我国从“政府管理”到“社会治理”的转变及其意义

向 婷

（湖南涉外经济学院 思政部， 湖南 长沙 410205）

随着政府、社会、市场，包括公民理念这些领域的日益成熟和完善，人们开始思考并重新定义这些领域彼此间的关系。围绕这些领域的关系，西方国家和一些国际组织在20世纪80年代末期提出了一种新的价值理论——“治理”理论[1]，希望在政府、社会、市场之间找到一个平衡点，让三者的关系更为融洽与和谐，达到社会关系的融洽与和谐发展。在这种大环境下，我国在改革开放后逐步调整政府与社会、市场的关系，从以前突出政府“家长”职能逐步过渡到引导和促进组织、团体、民众等“社会成员”功能的发挥，而政府的角色，也从“管理型政府”逐步过渡到“服务型政府”。这使得我国以改革开放作为分割点，在政府、社会、市场三者之间的关系上，分别形成了以“政府管理”、“社会治理”为关键词的模式。

一、改革开放前我国的“政府管理”模式

1949-1978年，从新中国的成立到十一届三中全会召开之前，这一时期的社会治理模式可以概括为“政府管理”模式，因为在政府、社会、市场三者中，极其突出政府的地位。究其原因，不难发现,新中国刚结束半殖民地半封建社会的地位，成立了一个完全独立的国家，中国人民在主权上站起来了，但国家在那个时代还处于一个非常落后以及运行系统、机制极其不完善的状态，同时也面对着很多亟待解决的问题。在这一系列的问题之下，当时的唯一选择只能是强化政府的地位和职能，因为政府可以凭借其在战争时期积累的民众信任能力，凭借建国后建立的全面社会控制体系，动员到全国的人力、物力、财力资源，解决当时的经济问题、社会问题，并迅速稳固好自己的统治，经受住执政的考验。政府对社会的绝对控制，使得社会成员的归属感直接与政府层面、国家层面挂钩，因此这样的公民意识和社会环境不能催生自我管理的中间机构和中间阶层产生。且在另一方面，国家、政府也需直接对民众的行为负责，因为民众出现问题，发生混乱会直接冲击到政府、国家。这些必然会引发政府的执政难度以及执政风险。而政府对市场的绝对控制直接催生的结果是高度集中的计划经济，通过国家手段和杠杆来调节和控制经济的运行，在规避了市场盲目性和落后性的同时，也扼杀到了市场的灵活性与自主性。政府对市场的统得“过多”与“过死”，使得经济发展缓慢，最终体现不到政府管理的有效和成功。在这样的情形之下，公民很难有独立的思想，即使有反思社会，但由于社会缺乏沟通机制和渠道，公民理念很难得到升华和表达[2]。因此我国的社会治理模式在改革开放前集中体现为 “政府管理”模式，并且在这一模式下，解决了新中国的很多问题，然而新的问题也开始丛生。从“反右”扩大化到“大跃进”，再到“文化大革命”，社会、经济、民众领域的问题逐渐凸显并爆发，给国家和政府的社会治理带来了很大的冲击和挑战。

二、改革开放后我国的“社会治理”模式

1978年十一届三中全会召开后，我国进入改革开放和实现社会主义现代化的新时期。经济体制的改革从农村向城市推进，国民经济进行了全面调整。1980年又提出了政治体制改革的基本任务，以解决权力过分集中，党政不分等问题。与此同时，我国的对外政策也有了很大的调整，开始筑建一个和平与宽松的外部环境，加强与其他国家的建交和合作。改革开放后的政府开始逐步走向成熟与自信，还权于社会与市场，带来了中国社会巨大的变革与发展，重新构建了政府、社会与市场三者之间的关系以及地位。民间团体、非政府组织如雨后春笋般兴起，并在社会管理与市场经济中发挥着自我管理和上通下疏的作用。通过改革开放以及对外交流的加强，中国民众的思想也开始得到解放，个人权利、个人自由程度较之前有了很大的提高，民众开始把自己、把国家、把公众的思想放在世界坐标上去考查和衡量，找到落差，找到需要改进的地方。随着世界全球化，经济一体化，中国越来越需要思考与世界接轨，融入国际规则。在这一压力下，首当其冲的是中国政府，怎样充分发挥市场的自主性，怎样发挥社会力量自我管理，怎样与市场及社会合作，达到三赢局面，共同应付国际性的挑战。这些问题其实都触动着政府必须加快速度重新定位自己的职能和地位，找准自己的发力点和力道，及时调整自己的管理模式，从以往一味的强化政府权力过渡到与社会、市场多个治理主体一起来共治，从“管理”转变为“治理”。因此，在2013年党的十八届三中全会上提出了要“加快形成科学有效的治理体制”，要“创新社会治理”，“提高社会治理水平”，以及要“改进社会治理方式”。

三、从“政府管理”到“社会治理”转变的意义

1.有利于节约社会资源成本，提高治理效率

传统的社会管理模式是以政府为主导和核心，实施政府对社会的行政管理。在传统的社会管理模式中，政府因其角色和地位，管理社会事务的范畴广，压力大，而且收获的效果并不一定理想。随着市场经济的发展及多元社会的出现，单纯依靠政府治理的传统模式，在复杂多变的社会事务面前，日益显得力量单薄且风险较大[3]。从传统社会管理模式转变为现代社会治理方式，可以帮助政府从复杂纷呈的社会事务中脱离出来，集中更多的时间和精力在国家和社会重大事务上，这样既有利于节约社会资源成本，又能促进政府办事效率，更好地发挥政府的宏观作用。

现代社会中利益的多元化导致社会矛盾随之增加且呈现复杂状态，对于传统的政府管理社会模式而言，无疑会增加政府管理的成本及风险。尤其应该看到绝大多数社会问题的解决，其实都需要通过调动社会自身的活力和挖掘社会中所蕴含的潜力去争取理想的效果，同时这也意味着政府不应当直接运用行政手段去解决诸多社会问题，而是需要在认识到某种社会问题的时候采取引导的方式，积极调动社会力量去加以解决[4]。让社会团体、社会组织、民众个人在自我管理的过程中，在各项工作和内容上充分发挥社会治理主体的自觉性与先进性，既可以减少政府管理的风险和成本，又能提高治理效率。

2.有利于建成服务型政府，促进民主政治进程

“社会治理”模式下的政府不仅从繁琐的社会管理事务当中解放出来，也面临着重新定位的问题。改革开放前，我国政府扮演的角色职能倾向于对于一切社会事务及市场进行全方位的行政管理，这样的角色及职能由当时的国情所决定，其发挥的功能也不应否认。然而随着社会的发展及成熟，国情世情都发生了改变，新形势下要求政府的功能和职能也应随着发生改变，适应社会发展的需求，更好地为社会服务。“社会治理”模式下的政府更多的是在社会领域中扮演“服务型”政府的角色[5]，服务于市场的需求，提供支撑；服务于社会的需求，为社会提供公共产品，为市场和社会的有序运转提供政策、法制保障，提供有序的环境和平台。政府从“支配”角色向“服务”角色转变，政府“还权”于社会，突出社会组织、社会团体、民众自身的自我管理和自我规范能力，不仅使得社会组织、社会团体、民众个人既是主体又是客体，而且也顺应了社会发展的要求，从以前的“重政府”，到现在的“强社会”，在很大程度上促进了我国的民主政治建设。密尔也曾强调政府扮演“服务型”角色的重要性：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指责而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”［6］“社会治理”下构建的政府与社会、市场之间服务与被服务，支撑与被支撑关系，更多给予民众自我管理的权利，不仅有利于市场的完善，社会的和谐发展与进步，收获良性循环效果，更促使了服务型政府的建立，体现了我国社会主义民主政治的进步与发展。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了社会治理的最终目标：“维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。在这一目标下，我国的社会治理还面临着重大的改革，在完善社会治理方式，规范社会组织，形成相关法律等方面需要进一步落实。从“政府管理”到“社会治理”是我国社会治理的进步，在这条路上，我们还需更加解放思想，与时俱进，结合时代的发展形势与发展要求，创新社会治理方式，来推动和谐社会的建设与发展，推动国家政治文明的进步。

[1]孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].理论导刊，2005（5）：7.

[2]颜如春.从“共治”到“善治”—中国社会治理模式探讨[J].西南民族大学学报：人文社科版，2006（1）：208.

[3][美]查尔斯·沃尔夫.市场或政府[M].北京：中国发展出版社，1994：94.

[4]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报,2014（2）：4.

[5]秦继伟，陈成文.从“行政治理”到“社会治理”：长株潭试验区治理模式的转变[J].经济地理，2013（12）：75.

[6][英]约翰·密尔.论自由[M].北京:商务印书馆,1982：125.