我国贪腐犯罪海外追逃机制的完善

刘传稿，商付勇

（1.北京师范大学刑事法律科学研究院，北京 100875；2.德州市人民检察院反贪局，山东德州 253001）

我国贪腐犯罪海外追逃机制的完善

刘传稿1，商付勇2

（1.北京师范大学刑事法律科学研究院，北京 100875；2.德州市人民检察院反贪局，山东德州 253001）

在当前我国深入开展治理腐败犯罪的大背景下，海外追逃工作具有特殊的功能和意义。我国贪腐犯罪海外追逃机制虽然在惩治腐败犯罪方面发挥着积极的作用，但仍然存在成功追逃比率较低、双边引渡条约缺乏、国内监管机制缺失等问题，亟待予以改进，以求在新形势下发挥更积极的作用。

贪腐犯罪；海外追逃；双边引渡条约

贪腐犯罪是指与我国刑法规定的贪污贿赂罪和渎职罪相关的犯罪。海外追逃是国家机关依法对因涉嫌贪污腐败犯罪逃亡境外的犯罪嫌疑人解押回境内的行为，其追捕对象主要为境外在逃的前国家工作人员。因此，海外追逃机制也是我国反腐败制度构建的重要部分。海外追逃和追赃往往是一体的，鉴于篇幅所限，本文仅就追逃这一主题展开论述。犯罪分子潜逃海外的情形早已有之，我国政府和司法机关也一直在不遗余力地展开追逃行动。自从党的十八大以来，随着我国反腐败形势的高涨，我国明显加大了对贪腐分子海外追逃的力度，同时也在积极探索海外追逃的可行模式。目前，我国海外追逃已取得了显著战果，部分潜逃海外的犯罪分子已被押解回国接受法律审判，但我国当前的海外追逃制度仍然不够完善，这在一定程度上制约着海外追逃工作的有效展开。因此，进一步完善海外追逃制度，对我国有效打击腐败犯罪具有非常重要的意义。

一、海外追逃机制的现状和作用

我国政府多年前就已着手海外追逃机制的建设。我国1984年加入了国际刑警组织，2003年加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，2005年加入了《联合国反腐败公约》，2014年APEC部长级会议通过了《北京反腐败宣言》并成立了APEC反腐执法合作网络，旨在加大亚太各国追逃追赃等合作力度，携手打击跨境腐败行为。截至2014年11月，中国已对外缔结39项引渡条约，其中29项已生效，缔结52项刑事司法协助条约，其中46项已生效［1］。2015年以来，中国与重点国家的反腐合作力度逐渐加大。今年5月习近平访俄，加强两国反腐败合作被写入《中俄联合声明》，这是党的十八大以来中国首次将加强反腐败合作写入双边联合声明；6月，中美在第七轮中美战略与经济对话后宣布加强两国反腐合作；7月，中法引渡条约正式生效……可见，我国已初步建立了海外追逃机制，在该机制的框架下，我国政府强势开启了海外追逃大幕。2015年年初，中纪委首次将海外追逃追赃列为年度重点反贪任务，并且对此作出明确部署。3月份，中央反腐败协调小组正式启动针对外逃腐败分子的“天网”行动。“天网”之下，则包括公安部牵头的“猎狐2015”、高检牵头的职务犯罪国际追逃追赃专项行动、人民银行开展的打击向境外转移赃款专项行动等多个子行动；4月，国际刑警组织首次集中公布了针对百名外逃人员的红色通缉令［2］。

根据公安部2015年1月8日发布的信息，自“猎狐2014”专项行动开展以来，至2014年12月底，我国已从69个国家和地区成功抓获外逃经济犯罪人员680名。其中，缉捕归案290名，投案自首390名［3］。全国检察机关开展的为期半年的职务犯罪国际追逃追赃专项行动也已从美国、英国、加拿大等17个国家和地区抓获贪污贿赂等职务犯罪嫌疑人49名。此外，根据来自中央纪委的消息，2014年以来，中央纪委加大国际追逃追赃力度，共追逃500多人，追赃30多亿元［4］。可以说，我国的海外追逃机制已基本建立，在该机制下，我国海外追逃追赃工作已经取得了阶段性的成效。

二、海外追逃机制存在的问题

虽然我国的海外追逃工作取得了阶段性的成效，但也存在一些明显的缺陷，直接影响着海外追逃工作的效果，这些问题集中表现在以下几个方面。

（一）海外追逃成功率过低

当前，海外追逃已成为我国反腐的第二战场，海外追逃缉捕归案的人员的数量直接关系着我国反腐大业的成败。因此，我国政府对于潜逃海外的犯罪人员一直在不遗余力地予以追捕，但根据现有资料分析，已经成功抓获的人员占海外潜逃人员的比例仍然很低。据中国社会科学院一份调研资料披露：从20世纪90年代中期以来，逃往海外的党政干部、公安司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达1.6万至1.8万，携带款项达8000亿元［5］。从海外追逃成功抓捕人员数量与在逃人数相比，比例非常之低，仅占海外潜逃人员总数的3%左右，大量潜逃到国外的人员仍逍遥法外。

（二）缺乏双边引渡条约

目前，我国海外追逃的途径主要包括引渡、遣返、异地追诉和劝返。其中，引渡是指一国应外国的请求，把正处在自己领土范围内受到该外国通缉或判刑的人，移交给该外国审判或处罚的行为。引渡通常要求引渡请求国与被请求国之间签订引渡条约或引渡协议。遣返是指被请求国以犯罪嫌疑人违反移民法律为由，将犯罪嫌疑人作为非法移民遣返回请求国，举世震惊的“远华走私案”中的赖昌星就是被遣返回国的。而异地追诉是指请求国向犯罪嫌疑人逃匿国提供该犯罪嫌疑人违反请求国本国法律的犯罪证据，从而由逃匿国依据逃匿国本国法律对其进行追诉。劝返就是劝说外逃人员自愿回国自首，如云南省交通厅原副厅长胡星［6］就属被劝返人员。

在各种海外追逃方式中，引渡本应是最正当、最主要的追逃途径，但现阶段我国海外追逃却以遣返、劝返、异地追诉等方式为主，真正通过适用引渡条约予以引渡回国的人数并不多。其中，最主要的困难在于我国引渡条约签订数量少，目前仅39个。而美国、加拿大、法国等发达国家，与其他国家签订引渡条约的数量均在100个左右。在与我国签订引渡条约的国家中，发达国家不足10个，多数为发展中国家。从地域分布上看，亚洲国家的数量接近一半，欧洲国家的数量紧随其后，其中包含了法国、意大利、西班牙等发达国家。从犯罪嫌疑人潜逃海外的去向分析，他们中的绝大部分都是逃亡美国、加拿大、澳大利亚等移民国家，极少数逃亡到亚洲其他国家，因法国、意大利、西班牙的移民政策比较严格，潜逃到这些国家的人数也很少。在美国、加拿大、澳大利亚这三个外逃贪官的首选藏匿地中，只有澳大利亚与中国签订了引渡条约。中国目前与其他国家的引渡条约少，尤其是与作为逃匿目标地的主要发达国家引渡条约少，这就给我国海外追逃工作造成了巨大障碍，依靠引渡条约追逃成功的可能性比较低。

（三）国内监管机制缺失

贪腐官员之所以能够外逃成功，一方面是因为我国对官员的财产监管不严，他们外逃后有在海外生活的经济基础；另一方面是因为对官员的进出境控制有漏洞，为其外逃提供了可乘之机。在财产监管方面，没有建立官员个人信息公开和财产申报制度，国家对向境外转移财产的行为监督不够严格等。这些制度漏洞给贪腐官员提供了可乘之机，他们往往先把家人移居海外，把财产转移出去，在国内当“裸官”，一旦案发，伺机随时潜逃。有的腐败分子把自己的配偶和孩子先送到国外，然后通过他们来转移财产。还有的腐败分子通过某些代理机构如地下钱庄等，利用一些专门从事财产转移事务的“水客”向境外走私现金，资金偷运到境外后再在当地银行开设账户，以货币兑换的形式将转移赃款存入银行。在公务人员出入境方面，我国当前对个人护照的管理不够严格，缺乏完善的公务员个人信息数据库，部分官员通过各种方式持有多本护照或者化名护照，瞒着组织私下自由出境。例如，广东省国资委原党委书记刘富才未向组织报告擅自出国，长期滞留国外不归，在党内造成恶劣影响。在这种情形下，缺乏有力的出入境监督管理制度，很难有效控制住贪腐官员的外逃行径。

三、海外追逃机制的完善

（一）加强双边引渡条约的缔结

海外追逃主要依据就是国家之间签订的引渡条约，而我国现在与外国签订的引渡条约数量太少，且签约对方大部分是发展中国家，而贪腐官员大部分都逃往发达的移民国家，我国与这些国家没有缔结双边引渡条约，这就导致我国开展对外引渡合作的法律依据十分有限，许多情况下只能避开引渡途径，通过其他方式在互惠互利的基础上进行合作。引渡关系是法律性因素占主导，不像政治性因素可以便宜行事。缺乏引渡条约，仅凭具体个案中的友好协商和国家间的政治关系作纽带，在海外追逃实践中效果并不理想［7］。基于此，我国应该积极开展国际合作，有针对有选择地与其他国家，特别是犯罪分子潜逃比较多的移民国家进行双边协商，尽可能多地签订双边引渡条约，扩大条约的适用性，为我国的引渡实践提供有力的法律支持。

（二）废止贪腐犯罪的死刑，为缔结引渡条约扫清障碍

我国缔结的双边引渡条约之所以少，一个重要原因是要把死刑不引渡写入条约，这是近些年来阻碍中国与发达国家签订双边引渡条约的主要因素。对已经废除死刑的国家，它没有任何约束力，因为这些国家已经不适用死刑了。但是我国刑法对贪污贿赂及渎职等贪腐犯罪都设有死刑。所以，长时间以来，我们一致认为“死刑犯不引渡”原则是一种不平等的条款。对此，我国政府心存顾虑，国外政府也保有警惕，如果把死刑不引渡条款写进国际条约，双边引渡条约将很难签订。所以，双边引渡条约的缔结，就必然涉及我国对贪腐犯罪的死刑适用问题。自《刑法修正案（八）》实施以来，我国已废除了13个罪名的死刑，2015年8月29日通过的《刑法修正案（九）》又废除了9个死刑罪名。这说明我国已经开启了废除死刑的改革之路，但我们也应看到，这条路是漫长而艰辛的，对于贪污受贿犯罪，就因为社会反映强烈和增强死刑威慑性的呼声很高，《刑法修正案（九）》仍然保留了死刑。不过值得欣慰的是，《刑法》第383条增设了终身监禁，对于被判处终身监禁的犯罪分子，不得减刑、假释。下一步，我们应当探索全面废止贪腐犯罪的死刑，将终身监禁作为贪腐犯罪死刑的替代刑种，为我国缔结双边引渡条约扫清法律障碍。

（三）拓宽其他追逃渠道

目前，我国海外追逃一般有四种方式，即引渡、非法移民遣返、异地追诉和劝返。在增加缔结引渡条约国家的同时，我们应当积极拓展多种渠道进行海外追逃，探索引渡的其他替代措施。对于部分潜逃国外的犯罪分子，如果我国与逃犯发现地国家因某些法律上的障碍尚无法开展正式的引渡合作，则可以考虑配合该国主管机关以洗钱犯罪、违反移民法犯罪等理由在当地对其实行拘捕，开展刑事追诉活动，并且追缴被非法转移到当地的犯罪所得，从而改变其法律地位，剥夺其居留资格。此外，探索建立协助国分享被没收资产制度，将海外追赃所得按一定比例返还给提供协助的国家，增强协助国在追逃工作中的积极性，截断潜逃人员的经济来源，营造迫使其接受遣返的环境，为将其押解回国创造有利条件。

（四）建设有成效的腐败预防机制

海外追逃属于事后补救行为。应当建立贪腐官员潜逃境外的预防机制，其中，关键是要建立一套科学、完整的廉政法律制度，堵塞腐败漏洞，为反腐败的刑法惩罚设置前置性的法律制度［8］。目前，我们应当尽快建立针对公务人员的反腐败法，用反腐败法与刑法、刑事诉讼法共同组成反对腐败的刑事规则体系，编织起更加严密的反腐法网。从内容上看，反腐败法至少应当包括以下内容：（1）公务人员财产申报制度。虽然我国对国家工作人员的财产申报有相应的规定，例如1995年公布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、2006年实施的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等，但是综观现有规定，内容比较模糊，适用主体较窄，财产申报范围有限，对于不申报或虚假申报的行为缺乏严厉的惩戒措施，致使财产申报制度没有发挥应有的作用。因此，我们应当在反腐败法中明确财产申报的主体范围，公务人员本人、配偶、子女等近亲属，以及与公务人员本人有经济依赖关系者［9］，都应纳入申报的主体范围；适当扩大申报财产的范围，不仅包括有形资产，无形资产、财产性利益也应予以申报；明确财产申报的时限，财产变动达一定数额的，及时更新申报数据。对于不按规定申报或虚假申报的，应及时给予相应的处罚。（2）确定公务人员法定收入的范围。对公务人员公职收入以外的其他收入进行不同方式的限定，例如遗产、赠与所得需申报，规定接受礼品的范围以及限额，公务人员从事第二职业须经审批等。确定公务人员法定收入的范围主要是为了使公务人员的收入阳光化、法制化，通过公开透明的制度压缩隐性腐败空间［10］，这样既有利于保护公务人员的合法权益，又能够对公务人员的收入进行有效监督。（3）腐败行为举报制度。虽然对公务人员的违法违纪行为进行检举和举报属于宪法规定的权利，且在现实中也经常有群众对违法违纪公务人员进行举报，但是国家对举报制度一直缺乏明确的定位，也没有规定详细的举报规则。可在反腐败法中将该制度予以规定，明确举报的方式、受理举报的机关、对举报信息的保密和对举报人人身安全的保护、对举报信息的反馈等内容，切实让人民对权力行使监督权。在预防机制中，应对涉案人员作出前瞻性、预测性评估安排，及时掌握有关人员的行踪，有针对性地制定防逃工作预案。同时，应注意加强与边检部门的工作联系，对可能潜逃的犯罪嫌疑人，或者已经下落不明的重大嫌疑人，依法果断采取相应的限制出境、边控等防控措施［11］，进行有效防范，严格控制其外逃途径。

（五）构建财产外流监控系统

贪腐官员在外逃之前，几乎都会将财产转移至境外，因此，如果能够有效控制赃款赃物流向境外，就等于遏制住了贪腐官员外逃的经济命脉。根据对贪腐官员转移财产的模式分析，其赃款大多是通过地下钱庄转移的。地下钱庄的运作模式是“境内结算人民币，境外结算外汇”，无论是人民币还是外汇都不需要真正出境或入境，而是由钱庄的境外分部和境内分部内部对冲结算即可。弄清这样一条资金链，对未来我国打击外逃贪官，切断其资金源头至关重要。应加大力度打击地下钱庄，斩断贪官外逃资金链，防止赃款向外转移，同时激活国际反洗钱工作机制，严格控制资金外流［12］。财产外流监控系统的建立和运作，可以有效防范国内非法财产的外流，针对犯罪分子潜逃海外构建起前置性的防范制度。这种做法即便对于一些还未与我国缔结双边引渡条约的国家，通过切断其资金链，进而采取异地追诉和劝返等方式，吊销其在潜逃目的地所在国已经获得的合法身份，再对其进行刑事追诉，也是一条可行之路。

结语

海外追逃工作，是我国反腐系统工程的重要组成部分，海外追逃机制是否完善是决定海外追逃成败的关键因素。构建海外追逃机制是一个综合性、多方位的系统工程，应从多角度多层面同时推进。就建设思路而言，应当从国内国外两方面入手：在强化引渡条约缔结的同时，积极拓展多种追逃渠道，加强国际合作和国际司法协助；在积极完善财产申报制度和财产外流监控系统，堵塞贪腐分子向海外转移财产的渠道的同时，适时废除贪腐犯罪的死刑，彻底去除双边引渡条签署的障碍。通过全方位、多视角的反腐建设，进一步健全我国海外追逃机制，杜绝贪腐分子逃脱法律制裁的侥幸心理和潜逃路径，使国外不再是他们避罪的安全港湾，使海外追逃机制成为我国反腐的强有力屏障。

［1］刘涛.为什么大部分国家都不愿同中国缔结引渡条约［EB/OL］.（2015-03-23）［2015-08-11］.http://news.ifeng. com/a/20150323/43397635_2.shtml.

［2］马德才.《联合国反腐败公约》与我国《引渡法》的完善［J］.江西社会科学，2015，（5）.

［3］［7］黄震.当前我国海外追逃追赃的法律障碍及解决途径［J］.中国党政干部论坛，2015，（2）.

［4］孔大为.国际追逃攻坚［J］.人民公安，2015，（2）.

［5］［12］王春英.反腐败的双动力机制［J］.人民论坛，2015，（7）.

［6］车玉龙，李鲲.“猎狐2014”如何海外追逃［N］.北京日报，2014-11-26（18）.

［8］赵秉志.中国反腐败刑事法治领域中的国际合作［J］.国家检察官学院学报，2010，（5）.

［9］中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组.国外公职人员财产申报与公示制度［M］.北京：中国社会科学出版社，2013，（4）.

［10］邱忠霞,张英魁.当前中国的隐性腐败问题及其治理［J］.中州学刊，2013，（8）.

［11］郑智.跨国追逃：密织反腐天网［N］.检察日报，2015-03-06（9）.

责任编辑：赵新彬

D924

A

1009-3192（2015）06-0069-04

2015-09-10

刘传稿，男，山东济宁人，北京师范大学刑事法律科学研究院博士后研究人员，主要从事刑事法学研究；商付勇，男，山东德州人，山东省德州市人民检察院反贪局副处长。

本文为国家社科基金项目“刑事政策实现效果评估体系研究”（15BFX085）的阶段性成果。