社会救助制度形成的动力比较

社会救助制度形成的动力比较

刘璐婵

(南京大学 政府管理学院，南京 210046)

摘要：通过对英国、美国和德国社会救助体系形成过程中的动力因素进行比较发现，来自底层群体的压力、社会运动与阶级斗争、福利理念与意识形态等对三个国家的救助体系带来的影响是不同的，不同国家救助体系发展的动力不同。研究发现，英国来自社会底层群体的压力、混合的福利理念是该国社会救助体系发展的动力；美国的动力因素则是来自社会底层群体的压力和社会运动与阶级斗争；德国社会救助体系作为社会保险体系的补充，其建设更加依赖福利理念与意识形态因素。

关键词：社会救助；制度动力；社会福利；比较研究

每一个福利国家的差异性或者说独特性是根植于国家的社会历史环境中的。这些多样性可能是由民主政治进程、文化价值、经济力量、人口因素或者其他因素结构性生成的[1]24。英美德三国的社会救助体系在某种程度上有着共同点，但是各国间的差异性更为显著。比较这三个国家社会救助制度形成过程中的动力因素，有助于我们理解如今的救助体系。

一、来自社会底层群体的压力

在社会救助体系的发展过程中，底层群体的影响不可忽视。传统的社会政策在北美面临的最大问题是不断增长的不平等和贫穷[2]，因而英美底层群体的抗争是频繁的。在欧洲，持续不断的高失业则掩盖了发生在底层社会的危机，僵化的阶层区隔使来自底层社会的冲击被缓释。

(一)英国：“穷人运动”争取救助权利

在英国，穷人始终坚持斗争以捍卫接受救助的权利，“穷人运动”及其支持者不可小视。在20世纪50年代初期，英国的主流观点认为，没有必要为有色人种移民提供福利。然而50年代后期移民爆发骚乱，开始争取福利。到了70年代和80年代，“黑人在维护其福利国家中的权利，特别是在住房和教育领域的权利上呼喊声越来越大，并且在政治上更好地组织起来”。随着这些群体争取福利，“平等机会和少数族裔政策开始被一些雇主和福利机构采纳”。到了1985年，已经在为住宅协会争取公共基金，从而为提供低房租住房取得了一些成功。下层群体的城市骚乱和暴力抗争甚至在无意识的情况下迫使撒切尔改革放慢了脚步[1]176-177。

(二)美国：由黑人与妇女实现的福利促进

在美国，因种族不平等带来的黑色人种的贫困使黑人成了一支典型的穷人队伍，这个社会群体的遭遇及其抗争极好地诠释了社会下层对福利国家的影响。1954年，美国有色人种民权促进协会(NAACP)促使最高法院废除了“隔离但平等”的原则，黑人民权运动实际上缩小了与白人间的福利不平等。在权利的争取上，美国妇女走得更远。妇女俱乐部大同盟不仅为争取妇女选举权而斗争，更将权利斗争扩展到了争取纯净食品，保护女工、童工等领域[3]。

(三)德国：“沉寂”的底层

相比之下，德国的底层群体似乎较为“沉寂”，这是由于德国社会运动的焦点始终是失业以及社会保险体系面临的危机。从这个层面上看，德国劳动力市场的稳定较之于非劳动者的权益更具有关键意味。在德国，社会保险领域与社会救助领域有着天然的分化，大规模的失业带来的危机与底层社会的危机没有发生在相同的层面，群体的层级化使得危机传播得以暂缓，因此失业及其负面效应得到更多的关注，而社会救助及其受助者自然无法成为德国社会保障体系建设的主旋律。

二、社会运动与阶级斗争的成果

进入工业社会以来，阶级间的分化与矛盾日益加深，这在每个国家都有不同程度的体现。福利国家的产生是“由工人阶级为争取福利而进行的斗争和资本对劳动力再生产提出的要求共同促成的”[1]3。同样，埃斯平-安德森对福利国家的由来也做过精辟的分析，政治联盟成了一个重要的因素。但是阶级斗争以怎样的形式、在多大程度上影响社会救助政策，还需要做进一步的分析。

(一)英国：复杂的工人阶级福利态度

英国的工人阶级在争取福利权利中的角色是多样的，他们“对建立现代社会保障制度的态度是十分复杂的”[4]。一方面，有工资收入的工人只能享受缴费型社会保险，而福利国家主张为低收入群体提供多种多样的救济，有可能令收入较低的工人陷入新的困境，即成为“工作着的穷人”，虽然收入处于救济水平以上，但是整体经济境况并不比救济金受助者好多少。这不仅造成工人的心理失衡，而且人为创造了新的不平等，工人本能地对救济金受助者和救助制度怀有敌意。另一方面，工人阶级是英国工党产生的原始动力，工党对福利的追逐无形中令工人阶级成为了福利斗争中的“排头兵”。因此，英国的工人阶级对社会救助的态度较为矛盾。

此外，工人阶级自身的兴衰也是社会福利政策波动的诱因之一，这一点从工人阶级式微时期“工作福利”代替失业救济可以明显看到。如今，关于工人阶级的讨论已经不多，甚至琼斯认为原来意义上的工人阶级已经消失，再也没有政治意义或意识形态意义上的工人阶级了[5]。因此，工人阶级的式微导致追逐福利的原始动力削弱，阶级斗争带来福利膨胀的年代基本上已成为历史。

蓝领工人阶级福利态度的复杂性及其在劳动力市场的衰落可能无法解释英国的福利扩张，为此，艾弗森·托本追溯到20世纪60年代的技术进步和工农业产品市场饱和的动态过程。在他看来，英国之所以形成了如今的福利结构，是由“去工业化”造成的——“工业就业迅速减少，劳动力市场的变化导致了普遍的政策偏好，即要求通过政府调解分担风险并且进行社会补偿”[6]。因此，英国的阶级斗争与福利制度发展的关系不再成为讨论的焦点，其背后隐含的更多是劳动力市场转型后福利压力的转移。换言之，工业就业的减少致使大批劳动力丧失自我保护的能力，政府不得不承担劳动力市场转型的成本，即为劳动力提供救助，分担原本由个人承担的福利压力。

(二)美国：权利诉求的高潮与中产阶级的努力

在美国，社会运动与阶级斗争似乎每隔一段时间就会重新归来。在崇尚公民自由权利的美国，20世纪五六十年代的群众运动令公民权利诉求达到了新的高潮，关于妇女堕胎权和枪械持有权的争论在政治领域掀起了轩然大波，这种权利意识也辐射到了福利领域。1963年，约翰逊接替了肯尼迪，开始“向贫困开战”，自此，美国人对贫困问题认真起来。当然，一方面是因为睦邻组织的力量微弱，另一方面因为大萧条彻底地转变了人们对贫困的看法。1975年，美国的国防支出仅占联邦预算的26%，福利支出则占到42%。这种“从大炮到黄油”[7]的政策转向成功实现了国家优先事项的改变。可见，由失业和产业工人的组织化及其持续抗争、妇女解放运动、“支持行为”计划等民权和福利权运动所推动的政策变革，令美国的福利事业向前推进了一大步，公众的视角延伸到了救济救助权利的获得。

相比之下，在通过阶级斗争获得福利权利方面，美国的部分努力是较为隐蔽的。美国的中产阶级积极倡导着改革事业，从进步运动到文官改革，再到“扒粪运动”，这支力量在过去曾发挥着重要作用。然而，美国的中产阶级正在萎缩，上层和下层中产阶级之间的界限和差距越来越明显[8]。虽然大多数美国人认为自己也是橄榄形社会的中间部分，但是排除主观上的阶级美化和身份认定的模糊，美国中产阶级的内部异质性实际上早已存在，且阶层的内部分化正日趋激烈。美国的中产阶级只是一个看上去很平等的神话，森严等级带来的恐惧感就等在不远处。实际上，社会救助离这些处于下层中产阶级的人并不远，身份带来的安全感并不牢靠，因此那一部分“隐隐不安”的中产阶级热衷于为穷人争取权利的行为就可以被理解了。

(三)德国：“圈内人”和“圈外人”的福利博弈

工人阶级领导的阶级斗争在19世纪为德国赢得了相当多的声誉，然而法西斯主义对阶级斗争的破坏持续了不短的时间，令德国的福利建设有所停顿。尽管20世纪70年代劳资冲突和斗争有所复活，但是“贫穷政治在战后被冷战的阴影、德国战败和分裂后的社会动乱以及工会和左翼的政治弱势淹没了”，因此“不存在完全成熟的福利权利运动”[1]82。如今的德国，福利权利运动与劳动力市场、政府和官僚的联合相关联，福利话语体系已经转向了为劳动者争取权益，试图惠及被排斥在劳动力市场之外的长期失业人员。因此，分别代表着“圈内人”和“圈外人”的核心劳工与边缘劳工成为了福利博弈的对立方，劳动力市场的二元分化为阶级斗争披上了“后工业化”的外衣。

对于核心劳工而言，有完善的医疗、养老、就业等典型的社会保险，并且保障水平完全包含了夫妻双方的需求，边缘劳工的保障水平则受限于就业水平。随着德国实行部分自由化策略，这种二元化趋势更加明显。部分自由化策略没有将“圈内人”交付于更自由化的规章与政策，而是将“圈外人”推向市场，在福利制度上把边缘劳工抛给了脆弱的失业救济制度，以此来保护核心劳工[9]。部分自由化策略试图缩小核心劳工圈，越来越多的劳工成为“圈外人”，福利体系的压力骤增，而且随着丈夫脱离核心劳工圈，无法继续维持夫妻双方的保障需求，因此会刺激女性进入劳动力市场，这又冲击了工资水平，进一步恶化了圈外人的工作环境。但是在德国，持久不下的高失业率暗示着未来的福利政策将会出现重大调整，而且女性劳动力的崛起为政治经济体的制度结构带来挑战。对于已经二元化的劳动力市场，对于“圈外人”的保护正在复活，但是以哪种形式，现在作出判断还为时过早。

三、意识形态、福利理念的争端

在某种程度上，英美德三国的社会救助体系具有综合性，都形成了较为全面的救助体系，而且在框架结构方面具有相似性。尽管如此，这三个国家的福利理念、意识形态并未遵循统一的发展路径。

(一)英国：福利理念的混合色彩

就建立时间而言，英国可称为老牌福利国家；就福利变革剧烈程度而言，它也可称为是彻底的旧式福利颠覆者。在不同的时期，这个矛盾体对穷人和救助的态度大相径庭，福利理念也经历了两次重大转变：一次是战后凯恩斯主义带来的全面干预和贝弗里奇福利蓝图的确立令英国成为当之无愧的福利国家，“自由集体主义”得以确立；一次是撒切尔主义对自由集体主义的打击抑制了福利国家的扩张和提升，在瓦解福利国家的同时成功培育了竞争性个人主义和福利的市场意识[1]154-156。

在英国社会保障建立的前期，社会民主主义的号召力是强大的，柯尔、克罗斯兰和蒂特马斯等人的理论回应了人们对贫困消除的期望。在福利国家确立以后的10年里，英国的穷人开始逐渐摆脱济贫法。到了20世纪30年代，英国的社会救助政策已经涉及到了失业、疾病、工伤、养老等内容。1948年国民救济法颁布实施，越来越多的人受益于国民救济制度。到了20世纪70年代末，高福利负担令英国的福利国家无以为继，撒切尔政府开始进行大刀阔斧的改革，私有化、工作福利等一系列自由主义的措施扮演了清道夫的角色。然而，一味地做减法并不是长久之计，英国社会急需挽救性计划，此时吉登斯出现了，中间道路的理论再一次进入人们的视野。其实早在20世纪前期，麦克米伦就已经提出了中间道路的福利思想。到了20世纪80年代，道路选择的难题重新回到了桌面上，“传统的左派社会民主主义道路与右派资本主义道路已被证实难以单独成为未来的发展道路”[10]。工党没有困在以往的社会政策里，在经过重新调整之后，带着“第三条道路”理念的新工党打动了布莱尔，保守党得势的局面得到扭转。

目前在英国，新工党的第三条道路意味着意识形态的妥协与淡化，新工党既部分地继承了撒切尔主义的遗产，又对过去工党的政策进行了扩展和延伸。在救助体系的结构上，我们依然能看到普救主义的影子，家庭津贴依旧是集收入支持、儿童保护、单亲扶助于一身的综合项目，而老龄、军人和残疾救助并没有被压缩为无足轻重的微小部分。相比同是自由主义的美国，英国的混合性色彩令它受到的道德谴责更少。但是，撒切尔主义的大刀阔斧依旧留下了痕迹，私有化改革令福利国家的权威性受到挑战，救助体系少了一些理直气壮的扩张，有的项目开始附加条件，如工作福利。当然，意识形态和福利理念的冲突带来的福利争端中和后，政策偏好会出现趋于一致的走势。不难看出，目前英国救助体系的项目已经呈现均等化分布。

(二)美国：残补理念的平衡

尽管埃斯平-安德森将美国划分到自由主义阵营，但是不可否认的是，美国的社会福利导向是高度多元化的。从高福利支持到福利排斥，多种政治倾向下的理念导致政策制定者的选择是艰难而又充满争议的。尽管寻找适用于所有人的政策是不可能的，美国的保障体系还是达成了一种平衡。就像罗斯福进行的“完全持续的实验”一样，美国社会救助体系在不断的试错过程中逐渐发现了利益翘板的支点。自由主义下的美国救助体系并不像人们所想的那样冷酷无情，至少从目前的救助体系框架上我们能够发现美国以家庭为基础实行的救助是丰富、全面的。在家庭救助里，既有低收入家庭能源帮助计划，又有家庭税收优惠政策。而包含食品券、学龄儿童营养计划、妇幼补充食品计划的食品救助更是散发出了浓厚的人情味。此外，抚养未成年子女家庭援助计划(AFDC)也广为人知。另外，美国专项救助体系的项目非常齐全。不仅如此，该体系还考虑到了低收入65岁以上的老年人或盲人、残疾人以及不能享受其他救助项目的人，为他们设计了补充救助。其实理解这样的美国并不难。这种完善的救助体系是以牺牲社会保险为代价的，充分显示了残补模式的意义。正如埃斯平-安德森所概括的，自由主义福利国家只是“简要地迎合劳工阶级与穷人的需要，而私人保险与职业附加给付则是因应中产阶级的需要”[11]。

(三)德国：重安全的现状维持

在德国的发展中，安全的目标总是比平等的目标更重要。平等的目标从来不是“结果的平等”，而是“生活状况的一致性”以及初始机遇的相近性[12]。这一点深刻地反映了德国对现状维持的强烈偏好，也是保守主义在社会救助体系的折射。

在意识形态上，社会市场经济思想具有很强的概括性。在这种既非社会主义也非剩余主义理念的指引下，德国的救助可被称为中庸的安全牌。毕竟德国更加依赖的是保险精算基础上建立的社会保险传统，更加体现欧洲大陆对以工作表现为基础的社会安全方案的亲睐。德国的福利国家一直是英美自由福利体系和缴纳保费型保险体系的混合体，此体系侧重于后者，以保障当前和未来生活水准为核心[9]。在社会保险制度非常完善的情况下，每一类保险都考虑到了特殊情况下的做法。例如，养老保险制度下面既有正常养老金，又有“部分工作能力减退养老金”“女性养老金”“遗孤补助金”等制度安排。这些养老金相当于对特殊人群提供的保险体系下的救济，即将正常情况下的保险对象和不符合条件的成员都考虑进来。可以说，这种制度安排是将社会救助容纳进了社会保险体系之中，用社会保险的框架对社会救助进行了整合。那么，德国的社会救助体系真正面对的是无法被囊括进养老、医疗、失业、生育、工伤和护理等系统内的更加边缘化的人群。

四、社会救助体系形成的动力

上述分析充分讨论了英美德三国社会救助体系形成过程中的动力因素。研究发现，来自底层群体的压力、社会运动与阶级斗争、福利理念与意识形态等对于三个国家救助体系带来的影响是不同的，不同国家救助体系发展的动力不同。

考虑到来自于社会底层群体的压力，英国和美国的社会救助体系进行了自我调整，以适应穷人们的救助需求。而德国的底层群体始终无法将危机传递至其他社会阶层，因此德国的社会救助受底层群体的影响较小。可见，底层群体的福利诉求对于英美社会救助体系的发展而言具有更大的动力。

在社会运动与阶级斗争方面，英国的工人阶级具有复杂的福利态度，而且随着这个阶级的消失和劳动力市场的转型，阶级的影响在减弱。同样，德国的福利权利运动受到过多战争与政治因素的影响，社会运动与阶级斗争对救助制度的影响并不明显。相比之下，美国的社会运动和阶级斗争往往是社会救助制度发展的推手，并在中产阶级的努力下得以维持，因而是救助制度发展的动力。

此外，福利理念与意识形态对于这三个国家救助制度的形成有着重要的作用。英国的福利理念几经变动，目前的救助思想具有混合色彩，这是对早期各种福利理念的综合与妥协，导致救助体系日益均衡化。美国的救助理念完全体现了残补的意涵，相比于其社会保险体系，救助体系承担了严格的兜底责任。德国的福利理念坚持安全而非平等，将救助视为保险体系的补充，主张打中庸的安全牌。

因此，对于英国而言，来自社会底层群体的压力、混合的福利理念是该国社会救助体系发展的动力；美国社会救助体系形成与发展的动力因素则是来自社会底层群体的压力和社会运动与阶级斗争；德国社会救助的发展更加依赖福利理念与意识形态因素。

参考文献：

[1]金斯伯格.福利分化：比较社会政策批判导论[M].姚俊,张丽,译.杭州:浙江大学出版社,2010.

[2]埃斯平-安德森.转型中的福利国家：全球经济中的国家调整[M].杨刚,译.北京:商务印书馆,2010:4.

[3]黄贤全,王孝询.美国政治与政府调控：美国历史述评[M].北京:中国社会科学出版社,2008:212.

[4]丁建定.从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立:1870—1914[M].北京:中国社会科学出版社,2000:263.

[5]何秉孟,姜辉.阶级结构与第三条道路：与英国学者对话实录[M].北京:社会科学文献出版社,2005:97-98.

[6]托本·艾弗森.福利制度扩张的动力：贸易开放度、去工业化和党派政治[C]//保罗·皮尔逊.福利制度的新政治学.汪淳波,苗正民,译.北京:商务印书馆,2004:116.

[7]迪尼托.社会福利：政治与公共政策[M].5版.何敬,葛其伟,译.杨伟民,校.北京:中国人民大学出版社,2007:39-40.

[8]周晓虹.全球中产阶级报告[M].北京:社会科学文献出版社,2005:145-146.

[9]安可·哈塞尔.大改组：德国开放的政治学[J].吴楚,译.浙江大学学报:人文社会科学版,2012(3):86-95.

[10]丁建定,杨凤娟.英国社会保障制度的发展[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2003:229.

[11]埃斯平-安德森.福利资本主义的三个世界[M].苗正民,滕玉英,译.北京:商务印书馆,2010:52.

[12]沃尔夫冈·查普夫.现代化与社会转型[M].陆宏成,陈黎,译.北京:社会科学文献出版社,1998:36.

(责任编辑：张璠)

A Comparative Study of the Driving Force in the Social Assistance Systems

LIU Luchan

(School of Government, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

Abstract：Through analyzing the driving force of social assistance systems in England, America and Germany, it is found that the pressures from underclass, social movement and welfare ideology have different effects on those three countries. To England, the pressures from underclass and mixed welfare ideology play a key role in the development of its social assistance system. To America, underclass pressures and social movements are the driving forces. To Germany, the social assistance system is the supplement of their social insurance system so it relies more on welfare ideology.

Key words：social assistance; institutional driving force; social welfare; comparative study

中图分类号：C916.2

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)02-0013-04

作者简介：刘璐婵(1988-)，女, 南京大学政府管理学院社会保障系博士生，研究方向：社会保障、社会政策。

收稿日期：*2014-07-28