的建设界定为环境污染和事故风险问题，因此他们首先将自己的议程主张提交给各级环保部门。反核积极分子通过去信、邮寄（图片和视频）资料以及直接到国家环保部“上访”等方式，反映地方政府在备选厂址已进行“三通一平”①“三通一平”是指基本建设项目开工的前提条件，具体指水通、电通、路通和场地平整。的准备工作。这些努力得到了官方的回应。环保部（即原国家环保总局）在其官方网站上发布了一则通知，要求“任何地方在核电厂址选择安全分析报告和环境影响评价报告批准前，不得擅自开工建设，不得开展核电厂拟选厂址范围内准备工作”。环保部的表态让R市政府极为尴尬与被动。与此同时，地方宣传部门也将反核群体的网络言论转给了H核电站筹备处，他们的工作人员约谈了反核积极分子，试图扭转不利的局面。但是由地方政府主导的听证会、公众意见征询活动没有得到反核群体的认可，他们继续向国家发改委、环保部、国家信访局等部委反映问题。后来，国务院正式颁布《国家核电中长期发展规划（2005—2020年）》，R市H核电站选址被标注为“需要进一步研究的厂址”。为了打消中央的疑虑，R市政府在国家规划颁布的一个月后公布了自己的《H核电站环境影响评价公众参与信息二号公告》和《H核电厂1、2号机组环境影响报告书》，试图用合法的程序树立自己的管辖权威。又隔了一个月，环保部在其官方网站上发表了一个声明：“目前为止，H核电项目并未向环保部提出申请。环保部欢迎相关人士通过正常渠道反映意见。”在国家环保部发表声明的4天后，国家核安全局相关负责人专程来到R市，现场调查并听取民意。H核电站承建方的中核集团公司也不得不发表声明，解释H核电站的争议风波，声称中核集团仅在当地设了一个筹备处进行前期的调查、评审等准备工作，现在也只是做了一些平整土地的工作，还没有进入审批程序。至此，核电央企与地方政府扩张核电的议程得到了暂时性的抑制，反核议程有了新的转机。

上述议定场所间的互动过程展现的问题表明，我国现行的法律法规没有清晰地规定核电站规划和建设中“邻避冲突”的问题必须在哪一个议定场所讨论，也没有规定某一个场所对“核邻避”议程拥有绝对的管辖权。不同的场所对于该“核邻避”议程的解释和宣称会有所差异，甚至出现管辖权冲突的现象，这就给民间反核议程的设置创造了机会。他们逐步明白，提出问题并讨论议程的权力不会自动分配给特定的议程议定场所，相反，反核议程被安排进入一个制度化的议定场所之中往往需要自己的不懈努力。那些具有策略和眼光的反核积极分子选择和转换场所来阐释自己的诉求，参与议程设置的各方都试图操纵能处理自身议程的场所的理解，并努力地影响那些对议程具有管辖权的机构，为议程变成政策铺平道路。

（四）议程的扩张与政策垄断的破坏

由小群体发起的新议程如果仅仅限于自身能力所及的范围，就很难打破政府对政策的垄断。议程必须被扩张，让其他个人、群体和组织知晓该议程，努力把小群体困扰变成公共问题。戴伊认为，政策问题不只是“发生”的，制造出问题，给以戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力解决此问题，这些都是议程设置的重要策略［3］33。毕竟，公共政策程序的设定离不开“公众的敏锐嗅觉、主动参与和大声呼吁”，因为这样可能更好地发挥公众的认同和提示作用［26］。另外，议程的扩张过程也是议程议定场所（尤其是非制度化场所）发挥影响力的过程，其中必然包含着参与各方在价值偏好的指导下展开的“注意力”的争夺活动。

考虑到政府、核电企业在制度化的议程议定场所里占有绝对的优势，反核群体的骨干分子决定不再单纯地向各级政府部门反映诉求，而是通过到各大网络论坛发表自己的观点。国内几个主要的门户网站的论坛都有他们的言论帖子。这些“反核”言论也引起了大众传媒的注意，国内一家经济类报纸较早地关注到R市的反核事件，该报记者采访了“核邻避”的参与者与资深核电专家。报道中引述了省内核电专家的观点，认为“人们对核电的担心主要是不了解所致，……附近居民没有必要杞人忧天”。“拥核”专家的言论引发了其他传媒的关注，它们纷纷针对此事件给予多视角的解读。如《中国经济时报》针对上述“专家释疑”回应了一篇《应珍视百姓对核电的杞人忧天》的评论，提出政府要认真对待反核民众的公民意识，并提醒某些专家的精英言论不利于形成社会信任。大众传媒对核能议程的建构作用在日本“3·11大地震”期间发挥得淋漓尽致。各类媒体全程跟踪报道日本核事故，结果由地震海啸引发的核事故以最快的速度被公众知晓，大众传媒和自媒体的交互效应在太平洋两岸居民的“抢盐狂潮”中达到顶峰，公众的反核情绪高涨，核电的高风险的负面形象迅速被构建了起来。

可见，传媒虽不可能完全左右大众“如何想问题”，却可以轻易对“大众关心什么问题”指手画脚，从而在一定时期制造出“焦点”来吸引公众的“注意力”。“注意力”是一种极为短缺的资源，倘若该“注意力”与特定时期公众关切内容相关，那么，媒体议程就具有可以转化为公共议程的潜力，甚至可以转变成为政策议程［27］。麦库姆斯总结道：“这种影响各种话题在公众议程上的显要性的能力被称作新闻媒介的议程设置作用。”［5］2公众议程和媒体议程的交织作用推动着政策议程的形成，也逐渐打破了政府对议程的垄断局面。反核群体凭借互联网的技术特性，扩张他们的影响范围，导致社会中的其他群体、集团对反核议题注意力的增加。大众传媒（以外省和境外为主）及时加入到注意力的争夺之中，运用媒体先天的议程设置优势，将“反核与拥核”的事件所折射出的政策合法性和公民权益维护等问题加以放大。随着议程的不断扩张，原有核能政策所存在的“问题”被凸显出来，议程管辖的“天平”渐渐向有利于“反核群体”一方倾斜。整个社会对于核电站选址与修建决策的评价变得负面起来，核能固有的形象随之受到了影响，从正面开始转为负面。最终，政府对核能相关政策的垄断也被打破。

（五）“机会之窗”与“焦点触发”

随着议程的扩张，小群体的“邻避”主张已经被足够多的其他场域的公众所了解。公众议程加上各种媒体议程，其合力效应巨大，要求改变核能政策的社会舆论压力已经形成。这时，自下而上的公众议程和媒体议程向政府议程转化的可能性不断增加。金登用“机会之窗”来比喻这个时间点，他认为当社会中的某个问题变得越来越紧迫，关于解决该问题的方案也日渐明朗且可行，两者又与有利的政治力量相结合，这个时间点就是“机会之窗”［11］209。“机会之窗”不会自动打开，它有赖于多种因素的混合与交汇。在众多因素中，焦点事件的影响最为明显。格斯顿认为，一个焦点事件越是能从范围、强度和触发时间上体现出某个公众议程的重要性和紧迫性，该议程就越是可能得到政策制定者的重视与回应［18］23。焦点事件的出现会打破既有的政策垄断与政治力量的平衡，在短时间内形成压倒性的社会舆论。

本次“核邻避”事件的发展走向正是如此。在“拥核”议程与“反核”议程相持不下的时候，2011年3月11日的一场突如其来的重大事件彻底改变了议程设置各方力量的对比。日本福岛核事故震惊了全世界，作为日本的近邻，中国的核能扩张的步伐也就此停歇。福岛核事故正是一个“触发器”，它对中国所有与核电站相关的议程的影响极其深远。它具有作为议程设置触发机制的三个明显特征。

其一是影响范围大。日本福岛核事故最终被国际原子能机构评定为最严重的7级核事故，该事故不仅终止了日本的所有核电站的运行，还致使世界主要有核国家都重新评估各自的核能政策，包括美国、中国、德国在内的大国纷纷采取最严格的措施检查运行中的核电站的安全系统。中国国务院还专门发文件要求暂停一切核电站的审批。

其二是作用强度高。福岛核事故导致的严重核泄漏的影响强度远远超出了公众和政府的心理承受能力。日本官方公布的每日外泄放射性物质是正常水平的几万倍甚至十几万倍。这些高剂量的放射性物质影响到了空气质量、饮水安全、海洋水产、动植物生长等各个方面，重创了日本及周边国家的农业、水产经济，甚至在太平洋两岸引发“抢盐狂潮”，这是公众高度核恐慌的集中爆发。

其三是触发时间急促。严重的核事故在瞬间发生，通过现代化的新闻手段被迅速传播给全世界的观众。包括国内核能政策决策者在内的中国人几乎是第一时间感知到了核事故的巨大威胁，重新审视中国核能的安全性和扩张政策的议程马上被中央政府采纳。

日本福岛核事故之后，中国政府先后公布了《关于全国民用核设施综合安全检查情况的报告》、《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》，极其谨慎地重启了部分在建核电站项目，但终止了新的核电项目的审批，R市的核电站申请被否决，在R市所在的S省《国民经济和社会发展“十二五”规划》中已找不到任何H核电站的文字描述。

三、结论与讨论

（一）议程设置中的主要阻碍因素

通过本文的分析，我们可以发现“邻避”议程设置的过程不是一片坦途，其中存在着几个显著的障碍。

来自政府方面的阻碍主要表现在体制和机制方面。首先是决策体系的垄断与分割同时并存。虽然30多年来中国的决策体制有了很大的进步和改善，但精英主义的政策价值观没有改变，自上而下的决策惯性依然强大，而政策垄断恰恰是造成国家与社会发生冲突的主要根源。另一方面，最高决策层不能对政策过程进行全面控制，决策权被纵向和横向均高度分割的部门和机构所共享，决策过程充满了不同部门之间的竞争与冲突，使许多事关重大的决策不得不依赖于部门之间重复的博弈和协商［28］，［29］，［30］。 这种政府政策系统的分割状况严重影响到决策的效率，其在处理民间议程时要么是以“不决策”的方式予以忽略和拖延，要么是各个制度化的议程议定场所对社会性议题反应步调不一致，行动迟缓。

来自公众方面的阻碍主要是其在参与和主导议程设置的能力上存在缺憾。发起“邻避行动”的群体很多时候凭借的是自身的情感冲动和价值诉求，其设置议程并提出备选政策方案的能力明显不足，“不要在我家后院”式的本能冲动所导致的议题设置的理由不够充足，自身利益驱使下的某些过激的表达方式更使整个“邻避”议程设置过程略显无序和混乱。从更大的范围来说，并非所有的公众都对“邻避”议程感兴趣，他们的参与热情和参与深度具有不稳定的特性。

来自大众媒体方面的阻碍主要是他们对议程话语权的操作和过度的风险放大。媒体对议程设置有着自身职业化的理解，“吸引眼球”的目标让媒体不能不对某些事件做“技术处理”。本地媒体充当地方政府“喉舌”，为政府政策的垄断和社会动员摇旗呐喊；外地媒体则因此事不关己，大挖新闻事件背后的“真相”，意欲操纵议程话语权。媒体在议程的焦点触发阶段对事故风险的集中报道，虽然对议程的快速发酵并上升到政府议程层面起了推波助澜的作用，但长时间、高强度的信息加工和传播也无形中放大了风险，造成了不必要的社会恐慌。

（二）优化议程设置的可能性路径

首先，加强议程开启和沟通的制度化机制建设。鉴于现有的政策垄断状况不利于各方利益的充分表达，公众议程的开启更需要一个制度化的保障。在某些涉及国民经济发展和民生利益的议题上，政府必须一改以往被动等待民间议程的自下而上的启动模式，尽快在基层建立广泛的民意收集、分析和反馈机构，变被动为主动。将日常的信访制度、公共项目建设的社会稳定风险评估、环境影响评价机制与特定状态下的听证制度、应急管理预案结合起来，把这些制度“做实”、“做细”。在前政策阶段，要让议程设置过程从原有的制度化排斥转变为制度化吸纳，这样做既可以让政府回应民间议程时更加迅速，又可以让公众议程减少混乱，变得更加有序。

其次，建立和完善议程设定场所之间的统筹与协调机制。针对政府各个职能部门在议程处置和管辖权方面的条块分割弊端，现在急需在中央和地方建立一个类似“某某领导和协调小组”的机构，负责制定公众议程与政策议程互动机制方面的原则、方针和总体方案，统一部署全局性重大公共设施项目，协调处理跨地区、跨部门的重大公共政策问题，指导、推动、督促有关重要公共政策措施的组织与落实。在制度化和非制度化议程设定场所之间，政府要充分利用现代信息技术，将政府电子政务公开、微博问政等举措与互联网议程设置的功能紧密结合起来。既然公众借助互联网发起议程的模式不可阻挡，那么制度化议程设定场所对其单方面的压制、管控乃至刑罚威胁都是不可取的，政府必须为增加议程设定场所的开放性和包容性而不懈努力。

再次，培育公众在政策参与方面的能力。归根结底，要提升公众发现问题、界定问题、提出备选方案的能力。公众议程设置的能力建设要以理性、公共性和科学性为指导，提倡以对话而不是对抗的方式说明问题、阐明诉求。对那些距离“邻避”设施最近的公众来说，他们是“邻避”设施风险的直接承担者，其在界定议程上具有无可替代的发言权。然而，他们中的很多人受科学素养和问题意识所限，很难提出政策的备选方案。这就需要相关社会组织给予援助，尤其是有专家成员构成的NGO的加入将会大大提高公众议程设置的水平和备选方案的质量。从这个层面讲，只有公民社会得到培育和壮大，在个人和国家之间才能建立更大的缓冲地带，才能更好地协调彼此之间的利益，让公众议程和政府议程之间的互动和转化更加顺畅，“邻避冲突”的可能性才会大大减少。

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（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2015）01-0007-07

2014-11-04

国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；国家社会科学基金一般项目“邻避设施决策的社会稳定风险评估机制完善与路径优化研究”（14BSH020）；中国博士后科学基金面上资助项目“快速城市化背景下的邻避冲突及治理研究”（2014M551535）

张乐（1978—），男，山东日照人，管理学博士，社会工作系副教授，从事社会风险与公共政策研究；童星（1948—），男，江苏南京人，教授，博士生导师，从事社会发展、社会保障、社会风险与公共危机管理研究。