公务员管理法治化的基本取向

许治政

(中国政法大学法学院，北京100088)

2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》(以下称《公务员法》)，是我国公务员人事制度法治化进程中的里程碑。然而，我国现行的公务员人事制度还不完善，突出地表现在国家法律对于公务员人事制度还缺乏细致的规定，如在公务员晋升领导职务条件以及问责制度方面尚缺详尽法规。值得注意的是，关于晋升职务条件、公务员问责等问题，中国共产党党内法规专门进行了详细规定。公务员人事制度法治化问题本应受到学界高度关注，因为公务员人事制度对于国家利益和公民利益具有深远的意义，但公务员人事制度法治化问题并没有受到学界的充分关注。有鉴于此，本文以干部到公务员的称谓变迁为切入点，讨论公务员管理法治化的重要起点，比较中国与西方在该领域不同的法治理念，分析我国公务员管理法治现状与问题，并就党规与国法结合提出公务员管理法治化的基本取向。

一、从干部到公务员:公务员管理法治化的重要起点

中国共产党从诞生至今，首要任务已从建立社会主义性质国家逐步过渡为实现中华民族伟大复兴这一历史使命，其方针路线的实现需要一支强有力的组织队伍。而这支队伍的称谓经历了从革命干部到国家公务员的变化，名称的变迁折射出内涵的变化，即人事制度管理日渐法治化的历程。

(一)干部:人事管理政治化的标志

我国干部人事管理体制的基础起源于民主革命时期解放区和人民军队的干部制度，体现了中国共产党在革命、建设初期具有的政党特征。干部在新民主主义革命和计划经济时期是身份象征、政治地位的标志，对应的是“农民、工人”，强调了干部是革命型政党的骨干力量和领导者的身份。这一时期人事管理的制度就是干部人事制度。

干部，该词最初由苏联传入我国，得到中国共产党的认可后开始广泛运用。1927年，毛泽东发表了著名的《湖南农民运动考察报告》，核心观点之一即中国的农民运动仅仅依靠自发组织不足以实现既定目标，必须有中国共产党的领导，而实现党领导中国革命的重要组织力量就是党的干部。较之于中国传统文化中的官僚，干部的称谓可以缩小不同群体之间的鸿沟。在我国的革命和建设初期，它对于提高党的威望和权威，维护党的纪律，实现革命力量之间的有效融合，增强革命队伍的战斗力，确实起过非常重要的作用。

但随着经济体制改革的逐步深化，其弊端日益显现，主要体现在:“干部”的政治色彩浓厚，概念过于笼统，缺乏科学的分类;管理权限过于集中，管人与管事相脱节;管理制度不健全，对干部实行集中统一的任命、委派、调配，用人制度缺乏法治思维，缺乏竞争机制和干部的监督管理机制等。这些弊病与时代的客观需要不相适应，只有通过人事管理法治化方式才能解决。

(二)公务员:人事管理法治化的重要起点

现代意义上的公务员制度始于英国的文官(civil servant)制度。英国组建专门的管理机构即文官事务部，出台《富尔顿委员会研究报告》，并且颁布《综合就业保障法》以及《退休法》等一系列法律法规，从而建立了英国的公务员制度。而我国直至20世纪80年代中期，才逐步引入现代公务员的概念与制度。

1987年中共十三大报告明确指出，建立国家公务员制度，是人事管理改革的重点:通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。党政机关的干部称呼转变为公务员，公务员不再是身份的象征与政治地位的标志，它是一种职业确认，具有强烈的公共性意义，这是对传统干部人事制度的一次全面改革，开启了人事管理法治化进程，在我国人事管理工作历史上具有重大的意义。1993年4月24日国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》以及其后与之相配套的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》等诸多细则规定的出台，彰显了我国干部人事制度承前启后、继往开来，并逐步规范化、法治化。1995年中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，它是第一部规范党政领导干部选拔任用的系统性的党内法规。自此，领导干部选任制度改革成为整个干部人事管理法治化的发力点。2004年宪法修改，将政治文明上升到与物质文明、精神文明同等高度。“政治文明是一种知识政治和法治政治，知识经济必然要求知识政治，适应新经济的新法制是政治文明的表现。”①付子堂:《转型时期中国的法律与社会论纲》，载《现代法学》2003年第4期。作为政治文明建设中的一个重要组成部分，公务员制度日益受到重视。2005年全国人大审议通过《公务员法》，并于2006年起正式实施，它是我国人事制度法治化进程中的里程碑。

中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出和确定了经济、政治、文化、社会、生态和党建六大领域的改革。半个月后，发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，将党内法规建设分成六大板块:其中包括组织人事方面，对于人事制度整体规划和健全，完善保障人事制度的有效落实，都具有重大指导意义。五年规划纲要的出台是人事管理在法治化进程中又迈出的重要一步。

通过简要回顾我国公务员制度化发展历程，从身份象征的干部到公务员公共性职业化的确认，称呼的转变，可以看出国家人事管理呈现出法治化变化:政治色彩浓厚的人治化“干部”制度，在向法治化公务员制度的探索与演变过程中，以中共十三大为起点，通过党内法规和国家法律逐步建立和完善了公务员考试录用、调配使用、培训、任免、工资福利、退职退休等一套规章制度，有利于造就一批稳定、高效、廉洁和高素质的公务员队伍;有利于通过考试录用、人事监察、回避等各项具体制度实现政治民主化;有利于公务员制度的科学化、专业化和系统化管理;有利于实现依法治国的战略目标。

“作为传统统治类型的对立面，科层制是现代社会理性化的标志，因为它代表了能够满足现代社会复杂的有秩序的经济需要的最合理的和最有效的方式。”②冯钢:《科层制与领袖民主》，载《社会学研究》1998年第4期。人事管理制度变革，与我国市场经济体制日渐完善、政治体制改革不断推进的大背景密不可分。我国的干部人事制度在向公务员制度的转变过程中，不仅有执政理念、行政管理的方式和方法的变化，更有深层次的有价值取向的变化。

二、公务员法理念:中、西方的比较

中国特色社会主义法律体系的基本形成是依法治国的新起点，法治历来都是不同时代、不同国家的人们治理社会的实践和经验总结，法治的形成与发展伴随着人类文明的历史进程。任何一种法律制度、法律思想都有其历史基因。

(一)中国公务员法理念

中国公务员法理念体现自身独具特色的立法精神，维护政治体制、立足以人为本、兼顾公务员和行政相对人各自的合法权力(利)等立法理念。

1、维护政治体制和共产党的领导。我国政治体制是人民代表大会制度，一切权力归属人民。中国公务员制度是根据中国国情建立的。因此中国公务员要维护我国的政治体制，坚持和体现党的基本路线，强调全心全意为人民服务的宗旨，坚持中国共产党的领导，坚持党管干部的原则，中国公务员制度不搞“政治中立”，不搞“两官分途”。

2、立足以人为本。中国民本思想源远流长，从春秋时期管仲的本治国固，到儒家亚圣孟子的民为邦本，再到大唐太宗的舟水之喻，充分体现了中国传统文化中尊重以人为本的优秀传统。从法律角度看，公务员人事制度是关于政府与公务员之间权利义务关系的规定，具体到公务员权利而言，通过建立诸如公务员补贴、津贴、奖金、保险、培训等具体法律制度，满足公务员个人的需要，从而使得公务员权利得到更好的保障，调动他们的工作积极性和创造性。我国公务员法坚持以人为本的立法精神，赋予其优秀品质，保证了能够建立起高效、廉洁和高素质的公务员队伍。

3、平衡论理论。公务员人事制度是对政府人事权力的规范，因为在国家政治生活中，公务员对各个领域都产生重要的影响。具体到《公务员法》，就该法指导思想而言，即平衡论的基本要求，通过诸项法律条文兼顾公务员和行政相对人各自的合法权力(利)，从而使得权力得以更好地运行。“价值是客体对主体的意义，包括客体对主体需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面。”①卓泽渊:《法的价值论》，法律出版社1999年版，第3页。在现代社会中，社会主体包括公务员和行政相对人，价值指向不再单一。在政府的实际管理与运转过程中，既要保证公务员依法运行权力，又要保障行政相对人各自的合法权益，不同于资本主义社会行政控权思想，从而有效兼顾各方合理诉求，实现“立党为公，执政为民”的价值观，这是我国公务员人事制度的本质要求。

(二)西方公务员法理念

西方社会拥有完全不同于中国的政治、经济、文化、社会等背景，因此，作为上层建筑重要组成部分之一的公务员法律制度，不可避免地与中国公务员法存在较大差异。不仅体现在法律制度具体条文的设计，更深刻体现在法律制度背后的立法精神。西方公务员法立法精神即脱胎文官制度、追求人的自由、突出强调效率。

1、坚持文官制度。英国在1855年5月21日颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，是西方现代文官制度建立的标志。西方的公务员制度虽然产生较晚，自身也存在一些问题，但是在一百多年的发展进程中不断进行自我完善。“进行人员分类管理，实施公开平等竞争，实现了专业化管理，完善法律法规体系等。”②张旭霞:《公务员制度》，对外经贸出版社2006年版，第97页。西方文官制度标榜政治中立，坚持文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。对公务员的管理强调与党派脱钩，公务员职务晋升不受政党干预。

2、追求人的自由，对权力采取控权说。公元前一世纪前后，由于罗马帝国的扩张，导致社会经济发生了深刻的变化，富人更富，穷人更穷。于是人们寻求精神的慰藉，西方社会应运而生了崇拜上帝的基督教。神性占据了主导地位，人性被扭曲，宗教势力千方百计愚昧广大人民群众，最终将欧洲大陆拖入中世纪漫漫千年黑暗历史漩涡之中。由于宗教势力压迫过于深重，最终导致启蒙运动的爆发。启蒙运动“核心是以理性反对蒙昧、用个性自由思想批判封建专制主义。”③何勤华:《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第108页。然而长期被奴役的历史，使得西方人对于权力怀有非理性的敌视，在西方国家法治进程中的突出表现就是控权说一直被奉为圭臬。权力本身应是中性，权力运行健康与否才会导致不同后果。

3、突出强调效率。西方著名学者卢瑟·古利克(Luther Halsey Gulick)认为:“效率是行政管理价值尺度中的头号公理。”①张富:《公共行政的价值向度》，中央编译出版社2007年版，第63页。换言之，西方传统的行政学理论将效率置于首要地位，并将其作为终极目标。这种观点具有经济学理论支撑，即社会资源总体稀缺的情况之下，必然要求通过消耗最少的资源实现既定的政治目标。甚至将效率上升到政治层面，认为效率是衡量一个政府合法性的重要标准之一。然而，1971年罗尔斯的《正义论》问世，促使西方从仅关注“效率”的狭隘视野中转向兼顾社会正义问题，也促使西方政治哲学的主题发生了从“效率”到“正义”的重大转变，即关注提高效率的同时，关注是否有助于增进社会公平正义。这种观念转变对于公务员制度设计具有深远影响。

三、组织与人事视角:公务员管理法治现状与问题

我国公务员人事制度的相关规定主要体现在《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》，以及中国共产党党内法规之中。两个方面各有侧重，相得益彰。不过，相关法律法规也存在着法律条文内容较为概括，具体制度设计操作性弱等不足，而党内法规也存在着自身性质如何定位，以及如何与法律法规协调的问题。

(一)公务员人事制度的有关规定

总体而言，《公务员法》对公务员人事制度的规定比较概括，中国共产党党内法规较之于《公务员法》更为详尽，主要内容见诸于:《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(在此列出，主要是考虑到国有企业的特殊性质，其领导人员可以与领导职务公务员进行交流)等。此外，有些省、市、自治区还制定了一些相关法规，例如:湖北省的《湖北省党政领导干部破格提拔试行办法》。上述党内法规有一个共同的特点:即自身虽然不是国家法律法规，但是在国家政治生活之中发挥着举足轻重的作用。《党政领导干部选拔任用工作条例》，就党政领导干部选拔的原则、条例的适用范围、领导干部选拔的条件、推荐的主体和程序、决定的主体和程序、任职程序等作出了明确、详尽的规定。《党政领导干部职务任期暂行规定》，则根据《宪法》、《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等有关国家法律和党内法规的规定，针对党政领导成员公务员干部调动过于频繁的现象进行了规范。其规定:党政领导职务每个任期为5年，党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是为了促进问责的制度化、科学化、法治化，由中共中央政治局通过的又一项重要党内法规。

(二)现行公务员人事制度存在的问题

1、国家法律法规数量较少，内容规定较为概括。公务员人事制度方面的主要法律是《公务员法》，以及国务院颁布实施的《行政机关公务员处分条例》等，数量较少。此外，《公务员法》对公务员，尤其是领导职务公务员人事制度规定的较为概括，正如上文中所指出，仅规定了党管干部原则、领导成员公务员的部分相关问题、领导职务公务员晋升的部分问题，这是国家法律、法规在领导职务公务员人事制度方面的一个缺陷。如果一个国家中发挥重要组织作用的公务员人事制度未能实现法治化，那么，实现建设法治国家目标的道路不会一帆风顺。

2、党内法规数量较多，内容规定详细，但是性质界定存在争议:(1)通过党内法规规定公务员人事制度面临着众多难题。在针对公务员人事制度的法规方面，中国共产党党内法规不仅数量众多，而且发挥着关键作用。此种现象的出现是贯彻党管干部原则的重要体现，然而主要依靠中国共产党党内法规去约束、规制公务员人事制度也存在一些问题，集中地体现为:党内法规和国家法律法规的效力等级、衔接方式不明确。当代中国法学理论语境下认为:“法是由国家制定、认可并由国家强制力保证实施的，反映特定物质生活条件所决定的统治阶级(或人民)的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为法规体系。”②张文显:《法理学》，高等教育出版社，北京大学出版社2007年版，第75页。如果以上述定义为标准去判断党内法规，那么党内法规不论是从制定主体、制定目标，还是主要内容方面衡量，均难以划归国家法的组成部分。(2)党内法规是否可以具国家法效力是一个两难问题。一方面，若将其视为国家法体系的组成部分，除了不符合中国法学学术界权威的含义界定之外，党内法规在制定程序上，几乎很少征集公众意见，缺少公众广泛深入的参与;在公开程度上，远远不及国家法律法规，国家法律、重要法规颁布实施一般都会得以先期大力宣传，随后大量公开发行该法单行本。公众可以通过实体书店买到纸质版本，也可以通过网络搜索电子版本，而党内法规，普通公众不仅知之甚少，而且也难见其条文。另一方面，若不将其视为国家法的组成部分，公众和公务员的权益将受到严重影响。例如:以《党政领导干部选拔任用工作条例》为例，其规定了党政领导干部的任职条件和推荐主体等，根据选举制度可以分为候选人推荐和选举两个部分的现实情况，在当代中国国情下，可以说候选人推荐成为了一个比选举更为关键的环节，所以说在政府首长选举中，候选人推荐环节能否依规公平进行，直接“决定”了选举结果是否公正。是否依规公平进行候选人推荐，直接影响到能否选出最优秀的人选出任政府首长，也关乎所有参与竞争的其他干部的权益。以2009年湖北省襄樊市宜城市新任市长周森峰为例，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，出任正处级领导干部，应当有两年以上基层工作经验，但是周森峰没有任何基层工作经验。当然，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定:特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔，破格提拔程序另行规定。湖北省委组织部2006年出台的《湖北省党政领导干部破格提拔试行办法》规定，破格提拔也必须具有两年基层工作经验。也就是说襄樊市委、市委组织部对周森峰的推荐违反了党内法规。如此违规推荐一方面损害了其他参与竞争宜城市市长人选的权益，另一方面也损害了宜城市人民的利益。若是任由此种案例反复上演，将严重损害党的威信，也容易滋生腐败。但是，面对违反党内法规的推荐，宜城市人大常委会没有提出任何异议，重要原因之一就是宜城市人大常委会认为党内法规不具有国家法效力，因此，其无权也无干涉必要。

3、学界关注不足。笔者在中国知网输入“干部人事制度法治化”，选择“全文任意词”的宽泛方式搜索，所得此类学术文章仅仅几十篇。其中多是硕士、博士研究生学业论文，并且主要集中在党建和管理学领域，除张中瑞的两篇学术论文(《我国干部人事制度法治化初论》、《析“党管干部”与“干部法治”的内在关系》)之外，几乎很难看到法学界对此话题的探讨。党建学界主要着眼于从执政党内部探讨公务员人事制度的改革和完善，而管理学界侧重于从宏观的角度建议公务员人事制度的法治化。总体说来，法学界没有比较系统地探讨公务员人事制度尤其是领导职务公务员人事制度法治化的问题，而且，缺乏“大家”加入探讨。

四、党规与国法结合:公务员管理法治化基本取向

中共十八届四中全会将党内法规体系纳入到法治体系中，党规和国法都是国家治理体系的重要组成部分，两者在目标上具有一致性，在内容上具有统一性，在方式上具有依存性，在适用上具有互动性，二者相辅相成、互为补充、互为保障。因此公务员管理法治化基本取向，是构建党规与国法相结合的中国特色社会主义公务员人事制度的法治体系。

1、党内法规体系纳入到法治体系中，是公务员人事制度法治化的重大理论突破。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在关于全面推进依法治国总目标的表述中，首次明确将党内法规体系同法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系一并纳入到中国特色社会主义法治体系中，实现了从构建静态的中国特色社会主义法律体系到构建动态的中国特色社会主义法治体系的伟大转变，是法治理论的重大突破。党内法规体系，纳入全面推进依法治国总目标当中，明确党内法规和国家法律一致性，这种包容一致、互相促进的而非对立的关系，对于关于公务员人事制度的数量众多党内法规意义非常重大，这一制度安排，丰富了中国特色社会主义法治理论，拓展了中国特色的党管干部的公务员人事制度法治道路，深化了中国特色的公务员人事制度法治实践，有效推进了公务员人事制度法治化进程。

2、党规与国法结合，符合我国公务员人事制度的历史传统。中国共产党在60多年的执政历程之中，对干部、公务员人事的管理经历了单独党内法规管理，到党内法规、国家法共同管理的演变历史，也逐步形成了一项基本原则——党管干部原则。实践证明，党管干部是保障我国社会的长期稳定和经济的持续快速增长、保障我国国家社会主义性质的组织基础，党管干部原则是我国公务员人事制度法治化工作中不可动摇的根本原则。任何一种制度的施行都需要社会条件和历史积淀，不能脱离社会环境和历史传统。继承、改革公务员人事制度是法律发展的基本形式和必由之路，亦是法治现代化的客观规律。

3、公务员人事制度的实践证明党规与国法是能够衔接的。一方面，《公务员法》第10条规定:中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。那么党和党的公务员主管部门(组织部)如何对公务员实施综合管理，制定实施党内法规应当是其所采用的重要途径之一。从公务员人事制度实践的角度理解法律条文背后的意蕴，可看出《公务员法》已经赋予了党内法规在公务员人事制度领域的国家法效力，同时也在党内法规和国家法律之间建立了一个衔接的平台。这种衔接从《公务员法》颁布施行后出台的有关党内法规也可以得到佐证。例如:《党政领导干部职务任期暂行规定》的第1条规定:根据《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律法规，制定本规定。

4、实现党规国法有机衔接的思考。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把公务员人事制度党内法规纳入国家法治体系中，党内法规与国家法律之间的联系更紧密。但是党内法规和国家法律在制定机关、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式等方面尚存在差异。如何实现党内法规和国家法律在公务员人事制度领域有机衔接，需要学界进行深入的研究以便提供理论支撑，也需要执政党的进一步思考和探索。

为了更好地实现公务员人事制度法治化，首先需要研究执政党的执政规律，清楚公务员人事制度运行中最容易出问题的环节和领域，实事求是，摸准命脉。其次要充分吸纳各方对公务员人事制度的意见，要有针对性和可操作性。立法过程中，更要充分考虑党内法规体系和国家法律体系之间的衔接配套，防止出现一些两者之间的不和谐和冲突。明确公务员人事制度党内法规的制定主体和效力等级。明确党内法规的制定主体，并向社会公布，让公众知晓;同时，确定各制定主体所制定的党内法规与国家法律法规的位阶等级关系。根据中共中央经常与国务院联署发文，中国共产党组织部门经常与国家人事部门联署发文的政治生活实践，笔者建议:将中共中央制定的公务员人事制度党内法规效力，与国务院制定的行政法规定为同一效力等级;将中国共产党中央组织部制定的党内法规效力，与国务院部委制定的部门规章定为同一效力等级;将省级党委制定的党内法规效力，与省级政府制定的地方政府规章定为同一效力等级;其余依次类推。实现党内法规和国家法律有机衔接，从而形成党规和国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。