公平与效率交替理论视角下事业单位收入分配制度的改革

邹娅玲

(昆明冶金高等专科学校人力资源处，云南昆明650031)

公平与效率交替理论的代表人物阿瑟·奥肯①黄兰芳，魏锡华:《西方公平与效率理论的发展历程》，《北方经济》2007年第3期。认为:公平与效率在经济生活领域中是对立统一的关系，公平与效率不可兼顾，二者中的一方对于另一方也没有绝对的优先权。只有在公平中增加合理性、在效率中融入一些人道，使二者在市场机制的调节作用下实现相互统一。为了公平牺牲效率会严重影响劳动者的积极性;过度强调效率牺牲公平会造成收入差距过大影响社会稳定。公平与效率交替理论对收入分配制度改革具有重要的指导意义:一方面，公平的实现要以效率的提高为前提，在经济基础薄弱的状态下，公平的实现就失去了动力和基础;效率的提高要以公平作为保障。如果收入差距过大，分配结果失去相对公平性，必然导致社会不稳定因素加剧，效率的提高也无法实现。②韩富贵:《建立“更加注重公平”的分配制度》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2007年第3期。另一方面，公平与效率须统筹兼顾，坚持追求微观效率和宏观公平相结合，以最小的效率损失获得最大的公平性，或以最小的不平等获取最大的效率。因此，处理好效率与公平的关系，是深化收入分配制度改革的目标所在和价值体现，更是构建社会主义和谐社会的核心问题。新中国建立以来，机关事业单位先后经历的四次工资制度改革始终围绕“公平”与“效率”这两个永恒的主题而展开。从建国初期注重保障人民群众基本生活支出的“重公平，轻效率”的平均主义分配模式，到十四届三中全会确立的“效率优先、兼顾公平”的分配原则;从十六大提出的“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则到十七大报告提出的要“更加注重社会公平”的分配原则。由此可见，公平与效率问题已经成为收入分配过程中的重点问题，因此，从公平与效率交替理论的视角审视现行事业单位收入分配制度，分析存在的突出问题，提出对策建议，对深化事业单位收入分配制度改革，实现资本、技术和管理等生产要素参与分配，建立符合不同类型事业单位发展战略需要，以现代薪酬理论为指导的事业单位收入分配制度尤为重要。

一、事业单位的内涵及特征

国家在特定的经济、政治和文化背景条件下，为了较好地履行社会公益目的举办了涵盖教育、科技、文化、卫生等领域的事业单位。我国事业单位基本由国家机关和国有企业举办的特点，使它在形成和发展过程中的组织特征、管理体制和运行模式都具有鲜明的特征，主要表现为:③钱应飞:《深化事业单位收入分配制度改革》，《中国劳动保障报》2010年7月6日第4485期第二版。

1.举办主体单一、事业性质模糊。对事业单位的划分并没有依据性质和功能确定，而是根据其举办主体的归属和行业来确定，导致事业单位与举办的党政机关和企业混淆，主要依靠政府指令单一化运作，从而导致发展的事业单位点多面广，可持续性发展受到阻碍。

2.办、管职能混淆，事业单位行政特点突出。政府运用资源控制、人事任免等方式直接指挥或垄断事业单位的内部管理，造成事业单位对主管部门的绝对依附，丧失了应有的自主性，并在运作过程中仿效政府机关的模式，导致政、事不分和事业单位行政特点突出。

3.事业单位人才干部化。在计划经济体制下形成的大一统的人事管理模式，将事业单位的专业技术人员和管理人员都列为国家干部，按干管模式进行管理，抹煞了专业技术岗位和管理岗位的内在区别，既不利于科学管理，也不利于人才成长，无形当中强化了专业技术人员的官本位意识，不利于人才队伍的稳定和发展。

二、现行事业单位收入分配制度存在的问题

岗位绩效工资制度虽然在一定程度上理顺了分配关系，但是由于制度不完善、相关政策不配套，现行收入分配制度中的公平与效率关系依然没有处理好，还存在以下主要问题:

(一)工资总量不足，收入水平的外部竞争性和内部公平性得不到体现。首先，工资总量直接决定职工的收入水平，收入水平的外部竞争性不强，不仅容易造成高端人才的流失，也难以发挥分配的激励作用，不利于事业单位的发展。以2013年高等教育行业教师年收入水平为例 (见图)，①课题组“揭密”高校教师收入现状，分配制度改革需瞄准方向，微言教育，发布时间2014年6月10日。从收入数据中可以看出，事业单位职工收入水平的外部竞争性较弱，并且随着职务层次和学历的升高，差距逐渐拉大。其次，“巧妇难为无米之炊”，工资总量不足致使单位内部分配无法拉开档次，分配过程中过度注重公平，牺牲了效率原则。

(二)收入水平和结构不合理，功能定位不准确。岗位绩效工资制度下，岗位工资和薪级工资为基本工资，全国执行统一政策和标准，绩效工资分基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，津贴补贴主要指边远地区津贴和特殊岗位津贴，也由国家统一确定执行范围标准。基本工资属于工资收入中基础性和稳定性的部分，主要体现收入的保障职能。2013年的调查数据显示，高等教育行业教师基本工资收入占总收入的14%，②袁东，徐兆铭:《高效绩效工资改革研究》，《中国高校科技与产业化》2011年第5期。比重小，保障功能缺失。绩效工资成为事业单位职工的主体收入，加剧了地区收入差距和行业收入差距，基本工资的公平性原则没有得到彰显。为了兼顾公平性原则，在实施绩效工资时，又将绩效工资中的大部分(50%～70%)的基础性绩效工资作为固定部分按月发放，束缚了事业单位的手脚，降低了单位搞活分配的力度，绩效工资演变为“大保障、小激励”的分配模式，反而降低了绩效工资的外部竞争性，牺牲了收入分配制度的效率原则。

(三)绩效考评机制有待完善。绩效考评是实施绩效工资的基础工作和关键环节，直接关乎绩效工资的实施成效。岗位绩效工资制度建立以来，由于行政主管部门对绩效考评工作的指导极为有限，大多数事业单位还没有形成与之相配套的岗位评价体系和考核体系，绩效考评办法相对滞后，亟需完善:一是没有构建体现单位绩效目标和工作任务完成情况的考评指标体系，根据考评结果对单位的绩效工资总量实行动态管理。二是单位对不同岗位类别人员的绩效评价缺乏均衡性和系统性。表现在对专业技术人员的评价较为严格，量化指标过硬，而对管理人员的考核弹性较大，主观性较强，致使专业技术人员对与考核关联的绩效分配产生不公平感，影响了分配的激励效果。三是绩效评价周期短，容易导致部分人员为了完成考核指标产生急功近利的心态。考核过程中重数量、轻质量，专业技术为职工和单位的后续发展带来隐患。

(四)特殊岗位津贴规范管理滞后。为了体现对苦、脏、累、险等特殊岗位的倾斜，国家在部分事业单位建立了特殊岗位津贴制度。然而，特殊岗位津贴名目繁杂，没有正常增长机制，标准偏低，丧失了应有的激励效率功能，对特殊行业的倾斜力度不足，影响了这些行业职工队伍的稳定。

(五)分配方式单一，缺乏灵活性。事业单位在市场竞争机制的冲击下，用人形式呈多元化发展趋势，单一的分配方式已不能满足事业单位人才发展战略需要，高层次人才的流失和短缺是事业单位发展过程中面临的难题。在感情留人和事业留人的同时，对高层次人才和单位主要领导应建立辅助的激励措施，才能确保事业单位能够引进人才、留住人才和人尽其才。

三、深化事业单位收入分配制度改革的思路

用奥肯的公平和效率交替理论来指导事业单位的收入分配制度改革，就是要在市场机制的调节作用下，遵循劳动力市场价值规律的基础上来设计事业单位收入分配体系:既要合理拉开单位内部和单位之间的收入差距，体现效率优先的原则;又要合理调控行业之间、地区之间的收入差距，防止过分悬殊造成的不公平。因此，必须公平效率，统筹兼顾，在维持公平的前提下获取最大效率，或者以最小的效率损失换取最大的公平性，实现效率和公平的统一。

(一)事业单位收入分配体系设计的原则。

1.公平性原则。公平性原则是事业单位收入分配体系设计的首要原则，劳动者对其提供的劳动价值所获取报酬的公平感将直接影响劳动者的积极性。公平性原则可以理解为三层含义:外部公平性，是指职工将自己的工资水平与外单位同类人员的工资水平进行比较后的满足程度。内部公平性，是指单位内部不同类别人员之间的工资比较问题。个人公平性，是指职工把自己的工资与单位内同类人员的工资进行比较后的感受程度。职工通常会把自己的工资从外部、内部和个人三个层面加以比较，如果他们感受到组织对自己支付的工资较为合理、公正时，工作积极性就会很高;反之，就会产生不公平感，从而打击工作积极性。

2.效率性原则。效率原则在收入分配领域中表现为收入的竞争性，可以理解为两层含义:一是工资水平的外部竞争性原则。事业单位的整体收入水平决定了其在人力资源市场上获取人才的竞争优势。只有保持较高的收入水平，才能保证单位能够吸纳优秀高层次人才。二是工资分配的内部竞争性原则。通过收入水平在不同职务、不同岗位、不同业绩的差异化体现，才能实现单位内部人力资源的合理优化配置。所以，事业单位的收入分配制度改革应打破单一的按劳分配原则，对资本、技术、管理等各种要素在劳动过程中的贡献和作用进行科学评价，确定其参与分配的权重，坚持一流业绩，一流报酬，加大向优秀人才和关键岗位的倾斜力度，增强事业单位的外部竞争性和内部活力。

(二)深化事业单位收入分配制度改革的措施。

1.加强工资总量管理，建立正常的工资总量增长机制。一方面，要提高事业单位工作人员的收入水平，最直接有效的方法就是加大事业单位收入分配的经费保障力度。通过建立与社会经济发展水平、国民经济增长幅度和财政可支配收入同步的事业单位薪酬水平调查机制，适时、适度地调整事业单位绩效工资总量水平。①袁东，徐兆铭:《高效绩效工资改革研究》，《中国高校科技与产业化》2011年第5期。另一方面，要积极推进事业单位分类改革，把经济效益较好、条件成熟的事业单位推向市场，鼓励事业单位投资主体多元化运作，从而缓解财政的压力和负担。

2.完善工资管理体制，加强对收入分配的监管。一是建立统分结合的工资管理体制，强化市场机制对收入分配的调节作用，使收入分配与市场经济接轨，与劳动力市场价值相对应，缩小事业单位职工尤其是高层次专业技术人才与劳动力市场价位的差距，吸引和留住更多的人才，为事业单位的后续发展提供人力资源保障。二是加强对工资总量的监管，确保各项分配的合法性、规范性和公正性。必要时可设立工资专项账户，遏制各种非正常的分配途径，切实把地区间、行业间、单位间和单位内部的收入差距控制在合理范围内。

3.调整优化工资结构。为体现工资的公平性原则，国家应尽快调整事业单位基本工资标准，逐步加大基本工资在职工收入中所占比重，缩小地区收入差距，切实发挥基本工资的保障功能，同时建立基本工资正常增长机制，依据经济社会发展和财政收入情况，定期调整基本工资标准，改变过去基本工资增长不规律，受政策性、主观性影响大，运动式增长的状况，让事业单位职工和其他社会群体一起共享经济发展成果，保持合理的工资结构。

4.进一步推进完善岗位设置管理工作，完善相关配套政策。推进岗位设置管理是当前事业单位人事制度改革的重点内容，也是完善收入分配制度的前提和基础。科学设岗、公开聘任、明确职责、依则考核、按绩取酬是环环相扣的过程。首先，根据单位发展目标和工作需要定编、定岗，合理确定岗位结构;进行岗位分析，确定岗位职责和岗位任职条件，编制岗位说明书，按则考核。其次，在个人考核过程采用360度反馈评价方法，对被考核者实行多方位评估，增强职工对考核结果的认可度，从整体上提升单位绩效。

5.完善绩效工资政策。我国事业单位收入分配领域公平与效率存在矛盾，一部分原因在于市场与政府的作用没有实现有机结合。因此，首先应该充分发挥市场机制的职能，根据绩效工资的激励属性，绩效工资分配应更加体现效率优先的分配原则，对于条件成熟的单位，可取消基础性和奖励性绩效工资的分配比例限制，逐步加大奖励性部分的权重，赋予单位更大的分配自主权，鼓励有创收的单位可以将绩效工资全部用于搞活分配，切实体现绩效工资的“绩效性”，通过实施绩效工资凸显竞争性原则。其次，行政主管部门应该从目标管理、工作质量评估和成本效益核算等方面①张成福，党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社，2004年版，第273页。尽快建立针对不同类型事业单位的绩效考评办法，实现绩效工资总量随单位公益目标任务完成情况可增可减，建立绩效工资总量的增减机制。最后，事业单位要结合本行业特点，在主管部门的指导下完善单位内部的绩效考评办法和分配办法，结合各类岗位的实际情况，实行分类考核，并根据考核结果，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，向一线岗位、重点岗位和做出突出贡献的人员倾斜。

6.规范特殊岗位津贴管理。国家应结合经济社会发展情况，对现行特殊岗位津贴进行全面清理，逐步取缔混乱、低效的津贴项目，从项目设立、确定标准和动态调整机制构建一体化的科学评估管理模式，规范特殊岗位津贴的管理，保持收入分配向特殊行业合理的倾斜力度，使特殊行业和特殊岗位在工资收入上具有一定的竞争性，促进其从业人员爱岗敬业。

7.实行灵活多样的福利制度，健全和完善事业单位收入分配体系。福利是职工薪酬体系的重要组成部分，福利制度的有效实施，可以为职工创造一个安全、稳定和舒适的工作环境和生活环境;有助于提高职工对单位的忠诚度，对提高工作效率和降低工作成本具有间接的积极作用。首先，应该进一步健全法定福利。相关职能部门加强监管、单位积极配合，尽快完善事业单位职工医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参保问题，加强职工的社会保障力度。其次，根据经济发展速度、财政增收情况和住房价格适当提高职工住房补贴和住房公积金的缴存比例。最后，为职工提供定期的技能业务培训和知识更新，提升职工素质。加强职工健康服务，提供健身场所，定期体检、开展文体活动，提供心理咨询服务等。

事业单位收入分配制度改革的目标应该建立符合人才市场规律，体现团队协作的公平性和个体竞争性原则，有效发挥收入分配机制的杠杆调节作用的现代薪酬体系。然而，收入分配制度改革作为人事制度改革的一个重要组成部分，它的建立、完善和发展是一个循序渐进的过程。通过在公平与效率交替理论视角下探讨事业单位收入分配制度改革过程中的突出问题，具有一定的现实指导意义，但距离完善现行的收入分配制度改革目标还有一定差距，我们期待随着经济社会的不断发展，事业单位相配套的改革还将继续深化和不断完善。