立法协商中的非政府组织功能及其实现

孔令秋

（华东政法大学研究生教育院，上海 201620；哈尔滨学院思想政治理论课教研部，哈尔滨 150080）

法学研究

立法协商中的非政府组织功能及其实现

孔令秋

（华东政法大学研究生教育院，上海 201620；哈尔滨学院思想政治理论课教研部，哈尔滨 150080）

为了推进我国的民主法治进程，基于协商民主理论和我国政治协商的实践经验，党的十八届三中全会提出了“深入开展立法协商”的理念，十八届四中全会又再次重申了“民主立法”的重要性。在法治国家建设的宏伟目标下，立法协商成为实现良法体系构建的重要机制，具有重要的时代价值。但由于缺乏权力制约的政治框架，协商主体分散，协商能力失衡以及公民性品格缺失等方面的原因，导致我国的立法协商陷入了困境。而非政府组织在消解立法协商困境中具有不可忽视的作用。因此，必须加强非政府组织能力建设，以此来推动立法协商机制的完善。

立法协商；协商民主；非政府组织；社会组织

党的十八大以来，民主法治进程明显加快。十八大提出了“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”［1］，十八届三中全会重申了“推进协商民主广泛多层制度化发展”的理念，并明确提出“深入开展立法协商”的政治实践，十八届四中全会再次强调民主立法，积极拓宽公民参与立法的途径。同时，根据十八届四中全会所提出的“全面推进依法治国”以及“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的总体目标，立法协商已经成为推动中国民主法治进程，构建以宪法为核心的良法体系的重要形式。但在中国现阶段，立法协商存在诸多的现实困境，而非政府组织的发展与能力建设对立法协商的深入开展具有至关重要的作用。

一、立法协商的理论基础及时代价值

1.立法协商的理论基础：协商民主。立法协商的理论基础是协商民主，“协商性民主是基于理性讨论的一种对话规则，获得共识的一种政治实践。这种政治实践不同于基于暴力之上的统治。”［2］协商民主强调政治参与的平等性和公民对公共决策进行讨论和审议的权利。协商民主的核心观点是通过信息交流、辩论、沟通以及个人偏好的转换与利益协调，最大限度地达成共识，以保证公共决策的合法性以及对个人人格的尊重，保证每个人的声音尤其是弱者的声音被倾听并予以尊重。

20世纪90年代初，在西方学术界，协商民主开始兴起。1980年约瑟夫·毕塞特首次提出了协商民主概念，之后的伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩以及詹姆斯·博曼、乔·埃尔斯特等人分别就协商民主理论发表了基础性的研究成果。1994年，学术界的领军人物罗尔斯与哈贝马斯的加入，使协商民主理论开始受到广泛的关注。人们越来越认为，民主在本质上是协商，而不是简单的投票。近几十年来，自由主义的霸权地位在外部受到了来自伊斯兰文化和亚洲文化的挑战，在内部也受到了左派人士的批评。而且，西方自由主义民主本身也面临着合法性的压力与挑战，人们对国家政权以及公共政策的合法性提出了质疑与责难。协商民主为政治合法性和公共政策合法性危机的解决提供了一个新的视角，是民主制度的新发展与转向。正如约翰·S·德雷泽克所指出的：“如果我们放弃追求真实的民主，那么，民主本身就会变得贫瘠。民主向协商的转变有可能会给民主的发展带来新动力，尤其是能给追求民主真实性提供新动力。”［3］22

从渊源来看，协商民主理论是古代雅典审议民主的复兴，而不是完全的创新。在雅典，公民通过公民大会对国家政治事务进行协商、讨论和争辩。审议就是公民公开讨论相互辩论以及讨论法律的过程［4］。英国的保守主义大师伯克认为，议会应该是公民利益的协商大会，不应以地方意图和偏见为导向。自由主义大师密尔是当代宪政主义协商民主的先驱，他期望在自由主义和协商民主之间形成一种紧张关系：他试图在更大范围内推动公共讨论，并使公共讨论的信息更加通畅［3］2。近代自由主义者杜威也从政治合法性的角度阐释了协商民主，认为“政治民主的发展使用互相商讨和自愿同意的方法来代替使用强力从上到下使多数人服从于少数人的方法。”［5］

从协商民主的兴起背景以及理论界对协商民主的关注来看，协商民主正是在自由主义民主出现危机的情况下，为了应对复杂、多元、高风险的社会需要而产生的一种民主治理体制的理论基础，协商民主是对票决民主的重要补充，也是民主理论发展的转向，并为国家统治和社会治理提供了新的理论视角。

2.立法协商机制对转型中国的时代价值。随着改革进入深水区以及转型出现的种种问题与困境，法治作为基本的治国方略已普遍达成共识。十八届四中全会所提出的“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”的目标，协商民主理论在转型期的中国具有重要的现实意义，其中，立法协商是协商民主的重要体现。十八届四中全会指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”那么，在当下中国，立法协商也就成为构建以宪法为核心的良法体系的重要策略选择，具有重要的时代价值。首先，立法协商能够增强执政党的执政合法性。十八届四中全会特别强调中国共产党对社会主义法治建设的领导地位。中国共产党作为执政党，在依法治国过程中，必须实现良法之治，法律只有体现和回应社会的利益诉求，社会才能实现善治，中国共产党执政的权威性和合法性才能确立和稳固，而良法体系的前提则是在立法中扩大公民参与，进行立法协商。其次，立法协商是平衡利益格局的根本选择。当下中国正处于社会转型期，改革也进入“深水区”，社会利益格局处于失衡状态，利益分配不公导致阶层间矛盾的激化，“贫富分化加剧、社会矛盾凸显、价值裂痕加重、官民对立情绪上升等等”［6］11，这些严重的社会问题集中表现为民众为了自身的利益诉求而进行不断的上访、闹访，甚至引发激烈的群体性事件，为了平息社会失序采取的高压维稳政策不但无法从根本上解决社会矛盾，反而使政治权威和统治合法性遭受质疑。而立法协商则能够为公民利益表达提供正常的渠道，并通过理性协商在利益分配和利益格局的调整上达成某种共识，从根本上解决社会矛盾。再次，立法协商能够对社会价值观进行整合。中国传统社会结构的解体以及市场经济的纵深发展“致使传统的价值取向、道德意识、思想信念和行为模式等开始从根基上发生破碎和瓦解”［6］8，而正统的意识形态则无法实现主流价值观的整合。立法协商是公民之间基于公共理性和充分考虑公共利益的基础上，通过平等自由的对话、讨论，参与公共决策的民主形式，协商民主的典型特征是通过协商引起反思，继而自觉进行偏好的转换，［3］24并最终就某一议题达成共识。在立法协商这一过程中，有利于主流价值观的形成。

总之，以往由于缺乏公民参与立法的合法渠道，当公民利益受损时，“在制度化渠道之外，集体行动参与者只有选择实施破坏性战术，才能比较迅速地获得与体制内的行动者进行政治、福利资格和物质利益磋商的机会”［7］，而这种体制外的维权形式对社会秩序的破坏作用无疑是非常巨大的，立法协商机制则能够通过良法体系的构建从源头上进行利益的均衡与合理分配，避免社会不公与社会矛盾的迸发。

二、转型时期立法协商的实践难题与困境

在中国，各个地方已深入开展立法协商的探索与实践，规范性法律文件在制定或修改的过程中，通过政治协商会议或其他组织机构，充分听取公民个人或团体的建议，以使法律反映不同利益群体的诉求。基于协商民主的理论基础，我国在民主政治实践中将立法协商作为构建我国协商民主体系的重要组成部分。其中，人民政协在立法协商中起到了非常重要的作用，各个地方的政协也将立法协商作为一项重要的工作，一些地方还就立法协商制定了相关的规章制度。这种在立法阶段即保证公民参与的立法形式，对于反映民众诉求，平衡利益格局以及提高法治建设效率方面意义重大。但基于我国目前的民主法治发展状况和公民的政治参与能力、参与热情等，我国的立法协商在政治环境、主体要件等方面仍面临着一系列考验。

1.立法协商缺乏权力制约的政治框架。梅维·库克认为：“协商民主，如果用最简单的术语来表达，指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”［8］立法协商是公民进行利益表达并通过理性的讨论协商达成共识的过程，这就要求立法协商要在权力制约的框架下进行。目前，随着我国反腐败力度的加强和权力制约体制的逐步完善，立法协商的政治环境有所改善。但由于封建历史传统的影响以及新中国成立后很长一段时间内国家对社会的监护式管理，导致社会权力空间狭小，作为社会主要自治力量的非政府组织发展迟缓。虽然近年来公民的民主意识在不断提高，各个地方在立法协商过程中，公民的参与热情也凸显了立法协商的生命力和公民对参与公共决策的渴望，但非政府组织力量的薄弱导致社会缺乏自我组织和自治能力，公民参与立法协商的分散化和无组织化使社会分解和制约国家权力的能力大为降低，将“权力关进制度的笼子”缺乏必要的社会基础。在国家权力缺乏社会制约的情况下，立法协商也就失去了权力与权利的平衡机制和对话环境而可能会成为公共政策合法性的一种粉饰，在公共政策制定过程中，根本起不到实质性的作用，最终造成协商是协商，立法是立法，协商程序与立法程序之间出现断裂，公民对立法进程的影响甚微，甚至“说了也白说”，协商结果无法通过制度化的渠道影响立法，公民通过立法协商所体现的利益诉求无法在法律中得以体现。

2.立法协商主体分散，协商能力失衡。西方的协商民主理论是建立在公民具有理性协商能力的基础之上的，而在我国，公民没有组织起来，在立法协商过程中，主体处于分散化状态，从而大大削弱了协商能力。这可能会导致我国的立法协商陷入主体性困境。从本质上讲，立法协商不是简单地进行投票，而是理性的诉求表达，“在协商民主模式中，民主决策是平等的公民之间通过理性的公共讨论所达成的结果，是通过实现理解的沟通以寻求合理性并做出合法性决策。”［9］立法过程就是利益的分配与权利的界定过程，所以，立法涉及公民的基本权利格局和利益格局，也涉及权利与权力的分割和界限问题。那么，为了实现不同利益的公平分配和权利与权力的合理分割，就要求立法协商主体之间具有均衡的协商能力，只有协商能力均衡，立法协商的参与者才能在协商的过程中进行平等的对话、交流与博弈，而且，协商能力的大小取决于参与者对相关信息的占有量、知识储备量以及表达能力和推理能力等等。但目前，不同利益群体的组织化程度不同，很多利益群体尤其是一些弱势群体如农民工等，还没有有效的组织起来，利益群体的成员处于分散状态，单纯的以个人身份参与协商讨论，其利益诉求的表达能力明显不足，从而使其在立法协商中反映本群体利益诉求的效果大大降低，最终使立法协商过程被某些利益集团所操控。也就是说，由于一些利益群体缺乏组织化，导致不同利益群体的协商能力严重失衡，从而使立法协商过程的利益博弈无法公平地进行，最终导致立法协商偏离其初衷而流于形式。

3.协商主体的公民性品格缺失。在理性协商能力方面，“协商民主的一个基本的优势在于它致力于使理性在政治中凌驾于权力之上。政策之所以被采纳不是因为最有影响力的利益取得了成功，而是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由后，一致认可该政策的正当性。”［10］也就是说，协商的过程要求协商者表达自己的理性的观点而不是情绪化的诉求，所有的参与者在接受最具说服力的信息后修改与转换自己的偏好，并最终达成共识。而且，所有的参与者应该尊重他人，倾听他人的观点，对不同的观点具有一种宽容的态度，并保证在协商的过程中，自觉遵守协商的程序性规则。在公共精神方面，卢梭认为：“作为主权权威的参与者，就叫做公民；作为国家法律的服从者，就叫做臣民”［11］公民只有在关注公共利益的前提下参与到国家的政治生活中，才能体现主权者的地位，才能成为真正的公民。

立法协商机制为公民参与国家政治决策提供了合法途径，然而，受政治法律文化传统的影响，目前我国公民的公共理性和公共精神则明显不足。改革开放后，受市场经济的影响，社会民众的价值观更加呈现多元化。但由于非政府组织发育不良，没有能力对社会进行整合，社会如一盘散沙，价值观分裂，利益摩擦不断，公民缺乏理性宽容精神和对公共利益的关注，这就导致在协商的过程中，参与者的偏好往往是基于个人的私利而非对社会公共利益的考量，无法倾听不同群体的声音，似乎每个人都将目光聚焦于个人的私利，这就导致通过协商所产生的政治决策的合法性与正当性受到质疑。虽然目前，随着民主法治理念的不断强化，我国公民的权利意识不断增强，但由于缺乏非政府组织对公民精神的塑造，公民的公共理性以及社会责任感等公民性品格明显不足。从立法协商的角度来看，公民性品格的缺乏可能会导致立法协商成为自我利益争夺的场域，无法通过理性的博弈达成共识。

三、非政府组织功能对立法协商困境的消解

非政府组织在立法协商中的价值主要体现在以下几方面：

1.对权力构成分解与制衡。中国是一个专制传统历史比较悠久的国家，虽然随着民主法治进程的推进，我国公民参与国家政治生活的渠道有所拓展，但不可否认的是，我国公民的民主政治参与仍然存在很多问题，人民代表大会制度的功能也颇受质疑。由于权力制约机制的缺失，导致权力扩张的法律化，为了冠以“合法性”的名号，相关部门以法谋私，通过立法的形式扩张部门利益或地方利益，使立法过程沦为既得利益集团服务的遮羞布，这不仅是对立法程序的扭曲，而且也是对宪法原则和宪法精神的侵犯。十八届三中全会以来所提出的立法协商、民主立法等民主政治目标与实践无疑是公民参与国家公共决策、合理构建利益格局、分享改革红利的必要之举。但协商民主的实现首先需要公民与国家能够平等的进行对话和交流，进而实现对国家权力的制约和公民权利的释放。而非政府组织作为组织化、群体化的权力制约与平衡力量，发挥着整合公民行动目标与方向，抵御国家权力扩张和维护社会权利的重要功能，通过对权力的制衡与分解，“使得权力呈现多中心化、分散化和统治资源的社会化，实现着对权力的消极而实在的新的限制和消减”［12］，从而使国家权力和社会权利处于均衡状态，为立法协商的开展和公共政策的合法性营造良好的政治环境。所以说，在处于转型期的中国，代表不同利益群体表达的非政府组织是保证“将权力关进制度的笼子”的最好的社会力量，是制约国家权力扩张和膨胀的重要角色，也是保证社会公众与政府进行平等对话的重要载体，社会公众也只有通过代表自己的非政府组织才能增强其利益博弈的力量并抵御国家权力的滥用。立法协商也只有在这样的政治框架下才能保证民意凌驾于权力之上，并保证公共政策的合法性与正当性，打造“法治政府”，推动“法治国家”的实现。

2.增强集体行动的能力与理性化。1965年，曼瑟尔·奥尔森（M·Olson）发表了《集体行动的逻辑》，认为个体理性和集体理性之间存在一定的冲突，由于公共物品的非竞争性和非排他性，使潜在的行动集体采取坐享其成的行为，从而使集体行动陷入困境。法律本身属于公共物品，同样具有非竞争性和非排他性，从经济学的角度讲，分散的、非组织化的利益群体虽然存在共同的利益或目标，但由于缺乏明确的利益的成本与收益的分割机制，理性的个人则基于自身利益最大化的考虑，倾向于采取搭便车的机会主义的策略选择。从我国目前各地开展的立法协商实践来看，相关部门希望通过座谈会、咨询会等立法协商形式实现善法之治，但由于立法协商的参与者要付出时间成本和物质成本，而通过立法协商所产生的规范性法律文件则具有公共物品的性质，所以理性的个人都希望在没有成本付出的情况下免费获得这种公共物品，这就导致相关利益群体集体行动能力的不足。

然而，随着权利意识的增强，公民对自身经济权益的追求与捍卫的意识更加浓厚，法律从本质上说是对利益的分配形式，由于立法阶段民主参与的不足，导致利益格局的失衡，在某些利益群体的利益受到严重损害时，利益群体往往会采取自发的、短暂的、暴力的形式捍卫权利。但由于利益群体缺乏组织化，这种行动策略也往往缺乏理性化，在转型期的中国往往以群体性事件的形式表现出来，这些群体性事件表现为相关的利益群体与国家权力之间的抗争，但这种以暴力性为特征的权利诉求具有比较强的破坏作用，属于国家与公民之间的一种负和博弈，会造成社会财富的普遍消减和社会秩序出现乱象。

在依法治国的背景下，集体行动需要制度化渠道，具有规则和规范的引导，非政府组织可以将相关利益群体组织起来，并通过组织成员之间的信息共享、沟通与协商，首先在组织内部达成共识，这种共识会转化为集体行动的一致性，形成清晰的集体行动的目标，这就增强了集体行动的能力，在立法协商的过程中，通过理性的协商与博弈在不同利益群体之间达成共识。同时，组织成员的共识也是基于组织内部的规则和共同的价值观的，因此，非政府组织内部的自治和对规则的遵守能够培养成员的规则意识，促进了集体行动的理性化，防止在追求个人权益与目标过程中的非理性化与暴力化。

3.培育公民理性宽容精神和社会责任感。伯曼认为，“合法的立法必须源自公民的公共协商。”［13］因此，立法协商要求公民具有公共意识、公共关怀，对国家公共事务具有主人翁的态度并积极参与国家政治生活，这就要求公民具有公共精神，将自由、平等、秩序以及公共利益等价值取向当作参与国家公共决策的内驱力。同时还应该具有理性协商的能力，立法从根本上讲就是利益的分配和分割问题，立法协商的目的是在公共决策过程中，公民能够理性地表达自己的偏好，但个人的偏好并不是完全自私自利的，而是要超越完全的自我而兼顾他人利益和公共利益，在协商的过程中，根据信息的交流和利益的博弈，对个人的偏好进行转换和修正，只有进行理性的交流，才能最大限度地达成共识。

非政府组织的发展在培育公民的理性宽容精神和社会责任感的过程中无疑会发挥重要的作用。当今社会是一个高度多元化的社会，信任冲突、信仰冲突以及文化冲突和道德失范现象层出不穷，非政府组织通过共同的价值观念或利益纽带将具有共同的价值目标和利益诉求的社会公众联系起来，通过互惠规范与合作，逐渐培养本团体内部成员之间的理性宽容与妥协精神和本群体的社会责任感。如果各个社会组织都能完成本团体成员理性精神和公共精神的培养，那么，在涉及自身利益的民主协商中，才能保证协商参与者在协商的过程中理性倾听他人的观点，通过对所讨论问题的各个维度进行反思，从公共精神和社会责任感两方面来改变自己的偏好，并最终达成共识。

四、加强非政府组织能力建设，推动立法协商机制的完善

1.实现非政府组织的去行政化。非政府组织的基本功能是将分散的利益个体组织起来，以组织化的形式对相关利益群体的利益进行整合，并对国家权力形成某种制衡。在立法协商中，非政府组织是利益群体在平等的基础上达成共识的场域，在公民与立法决策者之间搭建了一个良性沟通的桥梁，同时也增强了公民与国家进行平等协商对话的能力，使权力与权利的平衡通过规范性法律文件的出台而得以制度化，防止权力以法律的形式扩张。因此，非政府组织必须有能力对国家权力予以制衡。但从目前来看，行政依附性仍然是非政府组织功能发挥的重要阻滞因素，很多非政府组织不具有公益性、非营利性、资源性等基本特质，甚至成为国家权力的延伸机构。非政府组织的行政化趋向使其无法实现社会治理的功能。十八届三中全会明确提出了非政府组织与行政机关脱钩以及重点培育社会组织的号召，十八届四中全会又提出全面推进依法治国的宏伟目标，相关部门应该以此为契机，积极探索非政府组织去行政化的路径，使非政府组织实现真正的独立，提高非政府组织的社会自治能力，并成为真正的相关利益群体的利益守护者和表达者，而非仅仅是国家权力的同盟者。在立法协商中，非政府组织应既与国家进行必要的合作，同时也要对国家权力进行合理的制衡，只有这样，非政府组织才能以组织化和理性化的方式为公民参与国家立法活动提供主体性支持。

2.增强非政府组织的社会自治能力。党的十八届三中全会明确提出激发社会组织活力，由社会组织承担必要的公共服务；党的十八届四中全会提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，并提出了发挥“行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。非政府组织在推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设中无疑具有不可忽视的作用。一方面，非政府组织是社会自治的重要主体；另一方面，非政府组织也是分解与制约国家权力，通过合作与制衡促进法治国家和法治政府实现的重要主体之一。只有通过社会自治能力的增强，提高非政府组织的社会动员能力，通过组织认同和组织纪律，增强社会组织的凝聚力和向心力，才能培养组织成员的合作意识和责任意识，进而培养公民的公共精神和公共理性，激发公民对社会公共事务和国家政治生活的参与热情和使命感，并在规则化、程序化的民主生活中与不同的利益主体进行理性的交流、讨论与协商，进而保证立法协商的正义价值以及法律本身对权力的制约和对权利的保障。所以说，非政府组织必须提高公信力和社会自治能力，有效地进行社会动员，凝聚相关利益群体，获得社会公众的认可，保证立法协商的顺利进行。

3.推动与扶持弱势群体的自组织化。民主化的关键在于不同的团体和阶层都能够有效地参与国家政治生活，并从国家的政治生活中获得主人翁的地位和正当权益的满足。“民主化可以在三个维度上发生：公民权、范围和真实性。公民权是指能够有效参与政治生活的公民在总人口中所占的比重。范围是指民主控制所涉及事务的广度。真实性是指相对于象征性的意义而言，民主参与和控制的真实程度。”［3］77立法协商的合法性取决于所有参与决策的利益群体之间具有均衡的立法协商能力，在立法协商中，“每个人都有影响结果的平等权利。”［14］也就是说，通过立法协商的形式构建良法体系是以不同的利益群体具有均衡的协商能力为前提的，但从我国目前的非政府组织的发展规模来看，由于身份、地位、政策以及机会的不平等，我国的非政府组织的发展极不平衡，一些弱势群体如妇女、儿童、老人、残疾人以及农民工等的组织化能力很低，无论在政治生活中还是在经济生活中，自我联合的能力明显不足，有些弱势群体，即使成立了社会团体，对国家的政治生活和经济生活的影响也非常小，在立法协商中更是缺乏话语权。这些弱势团体由于资源的匮乏，协商能力的薄弱，无法通过自身的能力真正参与国家政治生活，并对国家的公共决策产生实质性的影响。因此，对于一些弱势群体的组织化还需要国家力量的推动与引导，并对这些组织进行必要的资金与资源投入，从而提高其在立法协商中与其他利益集团进行利益博弈的能力，使其利益诉求在立法中得以体现，只有这样才能保证社会主义民主的深度和广度以及立法协商结果的真实性和合理性。

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R/OL］.新年网，［2012－11－19］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012－11/19/c＿113722546＿5.htm.

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〔责任编辑：刘 阳〕

经济学研究

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D412 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0120－06

2015－01－09

上海地方高校大文科学术新人培育计划资助项目“俄罗斯转型期的公民社会发展及其对法治进程的影响”；华东政法大学“085”工程第五期“博士研究生海外调研计划”资助项目“俄罗斯非政府组织的‘民间治理’与秩序重建”

孔令秋（1973－），男，黑龙江哈尔滨人，博士研究生，副教授，从事法学理论研究。