协同治理型群众组织与“乡政村治”体制转轨

徐晓全

协同治理型群众组织与“乡政村治”体制转轨

徐晓全

[摘要]由政府积极培育和扶持广泛参与乡村治理事务并且具有深厚群众基础的新型社会组织，对乡村治理体制产生了显著影响。对山东新泰平安协会和广东云浮自然村乡贤理事会两个案例的考察发现，二者具有职能上的治理性、组织上的群众性和运作上的协同性，这三个显著特征决定了它们既不同于准政府组织，也不同于非政府组织。这一类协同治理型群众组织嵌入当前乡村治理体制中，搭建了政府与社会良性互动的平台，实现了自治与行政的合理分工和有效衔接，从而推动了“乡政村治”的体制性转轨。

[关键词]乡政村治； 村民自治； 乡村治理； 协同治理型群众组织

一、问题的提出

改革开放以来，随着村民自治的推行，我国乡村治理体制由人民公社转变为“乡政村治”体制。有学者指出，“乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当今有中国特色的农村治理模式……这也是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式，最好的组织形式”[1]。然而，村民自治的实施并没有实现乡村的有效治理。虽然村民委员会组织法规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但无论是从发生逻辑还是从实际运作来看，村民委员会都扮演了国家基层行政单元的角色，并且给村民自治带来了诸多问题。

从发生逻辑来看，村民自治是在国家政权建设的背景下开展的，村民委员会组织法也规定了村民委员会实际承担的行政职能，明确要求村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。“村民委员会并不是完全意义的群众自治组织，它具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现……特别是村民委员会是作为人民公社组织的替代组织产生的，事实上是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织”[2]。因而，村民自治不是自发产生的，它属于整体国家秩序的一部分，村民委员会的基层行政单元角色，具有发生学上的内在逻辑。从实际运作来看，村民委员会承担了大量行政职能。村民委员会虽然是法定的村民自治组织，与乡镇政政府没有行政隶属关系，但运作中的乡镇政府与村民委员会仍然是“命令-服从”关系。在压力型体制影响下，村民委员会受到乡镇政府的行政干预，承担了乡镇政府延伸下来的大量行政工作，行政功能远远大于自治功能。虽然也存在极端的“过度自治化”形式，即民选的村民委员会不受乡镇党委政府的控制，但“过度行政化”是村民委员会的普遍运作状态，完成和落实上级任务仍然是村民委员会的主要任务，而且把村民委员会看作基层政府部门是群众的普遍共识。

修订后的村民委员会组织法通过补充“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来加强村民自治，但村民委员会的基层行政单元功能，导致村民自治仅仅停留在“民主选举”上，村干部成为准行政干部，村民自治变成了“村干部治理”，村民委员会并没有发挥自治平台作用。由于缺乏群众参与基础，受人员、经费等条件所限，村民委员会在村庄治理中的治理能力远远不足，治理真空普遍存在。农村税费改革后，乡镇政府的财政资源更为紧缺，本来就虚设的村民自治组织更陷入困境，村庄公益事业陷入无钱办理、无人管理的局面。“农村在发展集体经济、调解矛盾和化解民事纠纷、土地流转、计划生育、维护稳定等方面缺乏自治的社会组织力量。依靠政府自上而下的公共服务供给机制已不能满足农村的需要”[3]。这些问题归结为一点，就是当前的“乡政村治”体制存在自治与行政的体制性冲突，特别是缺乏群众参与基础的自治，很难适应乡村经济社会发展的需要。探索能够使村民自治运转起来乡村治理体制，进而实现乡村社会的有效治理，是乡村治理面临的紧迫问题。

近年来在我国乡村治理中逐渐出现了一种由政府积极培育和扶持的，广泛参与乡村治理事务，并且具有深厚群众基础的新型社会组织。“这种介于官方与民间的新型社会组织正逐渐承担着越来越多的乡村公共治理职能，在应对乡村治理危机中取得了很好的效果”[4]，并且对乡村治理体制产生了显著影响。本文以山东新泰平安协会和广东云浮自然村乡贤理事会为案例，探究这种新型社会组织在乡村治理中的机制及其在乡村治理中的实践价值。

二、案例分析

(一)山东新泰平安协会

新泰市是位于山东省中部的县级市。为了应对日益严峻的社会治安问题，2006年2月，新泰市汶南镇成立了以“看家护院”为主要职能的平安协会。2006年5月，新泰市开始在全市推广汶南镇的平安协会建设经验，全市所辖的各个乡镇、街道等相继成立了平安协会。2008年6月，为了统筹全市平安协会建设，新泰市成立了市级平安协会。2009年以来，新泰市采取行政村单独成立、区域村庄联片成立、地企双方联合成立、新型农村社区同步规划成立等方式，在纵向上建立了市-镇-村三级平安协会组织体系，横向上建立了农电、卫生、教育、住建4个行业分会和孙村煤矿社区平安协会等8个企业平安协会。

截至2014年底，平安协会已发展单位会员1 300多个，个人会员1.5万。其中个人会员主要由在乡村社会具有较高威望的老党员、老干部、老模范组成。根据平安协会章程规定，平安协会是党委政府领导下，群众参与平安建设的新型社会组织，是辖区单位和个人自愿组成的依法设立的非营利性群众社会团体。平安协会与综治部门之间存在政治上的领导与被领导关系和业务上的指导与被指导关系，此外政府还通过在平安协会建立党支部、规范平安协会各项运作制度等措施，加强对平安协会的规范和引导。

在平安协会的扩散过程中，其职能也逐渐由单一的“看家护院”向多领域发展。第一，参与治安防范体系建设。平安协会搭建了政府-企业-社会多方参与治安防范的平台，在与供电公司和联通公司合作和动员群众的广泛参与下，逐渐建立了“平安灯”“天目工程”“平安互助网”农村五种巡防模式等完善的治安防范体系。第二，化解矛盾纠纷。平安协会利用会员人缘广、乡情熟、威望高的优势，广泛参与民间纠纷的调解。例如，禹村镇洪某和马某因合伙做生意产生财产纠纷，在长达12年时间里，双方斗气斗法，司法体系多次判决、多次执行都难以解决，禹村镇平安协会介入后成功化解了这场纠纷。第三，处置突发事件。在平安协会的参与下，新泰市形成了“党委政府坐镇指挥，平安协会打头阵，公安队伍压住阵，基层党群组织迅速跟进”的“立体三角处突机制”。例如，2010年7月31日，天宝镇一回民在河边放羊时被突然熔断落在河里的高压线电击死亡。闻讯赶来的儿子也被电击身亡，妻子被电击重伤。随后死者亲属及附近回民前来“增援”，向政府施加压力。平安协会发挥了打头阵的作用，仅仅用了96个小时就化解了这场可能引发恶性群体性事件的突发事件。第四，参与社会管理。村级平安分会广泛参与到乡村治理事务中来。例如，张庄社区地处新汶街道办事处的老城区，社情民意极其复杂，曾在十年内更换了九任书记。平安分会成立后，发挥了下情上达的利益表达作用，切实解决事关群众利益的事务，彻底扭转了混乱局面。而东都镇西都社区平安分会扮演了“村庄政协”的角色。山东建能集团拟在西都社区建设占地1 000亩，投资40亿元并可安置10 000人就业的大型项目。项目的实施需要拆迁安置西都社区的1 000户居民。西都社区于2009年9月成立了社区两委成员、群团组织人员和平安协会人员参加的协同征询领导小组，构成了“社区两委+基层群团组织+平安协会”协同征询、协同协商、协同监督的机制。平安协会发挥了聚合民意的作用，配合村两委顺利完成了拆迁决议和补偿方案的制定与实施。

由此可见，平安协会下沉到村级以后，职能已涵盖乡村治理的方方面面，并逐渐嵌入当前的乡村治理体制中。“‘下乡’之前的平安协会并不与基层治理组织产生直接联系，是‘飘’在空中的。无论是在实际运作中还是在领导干部的理念中，‘下乡’后的平安协会都与现行的村居体制形成了一种功能互补”[5]。政府依托市-镇-村-行业纵横交错的平安协会组织体系，改变了农村基层综治组织“虚缺”的状况，使党委政府主导的单一治理体系转变为“党委政府主导-职能部门联动-平安协会协同-群众广泛参与”的一体化运作机制，有利于实现乡村治理领域政府与社会的良性互动。

(二)广东云浮自然村乡贤理事会

云浮市是粤西地区欠发达的农业市。为配合云浮市农村综合改革，2011年6月，云安县石城镇率先试点培育“组-村-镇”三级理事会，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会，协同政府开展农村公益事业建设与社会管理。2011年12月，三级理事会在云浮市各区县迅速推广。2012年起，云浮市重点培育自然村乡贤理事会。目前，云浮市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8 000多个，实现自然村全覆盖。

自然村乡贤理事会的成员是由村中党员、老干部和外出乡贤等有威望的人组成。自然村乡贤理事会章程明确规定自然村乡贤理事会是以参与农村公共服务，开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，自然村乡贤理事会要接受村党支部的领导，接受镇人民政府的监督管理，接受镇人民政府、村民委员会和村民小组的业务指导。此外，政府还通过村民小组组长兼任理事长、加强驻村干部的指导、规范理事会的运作流程等措施，加强对自然村乡贤理事会的规范和引导。

三级理事会在向全市推广的过程中，在组织结构上由“组-村-镇”三级发展为自然村乡贤理事会，在职能上也逐渐向多领域扩展，构成乡村治理体系的有机补充。第一，推动乡村公益事业建设。自然村乡贤理事会为村民参与村庄公益事业建设提供了组织平台。围绕竞争性“以奖代补”项目，自然村乡贤理事会通过召开村民代表、户代表座谈会讨论，理事会研究倡议，进村入户征求意见等形式，牵头组织和发动群众共同做好项目规划、申报、建设、监督等工作，调动了群众参与的积极性。据统计，2011—2013年，全市群众积极参与竞争性“以奖代补”项目、村级公益事业“一事一议”财政奖补项目，农村群众累计开展“奖补”项目建设5 821个，群众无偿出让土地83.1万平方米，筹资筹劳折算达到5.94亿元，村民捐赠公共设施管护经费达到858万元，显著地改善了农村生产、生活环境。第二，创新现代农业经营机制。自然村乡贤理事会与云浮市创新现代农业经营体制机制结合起来，采取“公司+理事会+农户”模式，发挥理事会的人缘、地缘、血缘优势，通过理事会在公司与农户之间的桥梁作用，把土地统筹起来，实现了集约化和规模化生产，并解决了农村面临的“有田没人耕、有人没田耕”问题。第三，制定和实施村规民约。自然村乡贤理事会成立后，组织村民制定和实施村规民约。村规民约与政府在乡村的各项政策紧密结合起来，并成为理事会调解邻里纠纷等处理乡村内部事务的依据。

综上所述，自然村乡贤理事会与乡村治理事务有机结合起来，激发了群众的自治意识，提高了乡村的自治能力，在乡村治理中发挥了显著的协同补充作用。2014年云浮市又把自然村乡贤理事会纳入协同共治体系建设中，要求发挥乡贤理事会在乡村治理中的协同作用，把自然村乡贤理事会与基层党组织、村(居)委会等并列为协同共治体系的共治主体。由此可见，自然村乡贤理事会已经成为云浮市乡村治理体制不可分割的一部分。

三、作为新型社会组织的协同治理型群众组织

(一)平安协会与乡贤理事会的比较

虽然平安协会与自然村乡贤理事会具有不同的产生背景和组织形式等，但它们都以同样的方式嵌入当前的乡村治理体制并展现出相似的运作逻辑，归纳起来主要体现在以下三个方面。

1.职能上的治理性

平安协会最初的职能是“看家护院”，逐渐发展为治安防范体系建设、化解矛盾和广泛参与社会治理。在村级平安分会普遍建立起来后，平安协会广泛参与社会治理，还承担了利益表达与聚合功能，甚至扮演了“村庄政协”的角色。自然村乡贤理事会成立之初的职能主要是配合农村综合改革，为村民自治提供组织平台，推动村庄公益事业建设，而且建立起纵向的“组-村-镇”三级联动组织体系。在后来演变为自然村乡贤理事会后，职能在横向上扩展，在推动村庄公益事业建设的基础上，还参与创新现代农业经营机制，在公司与农户之间承担中介桥梁作用，特别是当自然村乡贤理事会承担起组织和实施村规民约职能之后，其职能已涵盖了乡村治理的方方面面。因此，从承担的职能上来看，平安协会与自然村乡贤理事会都不同于具有特定功能的民间社会组织，而是具有鲜明治理导向性的社会组织。

2.组织上的群众性

从组成人员上看，平安协会的核心会员以老党员、老干部、老模范为主，在乡村社会具有能力强、社情熟、威信高的特点。自然村乡贤理事会由村中党员、老模范、老干部以及外出乡贤等人员组成，也在乡村社会具有很高的威望。再加上他们来自于乡村社会的非政府人员身份，增强了其群众性。从性质上看，平安协会与自然村乡贤理事会都被定性为群众自治组织。其中平安协会是在党委政府领导下，群众参与平安建设的自治组织，是新泰市辖区单位和个人自愿组成的，依法设立的非营利性群众社会团体；自然村乡贤理事会是以参与农村公共服务，开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，因而与政府具有鲜明的区别。因此，平安协会与自然村乡贤理事会都具有明显的非政府特点和鲜明的群众性特征。

3.运作上的协同性

平安协会与自然村乡贤理事会都是在政府培育和引导下产生的。平安协会的产生与发展过程中离不开党委政府的通盘考虑和统筹规划，而且新泰市专门成立市级平安协会来统筹推进平安协会建设并制定一系列制度规范平安协会运作。自然村乡贤理事会是云浮市农村综合改革的一部分，无论是最初的三级理事会还是后来的自然村乡贤理事会，政府在它的产生和发展中具有主导作用。其次，平安协会与自然村乡贤理事会都不能完全独立于政府参与治理事务。平安协会与综治部门之间存在政治上的领导与被领导关系和业务上的指导与被指导关系，它不独立承担治理事务，而是在政府部门业务指导下协助政府治理。自然村乡贤理事会要接受村党支部的领导，接受人民政府的监督管理，接受镇人民政府、村民委员会和村民小组的业务指导，离开了政府的指导或者说政府提供的“抓手”则很难发挥作用。因此，平安协会与自然村乡贤理事会都是政府培育和引导的协同政府开展治理工作的群众自治组织，它们所发挥的作用都具有鲜明的协同性特征。

综上所述，虽然平安协会与自然村乡贤理事会组织形式不同，参与治理的方式也不同，但是都广泛参与乡村治理，都是治理导向性的社会组织，并且同时又具有鲜明的群众性和协同性。以上三个特点决定了平安协会与自然村乡贤理事会都不是一般意义上的社会组织，而是展现出一种新的社会组织模式。

(二)协同治理型群众组织的概念阐发

康晓光等根据民间组织的结构特征、行为特征和功能特征，将当代中国的民间组织归纳为15种模式，分别是：8大人民团体和25家免登记社团；官办教会；居委会和村委会等组织；有经营性收入的事业单位；有经营性收入的民办非企业单位；官办的公益性民间组织；各种官方发起成立的协会、商会、学会等互益性组织；民间发起成立的各种公益性社会团体和公益性基金会；公益性的挂靠组织，单位或社区内部的各种公益性组织；各种民间发起成立的互益性社会团体，以及归口管理下的宗教组织、业主委员会等；互益性的挂靠组织、在单位或社区内部活动的各种互益性组织，以及各种合法民间组织下互益性的二级机构；街头、公园内的各种兴趣组织，互联网上的虚拟社区等；以企业形式注册的各种民间组织；民间发起成立的，游离于政府控制体制之外的民间组织；政治反对组织[6]291-298。

以上15类社会组织又可以简化为准政府组织和非政府组织两类。其中准政府组织是由政府培育出来的，虽然冠以社会组织的名称，但它们是由政府发起成立的，政府主导性强，社会组织的自主性弱，进而呈现弱民间性和弱群众性特点。非政府组织一般都是由民间发起成立的，具有较强的群众性，而对政府的依附性弱或者没有依附性。根据平安协会与自然村乡贤理事会的特点，以“政府性-群众性”和“自主性-协同性”两大变量建立坐标图。它们呈现了与准政府组织和非政府组织不同的坐标位置，如图1所示。

图1

非政府组织位于第一象限，以群众性和自主性为特征。准政府组织位于第三象限，以政府性和协同性为特征。而兼具群众性和协同性的平安协会和自然村乡贤理事会位于第二象限，它们是不同于准政府组织和非政府组织的新型社会组织，它们既不是一般意义上的NGO社会组织，同时又与社团组织有很大差别。这种社会组织的特殊性在于“并非如工会、妇联、共青团那样具有单纯的官办团体性质，也并非如行业协会、民间团体、NGO那样具有单纯的社会团体性质，而是分别同政府与社会具有特定关联的治理导向型组织”[7]。由此可见，平安协会与自然村乡贤理事会显然不同于一般意义上的社会组织，因而对于这类社会组织的界定，应该超越现有的社会组织分类模式，寻求新的解释概念。

综上所述，本文将这种具有协同性和群众性并广泛承担治理事务的新型社会组织称之为“协同治理型群众组织”。“协同”规定了这种社会组织是辅助政府发挥作用的，从运作上界定了它与政府的关系；“治理型”说明这种社会组织广泛参与治理事务，从职能上区分了它与其他具有特定职能社会组织的不同；“群众组织”说明了这种社会组织是具有广泛群众基础的民间组织，从性质上规定了它与社会的内在关联性。显然，协同治理型群众组织是一种不同于以往任何社会组织类型的新型社会组织类型，正是这个特点，使它乡村治理中发挥了特殊的功效，对推动乡村治理体制变革具有重要的影响。

四、协同治理型群众组织推动“乡政村治”体制转轨

(一)协同治理型群众组织搭建政府与社会良性互动的平台

协同治理型群众组织改变了政府-社会二元对立的局面，搭建了政府与社会都参与其中的组织平台。

第一，协同治理型群众组织搭建了多方参与平台。由当前乡村治理面临的问题可以看到，政府单一的治理方式显然已经不适应社会发展需要。协同治理型群众组织改变了单纯依靠政府力量治理社会的传统模式，调动了企业、社会组织、群众等各方参与的积极性，聚合了多方资源，提升了政府对资源的动员能力。例如，平安协会参与治安防范体系建设以及行业分会的建立，典型地体现了政府、企业与社会三方共同输出公共治安产品的合作机制。自然村乡贤理事会为乡贤反哺家乡提供了平台，大大推动了农村公益事业建设。总之，以协同治理型群众组织搭建多方参与平台，有效解决了乡村治理中面临的资金短缺、组织虚缺等问题。

第二，协同治理型群众组织搭建了理性对话平台。当前我国频发的群体性事件往往是由于缺乏对话平台所致，特别是在当前政府公信力不足的背景下，各种矛盾冲突极易引发非理性的表达。“组织起来，有对话者，有谈判者，有可以讨价还价的对象，构成一种中介式的担保，可以更好地促进事情的解决”[8]329，有组织的理性能够生成一种利益平衡机制，在国家(政府)与个人之间形成一条缓冲地带，从而最大限度地化解矛盾冲突，减少社会震荡，维护社会秩序。协同治理型群众组织改变了过去政府自上而下的单方面社会管控机制，在政府与社会之间搭建了一个理性沟通、对话的互动平台，在政府与分散的群众之间形成了一个中介协调机构。与过去常见的无序化的表达相比，理性对话平台为群众提供了一条依法、理性的利益表达渠道，使争端的解决被纳入法治轨道，实现各利益群体相互间的协商对话，使公民利益诉求得到及时、有序的表达，有效地化解了各类矛盾纠纷和减少了社会群体性事件的发生。

第三，协同治理型群众组织搭建了利益表达与聚合平台。利益表达渠道不通畅，是引发各类矛盾冲突的重要原因。协同治理型群众组织使政府与群众二元对立逐渐转变为民主协商。一方面，它为群众的下情上达提供了组织平台，能够聚合和实现群众利益；另一方面，它也有利于政府政策的上情下达。“当政府的政策或者政策方案在酝酿时就已经借助民主协商的机制汇集了各种争论、意见和主张，融合了大多数民众的意愿、利益和诉求，那么政府政策或政策方案的合理性和正当性就可以由此得到广泛的认同和支持”[9]521，协同治理型群众组织搭建的利益表达与聚合平台，使群众的利益得以通过顺畅的渠道表达，政府也借此聚合民意，提高政府决策的科学性和合理性。从这个意义上说，协同治理型群众组织有利于提升群众的民主决策、民主管理、民主监督能力，从而增强群众的自治能力。

此外，协同治理型群众组织参与乡村治理有利于提高政府的公信力。例如，平安协会参与的民间调解并不是要以传统的民间法取代政府的政策与法律，而是以现代法律为准绳，因而是在贯彻政府的意图和政策法规。自然村乡贤理事会制定和实施的村规民约，实际上把现代的政策与法律等融入到传统的乡村治理方式中，使政府的政策与法律通过村规民约的形式对村民形成规范和约束。因此，协同治理型群众组织以协同性的方式参与乡村治理，不仅没有对政府的地位产生威胁，相反却提高了政府的公信力。

综上所述，协同治理型群众组织搭建了政府与社会互动的平台，通过构建多方参与平台、理性对话平台以及利益表达与聚合平台，既提高了社会的自治能力，又提升了政府的治理能力，从而实现了政府与社会的良性互动。这相比于“乡政村治”体制中政府与社会的二元对立，显然是一种体制性的改变。

(二)协同治理型群众组织实现自治与行政的合理分工与有效衔接

在当前各地破解乡村治理体制性困境的探索中，主要包括“行政强化路径”和“自治强化路径”两种方式。“‘行政强化路径’对现有政府管制的治理结构改变最小，其所强调的行政管理资源与技术的精细化提升，较符合中国维稳体制的治理逻辑，但是其缺点在于难以根本解决社会矛盾的集中爆发。‘基层自治强化路径’是对已有基层民主体制的修补，但就现有状况而言，基层自治组织似乎已难以摆脱行政代理人的角色，因而即使一些地方可以对现有基层自治做出完善，却仍可能在行政化与自治化之间摇摆”[7]。然而，无论是“行政强化导向”还是“自治强化导向”路径，都没有解决自治与行政之间的体制性冲突。而协同治理型群众组织通过在当前村居体制中嵌入自治平台，通过“协同而不取代”的方式辅助村民委员会开展乡村治理，逐渐在乡村治理中实现了自治与行政的合理分工与有效衔接。

协同治理型群众组织参与乡村治理，对现行乡村治理体制构成了强有力的补充。例如，作为群众性自治组织的平安协会嵌入村居体制后，对村民自治体制形成了一种功能协同关系。平安协会采取会员制，广泛吸纳热心乡村公益事业以及热心平安建设的人士参与进来，调动了群众参与的积极性，提高了群众的组织化程度，通过提高横向的自治能力弥补纵向的行政能力之不足。平安协会作为群众自治组织，在村里协助村民委员会处理矛盾纠纷和参与社会管理，为村民委员会排忧解难，畅通村民与党委政府之间的利益表达渠道。村民委员会则回归行政本色，作为政府代表机构的职能越来越明确，负责贯彻党委政府的政策，从诸多自治事务中摆脱出来，腾出精力发展经济等，履行贯彻乡镇政府行政任务的职责。“‘下乡’后的平安协会的功能已经囊括了治安防范、纠纷解决、组织文化民生服务、参与社会治理等诸项原本由村委会承担的功能”[5]。以农村的民间调解为例，在很多村庄，由于农村调委会人员外出经商、务工等而致使村级调委会形同虚设，平安协会作为有着广泛参与性且扎根于乡村内部的群众性组织则弥补了这一组织空缺。平安协会与法定的基层调解委员会之间存在履行的职能和工作方式方法的根本区别。基层调解委员会作为基层政权和村级组织的延伸，具有“政府办事”“恪守法律条文”的特点。而平安协会则代表民意，是一种群众自治自由度、灵活度空间较大的组织。“政府办案人员去做工作，受政策法律所限，说话得有分寸，也不敢随意，而平安协会会员则十分灵活”*新泰平安协会的调研笔记与访谈记录，2014年7月31日。。通过平安协会的组织平台作用和两种方式的相互配合，有效化解了乡村社会的各类矛盾纠纷。云浮市在熟人社会基础深厚的自然村组建乡贤理事会，调动了群众参与的积极性，弥补了自然村层面自治组织缺失的问题，一方面协同村民小组完成行政任务，使政府的各项政策在自然村层级得到贯彻；另一方面又给自然村自治提供了组织平台。以村规民约为例，自然村乡贤理事会组织村民制定和实施村规民约，依托村规民约来调解民间纠纷和处理各种乡村治理事务，而村规民约又广泛涵盖国家治理乡村的各项法律政策以及乡村社会约定俗称的道德规范等，因而实现了政府行政和社会自治的共赢。

由此可见，在协同治理型群众组织参与下，村民委员会的基层行政组织地位得到事实上的确立，协同治理型群众组织则承担了自治功能，乡村治理实现了自治与行政的合理分工与有效衔接，初步形成了政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会组织力量互动的新格局。村民自治中长期虚置的民主管理、民主决策、民主监督，也逐渐借助协同治理型群众组织这一平台得到实现。从这个意义上看，“乡政村治”体制发生了显著的体制性转轨。

五、结语

协同治理型群众组织嵌入当前的乡村治理体制中，搭建了政府与社会的良性互动平台，实现了自治与行政的合理分工与有效衔接，从而推动了“乡政村治”体制的转轨。同时，协同治理型群众组织所发挥的组织平台作用，并非一种独立于党委政府之外的“第三方治理”，而是在党委政府的引导和培育下的一种协同型参与。更进一步说，从嵌入协同治理型群众组织的乡村治理体制中我们可以看到，在基本治理体制不变的前提下，群众参与不断扩大，利益表达不断畅通，治理体系不断完善，治理绩效不断提升等等，协同治理型群众组织参与乡村治理显然不是走向西方意义上的市民社会，也没有生长出独立于国家与社会之外的“第三领域”，而是反映着超越现有理论解释范围的一种新型的国家与社会关系。由此可见，协同治理型群众组织参与乡村治理的创新性探索，既对于推进乡村层面的国家治理体系和治理能力现代化具有重要的实践价值，又在国家与社会关系层面蕴含了重要的理论价值。

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(责任编辑：陈世栋)

The Collaborative Governance Mass Organization and the

Transformation of “Township Government and Rural Autonomy”

Xu Xiaoquan

AbstractIn recent years, A new type of social organization of rural governance by the government to actively foster and support the broad participation of rural governance matters and has a solid mass foundation for rural governance system had a significant impact. This article takes Xintai ping-an associations in Shandong province and Yunfu Xiang-xian associations in Guangdong province as examples, to analyze the impact of this new social organization. By generalizing the two cases, we found that there are three significant features as the functions of governance, organizational mass and collaborative work thus their decision is different from the quasi-governmental organizations, but also from NGO. In this article, we use “collaborative governance mass organization” to sum up the new type social organization, and analyze that collaborative governance mass organization embedded in the current system of rural governance, build a platform for positive interaction between the Government and society，achieve a reasonable division of labor and administrative autonomy and effective interface, thereby promoting the transition of “township government and rural autonomy” system.

Key wordsTownship government and rural autonomy management; Rural autonomy; Rural governance; Collaborative governance mass organization

[作者简介]徐晓全，清华大学政治学系博士研究生，邮编：100084。

[基金项目]本文系清华大学中国农村发展研究院“农村研究博士论文奖学金”以及清华大学自主科研计划“基层治理创新实践与经验”(项目编号：51705001)的阶段性研究成果。

[收稿日期]2015-02-05