新型检察院建设的战略定位与路径思考

何山权　　徐前权

(1.荆州市沙市区人民检察院，湖北 荆州 434000；2.长江大学 法学院，湖北 荆州 434023)



新型检察院建设的战略定位与路径思考

何山权1徐前权2

(1.荆州市沙市区人民检察院，湖北 荆州 434000；2.长江大学 法学院，湖北 荆州 434023)

摘要：全面建设新型检察院是当前和未来一个时期内湖北检察工作的基本思路和奋斗目标。作为重大战略部署，这一决策对推动湖北检察工作科学发展具有全局性、基础性和战略性作用。在创建新型检察院的过程中，如何及时、准确破解难题，迅速打开局面，直接关系到检察工作能否积极主动、深入有效、科学合理。

关键词：新型检察院建设；战略地位；路径

一、新型检察院的出台背景和科学内涵

建设新型检察院是湖北省人民检察院党组审时度势作出的重大决策部署，由湖北省人民检察院敬大力检察长于2013年8月在湖北省检察机关队伍建设会议上提出。什么是新型检察院？目前尚未有统一定论，相关文件仅给出了“四个适应”、“八个新”的基本特征，这在某种程度上为激发一线探索热情、鼓励基层首创精神提供了较大空间。

(一)出台背景

任何一项重大战略和关键决策都不可能凭空产生，一定有着充分的政策依据和鲜明的时代特征。

2006年5月，中共中央作出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(以下简称《决定》)，强调要充分认识新形势下加强“两院”工作的重要意义，切实发挥审判和检察职能作用，最大限度地维护最广大人民群众的根本利益，维护改革、发展、稳定大局；推进司法体制改革，保障在全社会实现公平和正义；建立和完善人民法院、人民检察院工作保障机制，大力加强“两院”队伍建设。《决定》以全面加强法治建设为目标，将“两院”工作提到了前所未有的高度，为全面加强检察工作打下了坚实的政策基础，为建设新型检察院指明了方向。

党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为建设新型检察院描绘了宏伟蓝图。建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益；确保依法、独立、公正行使检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。随后，中共中央总书记习近平主持召开全面深化改革领导小组第三次会议，再次强调改革要坚持从具体问题抓起，着力提高改革的针对性和实效性；要完善司法人员分类管理，完善司法责任制，健全司法人员职业保障，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，决定就四项改革(即完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理)，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。现有政策为推进检察工作一体化，加快检察工作职业化、专业化进程起到了强大的支撑作用。

最高人民检察院基层院建设规划对建设新型检察院进行了科学规划，提供了决策依据。2009年，最高人民检察院根据《“十一五”时期检察工作发展规划纲要》，制定了《2009～2012年基层人民检察院建设规划》，强调“执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化”，业内称之为基层院“四化建设”目标。2013年底，最高人民检察院在制定《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》时，充实和发展了“四化建设”的内容，强调《2014～2018年基层人民检察院建设规划》是以队伍建设为根本，以司法改革为动力，深入推进执法规范化、标准化，队伍专业化、职业化，管理科学化、信息化，保障现代化、实用化建设。新的双“四化建设”目标，在内容上具有鲜明的传承性，和“十一五”目标相比，存在着老“四化”中套新“四化”的倾向。只要深入学习，就不难解读其中的玄机，前者是目标，后者是路径，体现了决策的科学性、连续性和完整性，实质上是一脉相承、有序发展[1]。

湖北省人民检察院加强基层基础工作的综合配套改革措施，为建设新型检察院积累了宝贵经验。2011年7月，湖北省人民检察院提出了加强“三大体系建设”的发展目标，强调着力构建以坚定政治方向、服务大局为基点的检察工作方针体系；以“四个维护、两个促进”，营造“四个环境”为基点的执法办案和法律监督工作体系；以提升队伍素质能力和执法公信力为基点的检察机关自身建设体系。2013年1月，为贯彻第十三次全国检察工作会议和湖北省第十次党代会精神，湖北省人民检察院再次确立了“五个检察”的发展目标，强调要响应省委号召，自觉将检察工作融入“五个湖北”建设，努力打造“实力检察、创新检察、法治检察、文明检察和人本检察”。“三大体系”是原则要求，“五个检察”是目标方向，二者均有显著的时代特征，体现了决策的与时俱进。

(二)科学内涵

在对“新型检察院”尚未有统一定义的情况下，容易对其认识产生误区。有的会以硬件设施“高、大、全”作为基本特征，有的会以改革创新作为其本质特征，有的会以整体形象完美无缺作为其社会特征，等等。其实，这些界定都犯了以偏概全的错误，新型检察院绝不排除上述特征，但绝不仅有上述特征。对新型检察院的内涵把握不准确的话，容易导致执行偏差和决策失误。

首先，“四个适应”是新型检察院的本质特征。从表面上看，新型检察院好像是一个模糊的概念，其实不然，它具有丰富的内涵。“四个适应”是对新型检察院的政治性、法治性、人民性和专业性的高度概括和科学提炼。新型检察院必须适应经济社会发展，必须适应法治建设需要，必须适应人民群众的期待和要求，必须适应检察事业的全面发展和进步。新型检察院要从根本上体现出思想理念新、追求标准新、目标意识新、发展规划新等特征。

其次，“八个新”是新型检察院的外在表现。只有发展思路有新突破、工作格局有新构建、执法模式有新转变、队伍素质有新提升、组织体系有新完善、管理水平有新提高、检务保障有新改善、精神风貌有新变化，才符合新型检察院的基本要求。以上八个方面要整体联动，综合推进。如果厚此薄彼、断章取义，会导致新型检察院建设步伐严重滞后，影响新型检察院建设的成效。为此，可以管理学上的短板理论指导新型检察院创建工作，在谋划创建工作时，务必整体推进、平衡发展[2]。

最后，本质特征与外在表现相互依存、相互促进。本质特征更多体现出内在新、基础新、目标新和实质新，外在表现注重彰显业绩新、面貌新、保障新和环境新。没有外在积累，不可能有实质飞跃；外在表现更多需要打基础，内在本质则更多需要谋长远。只有内外结合、虚实并重，处理好当前与未来、短期与长远的关系，才能加快新型检察院的建设步伐。

二、新型检察院建设的基本思路和构建路径

作为一种战略部署，新型检察院既是奋斗目标，更是发展思路。在创建新型检察院的过程中，一定要处理好目标规划与脚踏实地的关系、沿袭传统与创新发展的关系、破除陋习与继往开来的关系、大胆改革与因地制宜的关系。

(一)基本思路

构建新型检察院不可能一蹴而就，只能循序渐进，应有目标、有计划、有载体、有措施地逐步展开。

第一，要制定远景规划。规划是向导，目标是灯塔。没有计划和追求的工作，犹如海中行船，容易迷失方向，有时努力越多，失误越多。规划应分步制定，既要有中长期规划，也要有短期目标。规划要因地制宜，不可好高骛远；规划要符合司法规律，不可蛮干乱闯；规划要尊重系统部署，不可南辕北辙；规划要服从大局要求，不可条块至上。更重要的是，规划一定要深入人心，不能满足于写在纸上、挂在墙上、停留在文件上，要充分发挥规划的导向作用、激励作用和约束功能，切实做到用规划统一人心、用规划凝聚力量、用规划指导工作、用规划检验成效。

第二，要体现创新与发展。构建新型检察院，首要责任是创新。不能主张“新”就否定“旧”，过去好的思路、策略，一定要大胆继承。任何改革都是继往开来的事业，是循序渐进的追求，绝不是独立高耸的空中楼阁，更不是完美无缺的神化雕塑。如果没有好的传统，创新将会失去基础，改革将会陷入误区。正如邓小平同志所主张的，改革要摸着石头过河，这样才会有涉深水的胆略和智慧，才会降低过河的风险和失误。怎样才能做到“新”？从外部讲，要在贯彻中央精神中寻找“新”，要在落实上级部署中追求“新”，要在服务大局中体现“新”，要在完善司法改革中积累“新”；从内部讲，“新”体现在机关管理中，隐含在队伍建设中，闪现在创先争优中，展示在社会舆论评议中。推陈方能出新，要具备向习惯和传统宣战的实力和勇气。创新贵在先知先行，他人在思考时，自己已施行；他人施行时，自己已成功；他人成功时，自己已转型。只有这样，才能掌握领先的跨代技术，确保改革创新永远立足于制高点，永远引导潮流，永远不被超越和淘汰。

第三，要善于学习借鉴。借鉴不能照本宣科，仍须有所突破和革新。这里的革新，不是为创新而创新，而是为了克服“舶来品”的不适应性，强化借鉴行为的生命力和适应性。

(二)基本路径

构建新型检察院不是天方夜谭，也应有章可循。

一要围绕发展思路有新突破，着力制定科学的发展路径。强化科技强检，强化经费保障，强化人才聚集，强化硬实力和软实力建设，用“四化建设”的传统思路和“五个检察”建设的宏伟蓝图丰富发展思路。

二要围绕工作格局有新构建，着力推进“三个体系”建设。用实际行动不断完善检察工作的方针体系、执法办案和法律监督工作体系、检察机关自身建设体系，永葆检察工作的生机与活力。

三要围绕执法模式有新转变，着力加强执法办案模式转型发展。推进诉讼监督工作制度化、规范化、程序化和体系化建设，落实湖北省人民检察院诉讼监督“四化建设”的七项措施。深入推进执法办案模式转型发展，建立新型检律关系，探索“前紧后松”的办案模式，促进执法办案工作更加注重保障人权、诉讼民主、诉讼文明、诉讼公开和诉讼监督制约。尤其要通过检务公开，最大限度地保障人民群众对司法的参与权、知情权和监督权，用阳光司法有效遏制司法不规范、不文明、不廉洁等现象。

四要围绕队伍素质有新提升，着力加强教育引导。按照习近平总书记关于政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬“五个过硬”的要求，全面加强思想政治建设、职业操守建设、纪律作风建设、素质能力建设和精神士气建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的检察队伍。尤其是在职业培训方面，岗位练兵要贴近实际、体现实用、突出实战，围绕基层需要抓培训，围绕诉讼改革抓培训，围绕规范执法抓培训。

五要围绕组织体系有新完善，着力加强机构编制改革。按照湖北省人民检察院“两个适当分离”的要求，精简机构，推行扁平化管理，确保检力下沉。真正做到编制保障向一线倾斜、编制待遇向普通干警倾斜，充分挖掘编制潜能，确保检察职能配置更加优化，检察权运行更加健全。选准时机，适时推进基层院内部整合改革，探索主办检察官办案责任制，加快与司法改革对接的步伐，适度缓解改革过程中必将遭遇的矛盾与阵痛。

六要围绕管理水平有新提高，着力建章立制。不断强化队伍管理、执法执纪管理、政务管理和后勤管理，重点抓好车辆、经费、预算、办案和安全工作，做到事有人管、事有人做，确保检令畅通。

七要围绕检务保障有新改善，着力争取政策支持。努力实现经费保障充足、设施功能完善、业务保障精良、科技应用领先。要主动适应大数据时代的冲击和影响，向科技要战斗力，细致分析涉及腐败现象的海量数据，提升查办职务犯罪的信息化、智能化、科学化水平。

八要围绕精神风貌有新变化，着力营造干事创业正能量。切实加强班子建设和队伍纪律作风建设，严格实行“一岗双责”，发挥党组的战斗堡垒作用，牢记“成绩是逼出来的，工作是干出来的，作风是练出来的，队伍是带出来的”基层作风，树立检察自信、岗位自信和职业自信，主动对接司法改革浪潮，为适应主任检察官办案责任制打好基础。

三、新型检察院的基本特征和考核标准

新型检察院是检察机关顺应潮流的排头兵、改革创新的领头雁、科学发展的实验地、社会认可的急先锋，具备先进性、创新性和优越性。

(一)基本特征

相对优秀检察院而言，新型检察院的基本特征应包括两个方面：一是共有基本特征，二是独有优秀特征。

共有基本特征指优秀检察院都可能具备的特征，包括党委认可、社会拥戴、班子团结、干警齐心、业绩突出、无不良现象等。

独有优秀特征指新型检察院有别于其他先进检察院的特征，突出表现在以下八个方面：善于把握司法改革方向，永立司法改革潮头；善于抓住发展良机，推动检察事业持续前进；善于顺应人民群众对司法公正的新期待，执法办案充分体现“为民、务实、清廉”；善于突出以人为本，最大限度地培植检察工作的向心力、凝聚力和感召力；善于遵循检察工作规律，建立健全有别于其他单位的体制机制，并使之实实在在地发挥作用；善于创新检察工作方法，排除执法办案干扰，扩大办案规模，提升办案成效；善于争取党委重视、政府支持，破解制约检察工作发展的系列瓶颈问题；善于与时俱进，充满生机与活力。

(二)考核标准

新型检察院是新生事物，处于发展壮大之中，尤其是在初期，可能不具备代表性或主流性，十分脆弱、稚嫩。考核的目的主要是为了评价、鼓励、推崇，切不可用固有的模式挑剔、禁锢、戏弄。考核标准主要包含以下六个方面：

一是发展潜力是否充足。破解发展难题、储备发展积累的能力是否强劲，发展的势头是否真实。

二是社会形象是否完美。服务大局是否主动，党委是否满意，人大是否认可，社会是否赞许，综合评价是否占优。

三是落实改革任务的成效是否明显。对于上级部署的改革任务，不仅完成规定动作，而且还能探索自选动作，善于挖掘改革红利，推动各项工作平衡发展。

四是人才储备培养是否完备。检察工作的竞争，更大程度上是人才的竞争，没有一流的队伍，很难创造一流的业绩。不注重队伍素质能力建设的检察院，绝不能称为新型检察院。

五是科技强检实力是否雄厚。打造实力检察，一靠人才，二靠科技。科技是生产力，在执法办案领域同样如此。科技不仅能方便工作，同时也是吸引人才、留住人才的关键。

六是各项业绩考核是否领先。新型检察院的核心是以创新推动工作，以改革提升形象。这里的业绩既包括执法办案业务工作，也包括机关事务型综合工作，还包括地方各类专项考核，如文明创建、综合治理、绩效考核、计划生育等单项工作，尤其是关键性的一票否决工作，不可掉以轻心。

四、新型检察院的认识误区和执行偏差

在构建新型检察院的过程中，容易出现两种错误倾向：一是为了“新”而不知所措地迎合“新”；二是因根本无法理解“新”而错误抵制“新”。前者可能是把“新”过于简单化，或者急于求成；后者可能是把“新”过于功利化，认为是形式主义。两者均没有理解新型检察院的真实内涵，犯了左倾或右倾的错误。有的甚至对构建新型检察院不屑一顾，认为是换汤不换药的伎俩，与传统做法没有区别。其实，这是犯了经验主义的错误，只看到了新型检察院的表象特征，而没有把握其核心追求。

在构建新型检察院的过程中，典型的执行偏差主要有三种：一是机械照搬照抄。突出表现为以文件落实文件，以会议贯彻会议，没有地方特色，没有阶段创新，没有深化发展；或者试图复制他人的做法，忘记了复制不能复原、复制更难超越的道理。二是抵制改革创新。突出表现为安于现状，习惯传统，不学习，不思考，害怕革新，回避挑战。这都是构建新型检察院的劣根，务必要彻底铲除。三是坚守固有模式。无视经济社会发展，无视改革创新要求，沉睡在传统工作与习惯思维之中，不愿被打扰，不愿被改变，不愿惹麻烦。其实，本质上坚守的是安于现状，担心的是打破平衡，害怕的是丧失既得利益，这样的思想损害的是工作，贻误的是检察事业。

参考文献：

[1]谷连文.推进基层检察院建设的有力抓手[N].检察日报，2015-01-28(4).

[2]汪存锋.司法改革背景下“新型检察院”建设的实践[J].中国检察官，2014(15).

责任编辑 叶利荣E-mail:yelirong@126.com

作者简介：王俊娥(1991—)，女，湖北荆州人，主要从事检察实务与理论研究。

基金项目：湖北省人民检察院检察应用研究课题(HJ2015A09)

收稿日期：2015-08-30

文献标识码：分类号：D926.3A

文章编号：1673-1395 (2015)10-0023-04