部门联动，加强社区矫正检察监督

部门联动，加强社区矫正检察监督

闵丰锦

(重庆市南岸区人民检察院，重庆 400060)

摘要：随着社区矫正制度的正式确立，检察机关的法律监督工作处于更加重要的地位。由于基层力量薄弱、立法有所不足、执行存在盲区等，社区矫正检察监督存在一定的理念落后、势单力薄现象。秉持保障人权的理念，通过检察机关的侦查监督部门、公诉部门、监所部门的合力联动，夯实社区矫正的基础，提出社区矫正的建议，监督社区矫正的执行，进一步做好社区矫正检察监督工作。

关键词：社区矫正；检察监督；部门联动

孟建柱书记在2014年全国社区矫正工作会议上指出：“人民检察院要依法加强对社区矫正的法律监督，对违反法律规定的，及时提出纠正意见和检察建议。”长期以来，我国的监外执行检察侧重于对监外执行罪犯的管理，以监管措施是否到位，是否发生漏管、脱管作为衡量监外执行工作的标准，监督重心在于监督控制程度。从2011年《刑法修正案(八)》明确规定对判处管制、宣告缓刑、裁定假释的犯罪分子，依法实行社区矫正，并引入禁止令和社会调查等与社区矫正相配套的制度，到2012年《社区矫正实施办法》正式印发，社区矫正工作已在我国全面铺开。不同于监外执行，社区矫正的最终目的是促使罪犯能够顺利回归社会，社区矫正检察监督不应只重视监管控制程度的监督，只注重社区矫正的执行阶段。检察机关作为法律监督机关，要秉持保障人权的理念，以促使社区服刑人员彻底改过自新、顺利回归社会为目的，从广义上拓宽社区矫正的监督渠道，在刑事诉讼的各个阶段，部门联动、发挥合力，夯实社区矫正基础，提出社区矫正建议，监督社区矫正执行，进一步做好社区矫正检察监督工作。

一、现状：矫正立法，监督上位

(一)社区矫正：试点先行，全面铺开

作为非监禁刑罚的主要模式，社区矫正又称为社区矫治(Community Correction，Community-based Correction)，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正既是一项刑罚执行活动，又是一项社会治安综合治理活动，对于构建和谐社会、实现公平正义有着十分重要的作用。

从2002年上海市发布《关于开展社区矫正工作试点的意见》，在全国范围内率先开始了社区矫正试点工作，到2004年司法部发布了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，社区矫正的试点工作不断扩大。直至2011年《刑法修正案(八)》将“社区矫正”正式立法化，2012年初最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《社区矫正实施办法》。《社区矫正实施办法》共40条，从社区矫正的组织管理、责任分工、工作程序、适用对象、监督惩处、解除矫正等各个环节均予以详细规定。这既是对社会管理创新的重大推进，也是完善对特殊人群管理的有效途径。根据司法部副部长郝赤勇的透露，这一基本制度规范了社区矫正整个工作流程，为研究制定《社区矫正法》、全面确立社区矫正制度奠定了坚实的基础[1]。

在社区矫正的适用对象上，《刑法修正案(八)》只是对判处管制、宣告缓刑以及裁定假释三种刑罚执行情况规定了社区矫正，没有对监外执行、保外就医、剥夺政治权利等刑罚执行方式进行社区矫正，而试点工作中的普遍做法恰恰又包括了这些内容，值得在司法改革中进一步思考。

(二)检察监督：依法履职，促进和谐

1.社区矫正检察监督是法律赋予的职能

我国《宪法》第一百二十九条、第一百三十一条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；《刑事诉讼法》第八条、第二百六十五条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”。由此可见，从宪法层面而言，检察机关对社区矫正的监督是代表国家行使监督权，具有一定的权威性；从刑事诉讼法层面而言，检察机关对社区矫正的监督是履行法律赋予的特定职能，具有一定的特殊性。

具体到社区矫正法律层面，社区矫正的检察监督依然有据可循。早在2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联名下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确指出“人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行”。2012年施行的《社区矫正实施办法》第三十七条将社区矫正的检察监督进一步细化，明确指出“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书”。例如，一旦发现歧视、虐待矫正对象、对矫正对象的评审和处理显失公平公正、侵犯矫正对象人身权和合法的财产权等情况，检察机关及时提出纠正意见，对构成犯罪的严肃查处。这有利于维护矫正对象的合法权益，确保社区矫正的公正性，使社区矫正效果得以保证。

2.社区矫正检察监督是维护公平正义的保障

社区矫正既是一项刑罚执行活动，又是一项社会治安综合治理活动。公安机关和街镇司法行政部门在对矫正对象进行监督、管理、考察、帮教活动中，主要通过严格执行法律、法规，公平、公正处理行政事务来体现社会的公平正义。检察机关主要对公安机关的执法活动和街镇司法行政部门的行政行为是否合法、公正进行监督，防止滥用职权、执法不公的情况，确保国家法律的统一正确实施，从而维护和实现社会的公平正义。因此，检察机关在社区矫正中法律的监督对于保障社会公平正义具有重要的现实意义。

3.社区矫正检察监督是打击腐败渎职的途径

通过依法行使检察权，检察机关保障法律正确有效地实施，确保社区矫正工作依法进行。一方面，检察机关对公安机关和社区矫正工作部门及其工作人员在社区矫正中是否依法履行职责进行监督，如监督公安机关和社区矫正工作部门及其工作人员对矫正对象的监督、管理、考察活动有无违反法定程序，检察公安机关和社区矫正工作部门及其工作人员在社区矫正工作中有无玩忽职守和对法律规定的职责不作为的行为。另一方面，检察机关对公安机关和社区矫正工作部门工作人员的职务犯罪行为依法查处，促进社区矫正的廉政建设，促使公安机关和社区矫正工作部门及其工作人员严格执法，依法行政，做到有法必依，违法必究，从而发挥保障法律的正确有效实施、确保社区矫正依法进行的功能。

4.社区矫正检察监督是促进社会和谐的举措

维护社会稳定、促进社会和谐是检察机关履行法律监督的宗旨和目标。在社区矫正中，人民检察院发挥监督职能，一是协助公安机关和社区矫正工作部门对矫正对象的教育和制约，矫正其被扭曲的心理和恶习，使其弃恶从善，早日回归社会。二是配合社区矫正工作部门对矫正对象进行救助，帮助矫正对象解决生活困难和就业问题，使其顺应社会生活，不再危害社会。三是对矫正对象再犯罪行为给予严厉打击，确保公众的安全。检察机关在社区矫正中，通过开展上述工作，起到维护社会稳定、促进社会和谐的重要作用。

二、问题：理念落后，势单力薄

(一)基层力量薄弱

笔者曾在重庆某乡镇司法所进行了三个月的法律援助，担任社区矫正法律援助志愿者。在调研中发现，该所辖区内共有33位社区服刑人员，但作为司法实践中典型的“一人所”，除去一位所长在工作日开展工作外，其他写在政务公开公告栏上的五位工作人员从未谋面，据了解，原因多为兼职、挂名或不坐班。据调研，重庆某县共有27个司法所，其中92%为一人所、8%为二人所，其中一个二人司法所的辖区内有51名社区矫正人员。根据法律的规定，基层司法所不仅承担社区矫正工作，还负有法制宣传、安置帮教、法律援助、人民调解等工作，司法所工作人员与社区矫正对象的比例严重不匹配，工作内容多、工作人员少，很难保障工作人员执行监督、调查、查找、追查、送交、取证等活动。基层司法力量较为薄弱，本应处于监督地位的检察机关有所缺位[2]，直接影响了社区矫正检察监督工作的开展。

(二)立法有所不足

从《刑法修正案(八)》引入社区矫正到2012年《社区矫正实施办法》颁行，有关社区矫正的立法工作取得了一定突破与进展。有学者认为，社区矫正制度的立法具有迫切性，但必然存在一个阶段性，有一个逐渐完善的过程，并需要注意好实体和程序并重等问题[3]。笔者曾提出，在我国制定《社区矫正法》时机尚未成熟之时，在相关刑事诉讼法等法律修改尚未进行之际，以此为契机推进社区矫正立法工作又好又快进行是大有裨益的[4]。

相对于监禁刑执行监督而言，检察机关对于非监禁刑执行监督的情况较少[5]。基于社区矫正工作的独特性，对社区矫正的检察监督不应只重视监管控制程度的监督，更多的是要重视对矫正质量的监督，矫正措施是否具有针对性、区别性等。对于刑事诉讼在侦查、审查起诉阶段与社区矫正有关的内容，在法律上并无规定，只是一味强调社区矫正作为刑罚执行阶段的方式，忽略了取保候审、监视居住等非羁押强制措施对于非监禁刑产生的衔接作用，以及监管期间有共通之处的具体举措。

(三)执行存在盲区

随着宽严相济刑事政策的实施，近年来社区矫正对象呈逐年上升趋势，社区矫正工作中呈现出许多新情况、新问题亟待解决。

一是重就案办案，轻调查评估。根据《社区矫正实施办法》，法院、检察院对拟适用社区矫正的被告人和罪犯需要调查其对社区影响的，可以委托司法行政机关进行调查评估。实践中，除去法定的未成年人必须调查外，这项工作少有开展，矫正对象档案中少有调查评估材料。司法机关仅仅就案办案，重视个案的法律效果，轻视社会效果。

二是重交付形式，轻衔接机制。法院在作出判决时，有时并不向社区矫正地司法行政机关、公安机关户政部门、检察机关监所检察部门及时送达相关法律文书，这在服刑人员要回到原籍接受矫正的情况下尤为突出；有时也怠于向社区服刑人员告知接受社区矫正义务，仅仅要求其在《接受社区矫正保证书》签字，而社区服刑人员往往并不知道签的是什么法律文书，更不了解应当遵守的规定。司法机关往往是形式交付，重视案结事了，轻视互动衔接。

三是重本地矫正，轻跟踪管理。社区矫正中存在一定“人户分离”的现象，多数青壮年矫正人员为了生计外出务工，流动性较大，虽然履行了相应的请假制度，但在基本上过年才回户籍地一次的情况下，与打工地司法行政机关缺乏衔接机制，导致监管存在一定的盲区，甚至出现无法跟踪管理，给社会治安与矫正效果留下隐患。

三、完善：保障人权，部门联动

(一)以侦查监督为抓手，夯实社区矫正基础

检察机关侦查监督部门作为刑事诉讼中较早接触案件的部门，通过立案监督、审查逮捕、羁押必要性审查等途径，对于公安机关的侦查活动履行法律监督职能。笔者曾经提出“在时机成熟之际，可以尝试将矫正对象适当扩大，不仅包括终审判决后的已决犯，还应包括刑事诉讼进程中的未决犯即犯罪嫌疑人、被告人，采取非监禁的取保候审、监视居住制度，宣告禁止令，实行一定程度上的社区矫正”的设想。从事检察工作尤其是从事侦查监督工作后，笔者对强制措施适用时有关羁押必要性的审查、公安机关执行非监禁强制措施等情况有了一定程度的了解，对以前的观点提出了一定的修正。笔者以为，对刑事诉讼中采取非监禁措施的未决人员实施社区矫正的提法，由于社区矫正对象是已决犯，根据无罪推定原则，为了避免交叉感染，此法有所不妥，但审查逮捕作为检察机关初步接触案件的环节，有着对证据审查、侦查监督时间上的优先性。从保障人权的角度出发，通过案件审查，在构罪的基础上对于犯罪嫌疑人是否可能判处有期徒刑以上刑罚、是否具有社会危险性有羁押必要进行判断，从而对是否适用监禁刑提供一定参考；通过对公安机关非监禁强制措施执行的监督，尤其是诸如电子监控、请假制度等具体措施，能够对社区矫正的执行产生一定借鉴。

需要指出的是，新刑诉法正是吸收了诸多刑法理论界和司法实务界的建议，从刑事诉讼程序的侦查阶段入手，进一步明确检察机关的相应职能。一方面，新刑诉法第七十九条细化了审查逮捕时具有社会危险性的五种情形，检察机关侦查监督部门在审查逮捕时，对“是否可能判处有期徒刑以上刑罚”的刑罚条件和“是否具有社会危险性”的必要性条件进行分析，通过羁押必要性审查，对犯罪嫌疑人是否羁押作出评判，为今后是否可能判处管制、宣告缓刑进行社区矫正奠定初步的司法实践基础；另一方面，新刑诉法第六十九条新增了可以责令被取保候审对象遵守的相应义务，其中“不得进入特定的场所”与禁止令中“禁止进入特定区域、场所”，“不得与特定的人员会见或者通信”与禁止令中“禁止接触特定的人”，“不得从事特定的活动”与禁止令中“禁止从事特定的活动”等诸多规定有着相似之处。新刑诉法在第七十六条新增了可以对被监视居住对象“采取电子监控、不定期检查等监视方法”，这一举措与社区矫正中的监管措施也存在一定的吻合。

(二)以审查起诉为途径，提出社区矫正建议

在社区矫正检察监督中, 要树立兼顾预防犯罪与保护人权相结合的观念[6]。检察机关公诉部门作为审查起诉的职能部门，除了就案办案，通过继续开展羁押必要性审查、未决羁押评鉴、刑事和解等工作，根据犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性，贯彻宽严相济的刑事政策，真正做到罚当其罪、刑当其用，做到提早“治病救人”。

一方面，从社会和谐角度出发，依法办案，化解社会矛盾，追求公平正义，真正做到案结事了，达到法律效果和社会效果的有机统一。对于提起公诉的案件，根据案情实际，对于符合法定条件的，在力所能及的情况下促进刑事和解，并以未决羁押评鉴制度为基础，告知被羁押人员在案件尚未宣判之前表现良好具有的有利结果，科学、合理提出量刑建议，包括宣告禁止令的建议；对于相对不起诉的案件，可以根据案件发生的缘由、场所、经过等因素，对被不起诉人宣告可能影响其考察改造的禁止令，禁止其进入可能引发其不稳定情绪的场所、接触可能引发进一步矛盾的人员、从事可能引发其犯意的工作，并与被不起诉人户籍地或者居住地的社区矫正机构衔接，做到教育、挽救、改造相统一。例如，对于在网吧盗窃后被相对不起诉的未成年人，在其考察期内，禁止其进入网吧、游戏厅等娱乐场所，禁止与社会不良人员接触，以主动汇报与定期抽查相结合方式，做好帮教工作，矫正不良行为。

另一方面，从保障人权角度出发，在审查起诉阶段继续依法进行羁押必要性审查。重点对于在批准逮捕后进行了赔偿、得到被害人谅解的案件，根据案情实际、悔罪表现，审查是否有必要、有条件变更强制措施。例如，重庆市黔江区检察院对于因涉嫌寻衅滋事罪被批准逮捕的犯罪嫌疑人周某审查起诉时，继续进行羁押必要性审查，周某在这次共同犯罪中起次要作用、有自首情节、积极赔偿了被害方损失、取得被害方谅解，从而依法对其变更为取保候审，并宣告了取保候审期间“禁止进入酒吧等娱乐场所、禁止携带任何管制刀具、禁止与社会不良人员接触”的禁止令。这种有些类似提早进行“矫正”的做法，既体现了我国以人为本、保障人权的刑罚执行制度理念，更是针对不同对象因人施矫、实行个性化教育改造的理论基础。

(三)以监所检察为重点，监督社区矫正执行

检察机关监所检察部门作为监督刑罚执行的职能部门，在社区矫正执行过程中具有不可替代的重要地位。以多年来对非监禁刑检察监督取得的有益经验为基础，如何在社区矫正的大背景下进一步做好检察监督工作，是一个在实践中不断发现问题、解决问题的过程。笔者曾经提出“与检察院在监狱、看守所等刑罚执行机构设置有法律监督办公室不同，检察院在司法行政机关并无类似法律监督的常设机构，这就给检察院的法律监督工作带来了新的挑战”的疑问。从事检察工作后调研发现，《社区矫正实施办法》颁行以来，各地检察机关积极探索和推进社区矫正检察监督工作，有过不少新的举措。

一方面，在监督组织上，成立内设于监所检察部门的常设监督机构，与司法行政机关社区矫正人员信息系统联网，以此为契机，将对社区矫正的各个执法环节纳入规范化监管轨道，全面履行法律监督职能，并加大发现、查办社区矫正领域职务犯罪的力度。例如，重庆市大足区检察院在区司法局设立社区矫正检察官办公室，重庆市南岸区检察院设立派驻社区矫正管理帮扶中心检察室，重庆市忠县检察院与县司法局建立社区矫正人员信息交换机制。

另一方面，在监督方式上，针对目前社区矫正实践中的突出问题，要进一步完善相关工作机制，对症下药。一要主动与本院侦查监督部门和公诉部门建立信息沟通机制，对社区服刑人员在刑事诉讼之前阶段的认罪情况与悔罪表现进行了解，对表现良好的勉励其一鼓作气、彻底改过，对表现欠佳的告知其珍惜机会、失不再来；二要建议司法行政机关建立社区矫正流动管理机制，督促原户籍所在地司法行政机关主动与经常居住地司法行政机关联系并委托协助管理，确保矫正工作不因异地原因流于形式；三要例行巡查与定期抽查相结合，采取听取汇报、列席会议、个别谈话、明察暗访、座谈交流等巡视手段[7]，完善公、检、法、司及其他有关部门工作信息衔接机制，加强社区矫正机构建设与经费保障，强化矫正对象接受社区矫正的意识，明确自身应履行的权利义务。

参考文献：

[1]李恩树.适用社区矫正要开展调查评估[N].法制日报,2012-02-15.

[2]闵丰锦.刑罚上的禁止令制度初探[J].法制与社会,2011(22):48.

[3]丁寰翔.关于社区矫正立法的若干思考[J].理论界,2006(5):133.

[4]闵丰锦.以刑法修正案八为契机,推进社区矫正立法[J].重庆科技学院学报:社会科学版,2011(4):27.

[5]熊皓,胡渝.论非监禁刑执行监督体制的完善[J].重庆交通大学学报:社会科学版,2011(12):49.

[6]黄治文,彭德贵.加强检察机关对社区矫正法律监督的思考[J].重庆交通大学学报:社会科学版,2010(12):46.

[7]范卫国.我国检察巡视制度研究[J].重庆交通大学学报:社会科学版,2014(6):30.

(责任编辑：张璠)

Enhancing Prosecutorial Supervision of Community Correction through Departmental Interaction

MIN Fengjin

(People’s Procuratorate of Chongqing Nan’an District, Chongqing 400060, China)

Abstract：With the establishment of the community correction in China, the procuratorial organ plays a more important role in legal supervision. Due to the lack of law enforcement at the grass-roots level, the flaws of legislation and the dead zone in law enforcement, several problems occur in the prosecutorial supervision of community correction, such as the lagging concept and incapability. Based on the concept of protecting human rights, through the departmental interaction by the investigation supervision department, the public prosecution department and the prison supervision department of the procuratorial organ, the community correction can be largely enhanced, such as solidify the basis, offer the proposal and supervise the implementation.

Key words：community correction; prosecutorial supervision; departmental interaction

中图分类号：D926.4

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)02-0044-04

作者简介：闵丰锦(1987-)，男，河南南阳人，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，研究方向：刑事诉讼法、检察实务。

收稿日期：*2014-07-24