基于效率提升的我国公共产品多元供给探析

钱海婷(西安财经学院人事处，陕西西安　710100)



基于效率提升的我国公共产品多元供给探析

钱海婷
(西安财经学院人事处，陕西西安710100)

摘要:在古典经济学框架下，公共产品所具有的非排他性与非竞争性特征，使得公共产品的供给存在着市场失灵，由此得出结论便是政府应当是公共产品单一供给主体，这即是古典经济学关于公共产品理论的逻辑起点。但是，公共产品供给同样存在着政府失灵，表现为供给的低效率与运作的低效率。运用公共产品理论、公共选择理论、交易成本理论以及委托代理理论，在对目前我国公共产品供给困境分析的基础上，提出公共产品多元供给思路，形成政府与市场在经济上的分工与合作关系，实现公共产品市场的资源优化配置，提高公共产品供给效率，最终实现公众效用的最大化以及整个社会福利的最大化。

关键词:公共产品;多元供给;市场失灵;效率

公共产品理论肇始于19世纪80年代，威克塞尔(Knut Wicksell)、萨缪尔森(Samuel Son)、科斯(Coase)及后续公共选择学派的研究者在公共产品有效供给领域作出了卓越贡献。本文将公共产品理论、公共选择理论、交易成本理论及委托代理理论相结合研究公共产品供给，分析公共资源配置中政府与市场的分工，形成二者在经济上的分工与合作关系。依照上述理论，公共产品并不是必须由政府部门提供，市场与私人组织也可参与到公共产品的供给活动中，这种多元化的供给模式使消费者能够在竞争性的市场中选择公共产品，有效解决公共产品提供中的“中位偏好”问题，提升了消费者的效用水平。而最终由谁来提供关键是由供给效率来决定，如果政府的效率比市场效率高，则由政府提供，如果市场的效率更高，则由市场来提供。

一、公共产品多元供给的理论基础

(一)公共产品理论

公共产品理论的源头是英国学者霍布斯(Hobbes) 1657年在《利维坦》中提出的社会契约论，他指出政府是公共产品供给的单一主体，其收支为公共收支。亚当·斯密(Adam Smith)最先将市场失灵与公共支出联系起来，指出政府应当建立和维护某些公共机关和公共工程，这些机关与工程如果由个人或少数人提供，那么所得利润不能偿其所费［1］(P284)。因此，国防、司法、外交等公共产品的供给，不能期望通过市场交易达成，而必须由政府来承担供给责任。公共产品理论的形成得益于边际学派的贡献，该学派将公共产品理论建立在边际效用价值论基础上，创造性地将私人经济的效率原则用于公共经济。公共产品理论最终成为一个完整的理论体系，是萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品基本特征的经典论述以及对公共产品有效供给的一般均衡的证明［2］。公共产品所具有的非竞争性、非排他性特征，导致公共产品“公共地悲剧”。针对“公共地悲剧”，埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom) (2000)提出，在政府管理中，要注重发挥私人组织的积极性，增加公众自主组织能力，在没有外部强制的情况下通过自主组织解决公共物品的提供［3］(P51)。他的研究为公共产品多元供给提供了思路，有效克服了公共产品供给的内在困境。

(二)公共选择理论

公共选择理论是以古典经济学的基本假定为前提，依据自由的市场交换能使双方获利的经济学原理来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为以及二者关系的一种理论学派。公共选择理论的理论基础是亚当·斯密的市场经济理论，以布坎南(Buchanan)为代表的公共选择学派把斯密的理论体系开创性地扩展到政治市场，他把国家假定为“经济人”，同时将政治视为一种交易。但是政治市场与经济市场有着本质区别，在经济市场中，交易主体是在产权自愿交换的基础上完成平等的交易。而在政治市场中，政治所具有的强制性使得政府与公众之间会出现不对等交易，不能保证交易是在平等、自愿的基础上进行，因此，就需要有一种政治秩序来协调政治市场中交易主体的行为。基于此，布坎南提出了“宪政经济理论”，指出宪法秩序这只看不见的手在政治市场上调节着每个人在实现个人利益的同时也在增进整个社会的福利。公共选择理论运用利益分析方法，研究有效率的政策的构建与民主的发挥，由此确立了公共产品市场与政治市场相均衡的理论基础。

(三)交易成本理论与委托代理理论

如果说公共产品的提供依据是公共选择理论的话，那么公共产品生产的理论基石则应是交易成本理论与委托代理理论。Coase(1937)在《企业的性质》中指出由于市场交易中存在着不确定性，会产生较大的交易成本，因而便出现了企业机制，它是人们追求经济效率所形成的组织体［4］。在Williamson (2008)看来，交易成本产生的原因在于有限理性、投机主义以及资产的专用性［5］(P99)。Rablen(2010)研究了公共产品供给主体选择问题，他指出基于效率原则，如果公共产品供给的市场交易成本大于政府内部交易成本，则由政府来垄断公共产品的供给，通过税收筹集资金，并由全体公民免费消费，将外部收益内部化［6］。如果政府组织提供公共产品的内部交易成本大于市场交易成本，则由市场来提供。

现代的委托代理理论倡导企业的所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权即产权，而将经营权让渡。真正意义的委托代理关系的概念是杰森(Jensen)和麦克林(Meckling) (1998)提出的，他们指出委托代理关系是指按照某种契约，一个或多个行为主体雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应的报酬［7］(P95)。委托代理理论的“公司化”特征使其在解决公共产品多元供给时，具有一定的说服力。但是，相对于企业委托代理关系，公共产品供给的委托代理中容易出现个体收益与社会收益的激励不相容，导致“代理人问题”的产生。因此，委托代理理论指出在公共产品供给中，要构建合理的激励机制，激发不同供给主体提供公共产品的积极性，提升公共产品供给效率。

围绕公共产品供给效率问题，众多经济学家与公共政策制订者进行了大量的探索，从上述纯理论的视角可以看出，公共产品的政府供给与市场供给的“帕累托最优”解都是存在的，但是无论是政府供给还是市场供给均需要满足各自的效率条件。在实践中，由于公共产品市场竞争机制缺乏、供给决策机制的不合理以及产权制度的不完善，导致公共产品供给会出现政府失灵与市场失灵问题。

二、我国公共产品供给困境

(一)公共产品市场缺乏必要的竞争机制导致资源配置的低效率

依据公共产品理论，市场机制在公共资源配置中存在失灵，由此得出的结论便是政府提供公共产品可以达到资源配置的“帕累托最优”。然而，依据公共选择理论，政府具有“经济人”的追求自身收益最大化倾向，为了取得政绩以及公众的支持，缺乏降低成本的动力，致力于追求预算规模的最大化。政府的垄断经营导致政府财政预算加大、较高的单位生产成本以及供给的低效率，缺乏市场竞争机制的公共产品供给阻碍了稀缺资源优化配置过程［8］。

一直以来，我国的公共产品供给是以政府为主导的。在计划经济体制下，政府包揽了几乎所有领域的公共产品的供给，截至20世纪90年代中期，虽然在公共产品供给方面进行了一些改革，一些私人组织与非营利组织进入到教育、医疗、交通领域，但是从总体上来说，我国对于公共产品供给实行的是政府的垄断经营，公共产品市场缺乏必要竞争机制，政府不必面临优胜劣汰的风险。加之各级政府考虑政绩方面的考核，投资于生产性公共产品的资金远大于教育、医疗、卫生、社会保障等公共服务类公共产品，造成这些公共产品供给不足，供给效率低下，导致目前普遍出现的“看病难”“上学难”“住房难”的现象，使民生问题得不到根本性的解决。

(二)自上而下的公共产品供给决策机制导致公共资源使用效率低下

公共产品所具有的消费的不可分性特征，使得理性的消费者在进行公平交换过程中会采取集体选择机制，最理想的自愿交换机制是威克塞尔所提出的“一事一议”模式，即对每项公共产品进行单独融资并且公众承担相应的税负，但是这种模式的弊端是个人的决策成本高昂，因此理性的公众会授权政府提供公共产品。这种集体选择的结果往往是符合多数人的一般性共同偏好，即所谓的“中位偏好”，而且越是受益范围大的公共产品，受益人越多，为了达成供给的共识，需要忽略掉的需求差异越多。

长期以来，我国公共产品供给所采取的是自上而下的需求表达机制，公共产品供给的数量、类型、方式等通常是由政府做出，缺乏一套反映公众真实偏好的需求表达机制，公众很少会参与公共产品供给决策程序。在这种背景下，政府所提供的公共产品，一方面无法满足公众对公共产品的异质性偏好，另一方面公众不需要的公共产品出现过剩，出现政府供给越位与缺位现象共存，导致公共产品供给与需求结构不匹配，公共产品领域的资源使用效率低下。

(三)产权制度不完善导致公共产品私人供给的动机不强

公共产品所具有的非排他性，使得公众会故意隐瞒自己对公共产品的偏好，有“搭便车”的行为倾向，政府无法了解公众对公共产品的保留价格，私人部门缺乏提供具有非排他性公共产品的动机，公共产品供给的均衡数量低于“帕累托最优”的供给量，导致公共产品市场中的市场失灵。

公共产品私人供给动力不足的原因是公共产品产权政策的缺位与无效。目前我国公共资源产权政策缺失与不合理，造成公共资源类公共产品的产权界定不明晰。基于“公地悲剧”制定的政策并没有对公共资源的边界与范围进行准确界定，造成公共管理部门对于公共资源只有抽象的概念，很难制定出确切的政策来界定产权，有的只是原则性的条款。同时，产权的界定也是需要成本的，当界定产权的成本大于产权模糊时的低效率损失时，政府的制定者也会放弃公共资源的产权界定。公共产权的不明晰，导致私人部门在进行公共产品交易时，由于搭便车现象造成私人组织无法从交易中获取收益，背离了私人组织追求利润最大化的目标，导致私人组织公共产品供给的动力不足。

三、走出困境，提升效率:公共产品多元供给

公共产品供给中，决策的制定者，无论是个体、组织或政府均需要对公共产品是否投入或投入多少进行决策，实现公共产品的有效供给目标。供给过程中，更多时候单一决策制定者并不能有效地实现目标，多元主体的参与一方面能减轻国家财政负担，另一方面也能够比政府更有效率地提供公共产品。

(一)政府与社会资本合作，创新公共产品供给机制

政府与社会资本合作模式是指政府与私人组织(泛指以盈利为目的的企业)之间，为了有效供给某些公共产品，在公共产品提供与生产过程中，将民间资本、社会资本引入公共工程，建立起政府与私人组织多元化供给格局。

在实践中具体运作形式分为三类，第一类是外包类，政府投资，将公共产品的生产环节或管理维护等环节外包给私人组织，政府付费，企业实现收益。第二类是特许经营类，私人参与部分或全部公共产品供给方面的投资，最终公共产品的使用权与所有权归政府所有，通过向使用者收费或政府补贴获取收益。第三类是完全私有化，即私人组织负责某些公共产品的全部投资，在政府监管下，通过向使用者收费补偿其投资和保证正常运营。在实践中，无论哪种模式，都不可忽视公共产品的社会效益，私人部门必须遵循“盈利但不暴利”的原则，在追求利润最大化的同时，履行其社会责任。

(二)构建自下而上的公共产品供给决策机制，满足公众异质性偏好

最有效率的公共产品供给是满足公众需求的供给，萨缪尔森曾提出公共产品的供给达到帕累托最优的必要条件是，政府提供的公共产品数量的边际成本要等于社会上个人愿意为这边际公共产品支付的税金的总和。边际学派也认为依据福利最大化原则，对具有不同边际效用的人们征收不同的税收，使个人纳税的价值与政府提供的公共产品价值相等，即所谓的交换公平。因此在供给公共产品时，应以公众的需求为导向，同时接受公众的监督，使公共产品的供给能够满足公众的需求，从而提升公共产品的供给效率。

为了有效满足公众的需求，应该构建自下而上公共产品供给决策机制，由公众选出真正能够代表自己意愿的人大代表，公众向人大代表反映自己真实偏好，通过人大代表向政府表达公众的需求。除此之外，政府还可以通过社会调研、政府热线、听证制度等方式，拓宽需求表达渠道，建立官方、民间在内的需求表达渠道，拓宽公共产品需求表达平台，赋予公众更多的话语权，达到公共产品的供给与需求的均衡。

(三)界定政府、市场与私人自愿供给公共产品的边界

按照交易成本理论，政府在选择公共产品供给主体时，需要比较政府自身提供公共产品所花费的内部成本与将公共产品“外包”的市场交易成本的大小。而私人组织在承接公共产品的供给时，也会考虑私人收益与私人成本的大小。不同的公共产品应该由不同的主体来供给，界定不同供给主体的作用边界，可以有效提升公共产品供给的效率。

对于国防、司法、基础教育等具有非竞争性和非排他性的纯公共产品，公共需求广泛，规模经济效应明显，边际社会收益大于边际个人收益，私人边际收益小于边际成本，排他性成本高昂，价格机制难以发挥作用。此时，政府应该承担这类公共产品的供给职能，一方面可以满足公众的基本需求，另一方面可以降低成本，提高效率。对于医疗、教育等具有竞争性但排他性成本较低的公共产品，公众的偏好异质性较高，由企业、私人进行市场化供给，可以满足不同人群的个性化需求，提高供给效率与质量。对于社会救助、公共福利等以社会收益最大化为目标的公益品，遵循自愿原则，由私人组织、社会公众以企业捐助、社会捐赠、公益基金等形式无偿或部分无偿地筹集资金，进行投资。

(四)明晰产权，提升市场中私人组织提供公共产品的积极性

根据理性人假设，私人组织对于公共产品的投入是以效率为前提条件的。按照阿尔钦(Alchain)的定义，产权的一个重要特点是其强制性，这恰好是私人组织提供公共产品的动机所在。科斯(1994)、张五常(2005)以灯塔为例，同样从产权制度的角度，提出了解决私人投资与运营公共产品的思路。他们指出，诸如灯塔之类的公共产品，可以通过明晰的产权界定而由私人建造、管理、筹资和所有，政府此时的作用限定在对于公共产品的产权确定与施行方面［9］(P234)［10］。

在实践中对于由市场提供的公共产品，要做到产权清晰，使私人组织在提供公共产品时能够获取利润的最大化。如果政府能够清晰界定产权并营造产权自由转让的制度环境，则通过市场机制就能够有效解决公共产品供给中的“搭便车”问题。具体的做法是政府运用行政权利，制订相应的标准，清晰界定私人组织对某一公共产品的产权，构建并维护市场制度保护产权的行使，提升私人组织提供公共产品的积极性，利用市场力量提高公共产品供给效率。

(五)营造政策环境，提升社会偏好，激励公共产品私人自愿供给

公共产品私人自愿供给可以从社会偏好中找到理论支撑。社会偏好理论与传统经济学中的“自利偏好”相悖，该理论认为个体或组织在做决策时，不仅考虑自身收益的最大化，也会考虑他人利益是否能够得到提升，社会偏好是其效用函数的一个内生变量。依据社会偏好理论，为了提升公共产品私人自愿供给水平，政府首先应该营造良好的政策环境，如对自愿供给的企业实施优惠政策，返还或褒奖政策，有效的捐助管理和透明度等。其次，政府应该有效运用社会资本，有效激发公众之间合作的社会性，引导公众积极参与公共产品的自愿供给。第三，构建公众与政府之间稳定的心理契约，设计相应的奖惩机制，通过榜样与示范带动培养公众良好的社会偏好，克服公共产品的“搭便车”现象。

参考文献:

［1］亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究(下)［M］．郭大力，译．北京:商务印书馆，2005．

［2］PAUL A S．Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure［J］．The Revies of Economics and Statistics，1955，37 (4)．

［3］埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道［M］．余逊达，译．上海:上海三联书店，2000．

［4］RONALD H C．The nature of the firm［J］．Economica，1937，4(16)．

［5］威廉姆森，马斯腾．交易成本经济学［M］．李自杰，蔡铭，译．北京:人民出版社，2008．

［6］RABLEN D A．Tax Evasion and Exchange Epuity: A Reference－Dependent Approach［J］．Public Finance Review，2010，(3)．

［7］杰森，麦克林．企业理论:管理行为、代理成本与所有权结构［M］．上海:上海人民出版社，1998．

［8］尚海涛，任宗哲．公共性和效率性观点下公共产品供给模式多元化及其潜在问题［J］．青海社会科学，2010，5．

［9］科斯．论生产的制度结构［M］．盛洪，陈郁，译．上海:上海三联书店，1994．

［10］张五常．科斯的灯塔［J］．产权导刊，2005，(1)．

［责任编辑陈萍］

Analysis on the Plural Supply for Public Goods of China Based on the Efficiency Improvement

QIAN Hai-ting
(Human Resources Department，Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710100，China)

Abstract:Under the framework of the classical economy，the traits of non－competitiveness and non－exclusiveness possessed by the public goods causes the market failure for the supply of the public goods，and the conclusion that the government should be the single－subject for the public goods supply can be drew naturally，which is the logical starting point for the public goods theory in classical economy．However，likewise the government failure actually exists for the public goods supply，specifically the low supply and operation efficiency．Through the use of the public goods theory，public option theory，trade cost theory and commission theory，on the basis of the analysis on the problem of the supply dilemmas for public goods，this paper aims to propose public plural supply thinking so as to form the relation of work in operation with a due division of labor and realize the optimum distribution of resources with the improvement of the public goods supply efficiency，and eventually the maximization of the public utility and the social welfare．

Key words:public goods; plural supply; market failure; efficiency

作者简介:钱海婷，女，江苏启东人，西安财经学院副研究员，从事人力资源管理、经济管理研究。

基金项目:全国教育科学“十二五”规划2012年度教育部重点课题(DFA120217) ;陕西省软科学研究计划项目(2015KRM121)

收稿日期:2015-04-11

文献标识码:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-026

中图分类号:G931．3