连片特困地区农村贫困治理转型：内源性扶贫——以滇西北波多罗村为例

覃志敏

连片特困地区农村贫困治理转型：内源性扶贫——以滇西北波多罗村为例

覃志敏

[摘要]受自然、历史、地理等综合影响，连片特困地区农村自然条件差、生态环境脆弱、经济发展落后，致贫因素复杂。贫困社区和贫困人口处于物质、人力、社会资本贫困叠加、负向影响的困境之中，缺乏自我发展能力。对扶贫对象进行贫困干预既要加强基础设施建设，更需要以精细化的社区能力建设来不断增强扶贫对象与外部交流的意识和能力。这就需要农村贫困治理从线性、植入式的外源扶贫模式向内生能力培育为重点、多元参与治理的内源性扶贫转型。对波多罗村内源减贫研究表明，政府、社会组织、市场协同推进下，贫困农民生计资本提升，参与外部经济和市场竞争能力增强，生计结构向高价值优化，实现了增收和社区减贫。

[关键词]连片特困地区； 少数民族； 贫困治理转型； 内源性扶贫； 生计多样化

党的十八大提出全面建成小康社会奋斗目标。“小康不小康，关键看老乡”。更有效地帮助贫困地区、贫困村加快发展，支持贫困农户增收脱贫、提高发展能力，是三农工作的重点和难点，也成为全面建成小康社会的重点和难点。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》明确指出我国农村扶贫开发进入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。连片特困地区发展滞后，扶贫开发任务艰巨，成为新阶段扶贫工作的主战场和新一轮扶贫攻坚的重点对象。

一、连片特困地区的农村贫困问题

进入新时期，我国扶贫标准从2010年的1 274元进一步提高到2 300元。原标准下的贫困人口插花分布被新标准下的片区集中分布取代，农村剩余贫困人口集中于生态脆弱区、少数民族地区、边远地区、石山区等连片特困地区。这些地区地理位置偏远、基础设施落后、农业生产条件差、公共服务滞后[1]30-37，且贫困问题集民族问题、生态问题于一体，致贫因素复杂。

因地处偏远位置、地质构造复杂，基础设施建设和维护成本高、难度大且投入有限，农村贫困社区物质资本匮乏，并长期处于相对封闭状态；因远离区域发展中心，贫困社区的教育、医疗等条件差，贫困家庭生计依赖传统/地方性知识，现代性知识和技能不足，人力资本发展水平低，市场经济发展成果惠及贫困人口有限；生态环境脆弱、自然灾害多发，也使这些农村贫困社区的农业开发难度大，农产品市场化程度低，农民与市场的联系和网络有限，生计风险高，生计发展困难。

从“三维资本”贫困理论视角来看，物质资本、人力资本和社会资本作为同一时空的三种资本形式，在各自独立发挥作用的基础上，彼此间具有一定的关联——物质资本和人力资本有助于改变关系类型和扩大社会支持，而社会资本的提升有助于发挥其他两类资本的最佳效能[2]。连片特困地区农村特殊贫困类型是由物质资本匮乏、人力资本低下、社会资本不足，三者叠加、负向影响而成的多维贫困。

二、农村贫困的治理转型与内源性扶贫

(一)外源式扶贫及其挑战

改革开放以来，我国农村贫困治理成效显著，农村贫困人口从1978年的2.5亿人，下降到2010年的2 688万人，农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到2010年的2.8%*参见中央政府2006年发布的《中国农村扶贫开发概要》和2011年发布的《中国农村扶贫开发的新进展》(白皮书)。。归纳来看，以往各时期农村贫困治理具有两个基本特点：一是在市场导向下，政府成为贫困干预的主导力量；二是形成了“技术-现代化”理念主导、自上而下的外源式贫困干预模式[3]。政府主导、市场导向的外源式扶贫固然有其独特优势，但也存在不足。如政府机构的科层化、治理区域广、人员有限等特点，使得在外源式扶贫中难以推动形成贫困人口的自我发展能力。因而，贫困人口发展观念、意识、能力等的培育和增加，需要贫困干预主体与社区、村民进行长期、细致、耐心的交流互动。连片特困地区农村贫困社区地理位置偏远，长期处于传统、相对封闭状态。传统与现代的二元性结构及其文化的存在，使这些贫困人口陷入“贫困文化”之中：他们既缺少资源、技术以及信息以改变贫困状况，更缺乏发展的现代的观念、信息与适应能力[4]。外源式扶贫尽管从物质和现代技术层面缓解连片特困地区农村贫困，但较难在贫困人口意识观念转变、理解能力、适应能力等内源性发展能力上取得显著成效。

(二)内源性扶贫理念

为适应新时期的农村贫困特点和扶贫工作任务，国家农村扶贫理念出现调整——提出了内源扶贫的新要求。习近平总书记在阐述农村扶贫开发时指出：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”[5]。扶贫开发目标实现的标志在于贫困地区和扶贫对象具有内生发展的动力，以实现发展的可持续性。

内源发展理念(endogenous development)源于20世纪70年代政府主导的技术-现代化发展干预出现“现代化断层”*“现代化中断”是20世纪60年代一些西方学者用来描述发展中国现代化进程中出现的经济增长的“涓滴效益”机制无法惠及穷人反而出现贫困恶化的现象。如德赛指出，发展中国家“没有用足够的速度增加供给以平衡不断增加的需要，结果导致新的痛苦，使贫困加剧，并成为影响顺利地、渐进的和和平的现代化的主要障碍”，参见文献[13]第144页；以及文献[12]。和“有增长无发展”的反思。在国家层面，这种反思主要从发展话语的建构机制、有关发展的知识与权利运作之间的关系、发展主义对第三世界传统知识与社群生活的破坏等方面展开[6]，认为在现代化话语体系下很多国家和地区被贴上工业体系落后的低度发展标签，抑制了第三世界本土自发的发展动力，造成这些地区核心社会文化破坏及个体或组织风险增加[7]；在城乡层面，这种反思认为，快速工业化和城市化，以及资本流动全球化背景下，乡村发展陷入停滞甚至衰退。而实施以经济增长为目标的乡村外源式发展干预(如通过财政等措施吸引产业进入乡村，改善乡村产权结构等以提高土地生产力，引进新技术以提高农业生产率等等)，忽视了公平、生活质量、生态保护与文化保持，逐渐产生出乡村主体(农民)经济和文化独立的丧失，以及环境和资源危机等问题[8]，致使农村社会被持续边缘化。

作为一种新的发展理念，内源性发展的基本特征主要有：一是强调发展的内生性。来自瑞典关于“世界的未来”的联合国总会报告(1975年)指出，“如果发展作为个人解放和人类的全面发展来理解，那么事实上这个发展只能从一个社会的内部来推动”[9]。内源意为“在内部或从内部产生的”，它强调思考和创造的内部努力[10]55。二是强调以人为中心。发展中国家不发达主要在于人为地将经济、物质、技术(重视)和社会、人性、文化、精神(忽视)分割开来，真正的发展是以民族文化为基础、以文明方案为目标和以人类本身为中心的内源性发展[11]。三是强调本地居民参与。与外部机构、资本主导的自上而下的居民参与不同，内源性发展强调自下而上的居民参与形式，以保障本地居民利益和形成体现当地人意志并有效干预地区发展决策制度的基层组织[8]。

总体来看，内源性发展倡议并不是排斥外部干预，而是强调本地或社区自身在发展话语与权力上的弱势和发展过程中主导权主动或被动“丧失”。其本质是(发展)权利贫困。要实现“本地主导”的内源发展过程，发展干预的要务是增强本地或社区居民发展能力(即能力建设)。强调通过文化教育来消除传统与现代二元并立下的“贫困文化”以培育内源发展动力[4]。通过充分发掘地方社会和社会成员本身所蕴藏潜能的能力建设来提升其自我意识和知觉能力[3]。我国反贫困事业显著成绩产生于改革开放以来的快速社会转型。政府是我国农村反贫困行动的主导力量，自上而下、技术-现代化理念是其发展干预的重要特征。将内源性发展放入传统-现代的视野来审视，社会或社区转型本身即是传统要素扬弃、现代性要素增长的过程，是文化与现代文化在贫困人口载体上融合的过程。技术-现代化干预理念也有提升本地居民发展能力功能。在连片特困地区农村反贫困行动中，内源性扶贫之要义在于协调现代性干预与传统要素之间的平衡，充分挖掘社区发展资源优势和激发社区内源动力，确保贫困人口自我发展能力提升和社区持续减贫。

(三)内源性扶贫的贫困治理框架

在我国反贫困进程中，以公共治理角度切入反贫困的发展干预除政府主导的发展干预外，还存在以社会组织为代表的社会性力量发展干预。前者坚持技术-现代化的基本发展理念和以自上而下的干预推动为主。后者以建构“社会理想图景”为基本发展理念，强调以参与式和赋权推动自下而上的发展干预[12]。社会组织具有志愿性、灵活性等特征，在参与农村贫困治理中体现出富有专业精神和实践经验、机动灵活并善于创新等行动特点。因而，相较于其他贫困干预力量，社会组织参与农村贫困治理有利于推动社区能力建设，降低甚至消除农村贫困干预过程中呈现出的村民参与“表象化”。

图1　内源性扶贫的贫困治理框架

进入新时期，国家农村贫困治理更加重视政府之外其他扶贫力量的作用。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确指出，“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”。就连片特困地区农村贫困特点而言，以市场为导向，实现政府、社会在贫困治理中的协同推进有客观必然性，也是内源性贫困治理的应有之义。

在内源性扶贫中，政府、社会、市场等各外部干预主体合作共同推动了贫困社区内源发展和减贫。政府以其资金、现代技术较为丰富等优势，着重在基础设施、公共服务设施等物质资本层面实施贫困干预，增强社区发展的物质基础，改善居民生活水平。社会组织以其专业精神、服务理念、机动灵活等优势，通过参与式方法着重在村民发展的文化素质、发展意识和观念、组织能力、社会网络、传统知识与现代知识的平衡等人力资本、社会资本的层面实施贫困干预，增强贫困社区发展的内在动力和活力。相较而言，市场力量在内源扶贫中的作用主要体现在对社区发展资源的引导和配置，即贫困社区产业选择和农户生计选择根据市场需求而调整。市场导向的资源开发和产业发展，促进了贫困家庭生计发展和多样化，推动社区减贫。

在内源性扶贫中，基础设施、公共设施等物质资本的提升是基础和前提；村民发展意识和社区组织化等人力资本、社会资本的提升是关键，构成了社区发展的内在动力；以市场为导向的社区资源开发和产业发展是核心内容，直接推动了贫困社区和人口的减贫，并决定了贫困社区内源性发展的可持续性。另外，三者之间也具有相互作用关系，能力建设有利于促进基础设施建设和社区资源开发与产业发展，资源开发与产业发展也有利于提升基础设施水平和促进社区成员经济联系加强，基础设施建设有利于加强社区内部成员的交流互动和社区与外部的经济联系。

三、内源性扶贫实践探索：波多罗内源发展案例

(一)村庄贫困状况

波多罗村地处青藏高原向云贵高原过渡的衔接地带，属于高寒生态脆弱区，是滇西边境连片特困地区和省(云南)级民族贫困县这双重范围内的典型贫困村庄。全村共有32户102人(2013年)，全部为彝族，由同祖的五大家族构成，属于彝族家族式村落。村庄的特殊贫困特点如下：一是地理位置偏远，地势构造复杂。村庄距省会昆明市约530 公里，丽江市区约30 公里，距玉龙县县城23 公里，距乡政府驻地13 公里。村庄平均海拔3 200 米，最高海拔4 200 米，重重大山横亘于村庄与区域发展中心之间；二是自然条件差，生态环境脆弱。村庄平均海拔年均降水量为800~1 000 毫米，年平均气温为11.8 ℃，最高气温18 ℃，最低气温-3.9 ℃。人均耕地面积3.3亩*1亩约等于0.067公顷，后同。，且耕地多位于山脚下，水土流失突出。村庄的原始森林较为完整，但生态脆弱性高；三是自然灾害多发、频发。滑坡、泥石流、低温冷冻害、干旱、洪涝、大风、冰雹等自然灾害频发；四是基础设施长期发展滞后。内源减贫干预前，村庄没有砂石路，不通汽车，村民只能靠肩背马驮运农产品到几十公里外的集市村庄，没有电、学校、和卫生所；五是村民文化水平低，生计结构单一。内源性减贫干预前，绝大部分村民没有上过学、不识字，很多村民从未走出过大山。种植业以土豆为主，养殖以牦牛、羊为主。农产品用于满足家庭消费，商品化程度低。

同时，波多罗具有独特的资源开发优势，生态资源极其丰富，1 200多种植物种类和上百亩的杜鹃群落；位于古代丽江大研古镇至中甸、西藏、印度贸易茶叶的“茶马古道”线路上；村庄位于玉龙雪山西北，南依长江第一湾，北靠虎跳峡，具有较大的生态旅游开发潜力。然而地理位置边远、基础设施落后，农民与外部联系为深山所阻隔，长期处于传统、封闭状态，美丽富饶与度贫困并存。

(二)社区内源能力建设与组织化

20世纪90年代中期，丽江木材价格上涨，伐木成为波多罗村民生活货币开支的主要来源甚至是唯一来源。尽管村民的收入开始增加，但村庄生态资源遭到严重破坏，自然灾害加剧，农民生计发展陷入困境。

乱砍滥伐之后，大树都没有了，一到下雪，牲口也没有吃的，就往其他山下跑，被打死的、冷死的、饿死的都有，牲口不好养了。树木少了，风灾越来越厉害，农房瓦片很容易就被风给吹掉了。乱砍滥伐以后，水土流失也跟着来了。一下大雨就就容易出现泥石流。有一次下大雨，泥石流下来，有三户农户的房子都被冲走了，还好我们救得及时，三户人家都没有受伤的(访谈记录 20150405 LWK)。

2000年以来，当地政府、民间组织(乐施会、绿色流域等)等外部力量开始对波多罗实施贫困干预，社区内源发展能力逐步形成。这主要体现在以下方面：一是对本地资源观念的转变。在民间组织的引导下，波多罗村民逐渐形成了生态保护的观念和制度，制定了《关于保护生态环境的规定》和《关于护林员的规定》，形成了轮流协作的护林机制。

二是发展观念转变。通过实施参与式农村需求评估以及后续能力建设项目实施，村民的观念发生了变化，发展意愿增强，对自身贫困有了系统认识。

波多罗是拉什乡最远的一个社，也是最穷的一个社。第一个原因是没有文化。就是没有人才，都是文盲，蛮干。第二个原因是没有路。我们的产品运不出去，外面的产品也运不进来。人背马驮的效率太低，缺少路是我们村庄困难的主要原因之一。第三个原因是没有电。没有电就没有电器，没有电器就没有机械化。有了机械才会跟得上别人的发展(访谈记录 20150405 LWK)。

三是文化素质和发展技能有效提升。发展干预前的波多罗村民特别是妇女不识字，不会说汉话，缺乏现代技术能力。民间组织2004年设立妇女夜校，开展文化素质教育和培训。这为后来妇女走出村庄到外面务工，以及村庄生态旅游奠定了对外交流的基础。另外，政府、民间组织开展的各类种养业技术培育也进一步提升了种养技术水平，村民对外的联系、交流更加自信，也更为广泛。

余老师(绿色流域机构负责人)到这里给我们带来了变化。我们逐渐学会了如何接待和与外人交流。他和政府共同支援我们盖防风灾瓦房和修建太阳能浴室。余老师还给我们支持做大棚，种植蔬菜，我感觉这个特别好。通过妇女夜校，我们逐渐学会了说汉语。后来我们搞生态旅游，外面的人来得多了，与游客交流变多，人也逐渐自信了，汉语也越来越流利(访谈记录 20150406 LZJ)。

四是在民间组织的引导下，波多罗建立了各类社区发展、治理的组织和制度。如围绕生态环境保护和社区资源管理，成立了流域管理小组，制定了村庄生态保护村规民约；围绕生态旅游发展，村庄成立了生态旅游合作社，制定了合作社运作机制；围绕社区防灾减灾，村庄成立了社区灾害管理小组，形成了参与式社区灾害管理规划。这些以村民为主导的社区组织有效地提升了社区凝聚力和内源发展动力。

(三)社区基础设施建设

以政府为主要支持主体的基础设施、生活设施建设，为波多罗内源发展奠定了物质基础，促进社区、村民与外部的联系与交流。总体来看，社区基础设施建设主要分为三类。第一类是交通等基础设施建设。如玉龙县政府部门、绿色流域和乐施会支持村民以投工投劳为主要形式修通了波多罗通往外部的10多公里的山路，打通了村庄与外部的联系通道。中德政府合作项目为波多罗建设的太阳能光伏电站，彻底改变了波多罗“没有电没有路，人家说我们过得像野人”的困境；第二类是农民生活改善设施。如政府、民间组织(包括支持绿色流域的乐施会、南都基金会、有成企业家扶贫基金会等)支持村民修建人畜饮水池，农房实瓦加固，厕所改造和建太阳能浴室，购买高音喇叭等备灾预警设备和开展灾害应对演练等；第三类是民族文化公共设施建设。如民间组织援助村民投工投劳建设的民族文化展示中心等。

(四)内源性扶贫的减贫机制

在外部的贫困干预下，波多罗物质、人力、社会资本提升，农民发展能力初步形成，对外经济联系增强，生计方式多样化。内源扶贫实施后，村民除了传统的种植土豆、养殖牛羊之外，还种植玛卡、秦艽、重楼、附子等中药材，以及花椒等经济作物，生态旅游、就地务工也成为农户家庭生计的重要构成部分。内源性扶贫下的社区产业是农户自我发展能力形成后基于当地资源状况和市场需求做出的选择。如2011年，村民开始试种玛咖并获得成功。伴随玛咖市场价格的上涨，村民种植玛咖的面积日益扩大，技术水平也逐渐提升。在外部力量的引导下，村民逐渐意识到社区资源的生态旅游价值和丽江旅游产业快速发展带来的机遇，建立了生态旅游合作社，设立生态旅游项目。逐渐形成了以彝族接待仪式、彝族歌舞表演、徒步观光游、彝族生产生活体验、登山、住宿、餐饮、骑马等为主的旅游开发内容。

自我发展能力提高后获得的生计多样化发展，也实现了村民增收和减贫。其减贫机理主要体现在：一是多样化的生计下，农户家庭劳动力得到较为充分地开发。以往村民生计方式单一，农闲时间很长。而在多样化生计中包括妇女、老人在内的家庭劳动力因不同劳作需求而参与劳动；二是农民单位劳动力投入回报日益提高。单一生计下，农民以发展粮食作物为主，且用于家庭消费。物质资本、人力资本提高后，农民将劳动力投入到中药材种植、务工、生态旅游等单位劳动回报率较高的产业之中。单位劳动投入的经济回报显著提高，带动了农民增收。例如2014年村民玛卡户均收入在3~4万元之间，个别农户的玛卡收入甚至接近15万元。

(五)现实的问题

波多罗内源性扶贫取得显著减贫成效，同时也存在一些问题。这主要体现在民族传统观念与现代发展的关系方面。重视平等的价值观念和关系结构，是波多罗内源组织化和动员能力高效的重要内在社会资本，但也会抑制社区能人带动社区产业开发和发展的积极性。如在波多罗生态旅游产业的形成与发展中，社区能人发挥了重要作用。他们为波多罗生态旅游与丽江旅游市场对接，付出大量精力和时间。但社区生态旅游运转后，合作社实施的利益平等分配抑制了社区能人的积极性。

四、结论与思考

在全面建成小康社会新时期，连片特困地区扶贫和特殊类型贫困治理成为我国扶贫开发工作的重点任务。自然、历史、地理等综合因素下，连片特困地区的农村贫困呈现出物质、人力、社会资本三重资本贫困叠加特征。

从社会转型的角度来审视，连片特困地区农村减贫进程是促使贫困社区和贫困人口从传统、封闭走向开放、与外部经济发展差异化融合的过程。农村贫困治理既要通过基础设施建设消除扶贫对象与外部联系的物理阻碍，更需以精细化的能力建设来培育和增强贫困社区和贫困人口融入外部经济发展的意识和适应能力。仅依靠政府主导、线性、植入式的外源式扶贫很难在连片特困地区农村贫困治理中获得理想的减贫效果(特别是在社区能力建设方面)。这就要求贫困干预主体将扶贫对象发展观念形成和自我发展能力培育等摆在突出位置，甚至首要位置，即实施内源性扶贫。政府、市场、社会各种力量参与贫困治理的优势各不相同。连片特困地区农村的贫困特点和治理转型，客观上要求政府、社会、市场在贫困干预中协同推进，形成合力。

从波多罗内源性扶贫实践来看，政府、社会组织协同推进，促进了社区物质、人力、社会资本呈现出正向影响、相互促进的良性循环，社区和农户自我发展能力增强，生计发展多样化，家庭劳动投入转入高价值农业产业。另外，作为内在性社会资本的民族传统价值观念，它既有促进社区组织化和内源能力形成的积极作用，也可能会产生一些负向影响。这需要贫困干预方立足于当地或民族的传统文化和关系结构，积极引导扶贫对象吸收有益于社区能力提升和传统价值体系更新的新观念。

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(责任编辑：陈世栋)

Endogenous Poverty Alleviation: The Transformation of Poverty

Governance in Contiguous Destitute Areas

——Exemplified by BO Duoluo Village in Northwest Yunnan Province

Qin Zhimin

AbstractThe poor natural conditions, ecologically fragile and lag of economic development in contiguous destitute areas were affected by multiple complex factors within natural, historical, geographical levels. The poor communities and poor population, which lack of self-development capacity, stayed in the dilemma that poor superimposed of physical, human and social capital. In order to make intervention on poverty object, we need to strengthen infrastructure construction and use more refine community capacity constuction to continuously enhance communication ability of the poverty population. All these above, require the treatment of rural poverty needs to follow the multi-participating, endogenous and focusing on endogenous ability fostering ideas instead of the linear and implantable exogenous poverty alleviation mentality. The case study on BO Duoluo Village shows that the poor farmers’ livelihoods capital increase, participating capacity enhance in external economic and market competition, local livelihoods obtain a more optimum structure, income increase and poverty reduction can be achieved by the cooperation among government, social organizations and market at the same time.

Key wordsContiguous destitute areas; Minority; Transformation of poverty governance; Endogenous poverty alleviation; Livelihood diversification

[作者简介]覃志敏，广西大学公共管理学院讲师，邮编：530004。

[基金项目]国家社科基金“民间组织参与农村贫困治理的角色定位和路径选择”(项目编号：13BSH075)的阶段性研究成果，同时本文的调查获香港乐施会资助。

[收稿日期]2015-07-14