公共图书馆法人治理结构外部监督机制构建

魏 丹

（武汉图书馆，湖北 武汉 430015）

长期以来，公共图书馆被纳入到事业单位进行管理，政府投资、图书馆提供政府所需的文化服务产品是其运行的主要方式。当下，各地公共图书馆陆续通过设立理事会、明确图书馆理事会的决策地位来实施法人化管理，以期摆脱行政主管部门对图书馆的束缚，从而激发图书馆自主办馆的积极性和主动性［1］。然而，自主管理并不等于放任管理，构建一套监督机制，定期对公共图书馆进行评价，保证公众所期待的公益目标的实现，显得尤为必要。

监督可以促进公共图书馆服务活动更好地实施，保证服务目标的成功完成；可以向为公共图书馆服务提供经费的政府、社会交代资金的流向和使用效果，保证公共图书馆资源正确、高效地使用；可以发现并改正公共图书馆管理中存在的问题，提升公共图书馆的服务能力；可以提高公共图书馆的社会公信度，争取政府和社会对公共图书馆服务的更大支持；可以发现图书馆服务和活动执行中存在的问题，提供建设性的意见和建议，帮助公共图书馆提高资源使用效率。

1 公共图书馆法人治理结构的运行特征

要构建公共图书馆法人治理结构监督机制，首先必须了解公共图书馆法人治理结构的运行特征。公共图书馆法人治理结构脱胎于公司法人治理结构，但公共图书馆法人运行与公司法人运行却有着显著的不同。

一是公共图书馆法人缺少市场测试机制。公司法人拥有最终业绩晴雨表——利润，其服务成本很容易计算，有成本利润的分析。而公共图书馆法人的服务成本很难计算，能够维持自身的运行即可；公司法人可以直接从消费群体中获得反馈信息，而公共图书馆法人向读者提供的服务是免费的，因此即使质量稍次、效率较低，读者也有可能不予计较，从而无法及时、准确地获得反馈信息。所以，公司法人经营的好坏有明显的参考指标，而公共图书馆法人缺乏相应的考察指标。

二是公共图书馆法人中缺乏个人利益的存在，或者更确切地说，应该是所有者缺位。任何一个公司法人都有其经济学意义上的所有者，而公共图书馆法人却不存在这个意义上的所有者。在公共图书馆法人的执行人心目中，并不存在利润的观念，他们只是如何平衡预算而已。由于公共图书馆理事会章程规定理事不取报酬，对于理事们来说，他们参加公共图书馆法人的经营并不受个人利益的影响。

三是公共图书馆法人缺乏高效率的竞争机制。因为公共图书馆所提供的服务是无偿的，因而缺乏竞争对手。上述因素的存在使得市场这一无形的手对公共图书馆法人调控落空，公共图书馆法人需要依赖于建构更完善的治理结构来保证其平稳、健康的运转。

2 公共图书馆法人治理结构外部监督机制的构建

2.1 公共图书馆法人治理结构外部监督机制构建的必要性

公共图书馆法人治理结构监督机制包括两方面。一是内部组织机构的设置和运行规范，即在内部权力机关（理事会）、执行管理者（馆长）和监察机关（监事会）之间形成权责明确、相互制约、运转协调和决策科学的统一机制，并依照法律、法规和法人章程等予以制度化。然而，考察公司法人中的监事会制度，可以发现，其在功能的发挥上，仍然存在颇多问题：首先，监事会的地位非常尴尬，其并不拥有控制董事会的实质性权力，职权仅仅限于业务监督权。监事会尽管可以实施监督，但是不能直接对董事和经理采取措施［2］，而必须通过股东大会，这实际上弱化了监事会的监督功能。其次，监事会的组成使其功能无法体现，因为在实践中，监事的提名和最终当选完全掌握在董事会和经理手中［3］。再者，对监事会成员缺乏应有的激励机制和责任机制，使监事会制度不能发挥应有的作用。所以，仅仅凭借内部监督机构是远远不够的。二是必须构建完善的外部监督机制。一方面要完善公共图书馆法人内部监事会制度，使之真正担负起监督的职责，但更为重要的是，必须构建完善的外部监督机制，让公共图书馆接受外部的监督，包括公共利益的代表者——政府、受益对象——读者，以及捐赠者等其他一些相关方的监督，以保证公共图书馆运行平稳、健康，使各方利益得到平衡和保护，最终实现公共图书馆追求的目标。

2.2 公共图书馆法人治理结构需要构建一个主体多元、有序开放的外部监督机制

外部监督机制构建的前提是，必须在制度上规定公共图书馆法人治理运行透明化原则，建立相关的档案制度、信息披露制度。一些重要的文件如理事会章程、各种规章制度、年度报告及相应的档案、成员大会和理事会会议记录及决议、理事会成员的简介等，均需向各监督主体开放，使监督者享有充分的信息。

作为投资者的政府，理所当然地有权对公共图书馆法人活动的实施情况进行监督，但是，由于政策是由政府部门制定的，而实施的效果也最终由相关的人进行评估，其结果的客观性会大打折扣。所以，要引入社会公众参与监督，它能使公共图书馆更直观地感知社会需求，并且可以通过与社会公众的互动来提升监督结果的社会认可度。要尽可能多地为社会公众提供参与监督的途径，以提高参与面和参与效率，如可以实行网络投票等形式，促进公众参与对图书馆的监督。另外，还要引入专家、学者或专业机构参与监督，由他们负责收集、整理、发布公共图书馆的运行信息，运用收集的信息和建立的监督指标对公共图书馆的服务绩效进行评价，并向社会公开发布。由于他们和公共图书馆不存在利益的相关性，他们更容易公平客观地评价公共图书馆服务的得失，从而真正实现监督的初衷与目标，所给出的监督结果和建议往往会更加专业、客观，同时也能在一定程度上对可能发生的社会公众非理性的评价进行纠偏。

3 公共图书馆法人治理结构外部监督指标的确定

对公共图书馆法人治理实施外部监督，必须有所依据，需要制定监督指标。没有具体的评价框架，很容易使公共图书馆的发展被社会舆论所裹挟。因此，制定明确的监督指标，不仅使公共图书馆服务活动有章可循，而且也便于社会监督。虽说公共图书馆法人缺乏公司法人所拥有的大量评估参数和市场信号，但还是存在可供利用的指标。

3.1 公共图书馆服务的有益性指标

有益性指标是指公共图书馆提供的文化服务对社会有好处，实现了公共的利益。主要看公共图书馆是否提供了健康向上的文化信息，是否提供了符合公众需要的服务项目，其服务内容是否受到公众欢迎。最终落实到服务效果上，要看服务对象是否提高了自身素质，是否因此取得了一些成绩。可通过媒体对图书馆的相关报道（包括正面的表扬和负面的批评），通过社会公众对图书馆的知晓率、对图书馆服务的满意率来考察服务对象对公共图书馆的满意度。

3.2 公共图书馆服务的多数人指标

多数人指标是指公共图书馆为多数人服务。公共图书馆是政府投资举办的文化机构，代表一定区域内多数人的共同利益，为多数人服务是其公共性的体现。多数人指标可以从三个方面来考察：

第一，公共图书馆的覆盖面。公共有一个地域标准，是一个相关的空间，多以国家的行政组织来划分，行政地区内的大多数人的利益就形成了公共利益，至于地区内居于少数人的利益是必须服从于大多数人的平均利益之下的［4］。从空间角度看，公共图书馆覆盖区域越大，其公共性就越强，反之亦然。公共图书馆分为省级馆、市级馆、区（县）级馆、街道及乡村图书馆，各个馆所在的行政区域不同，政治、经济、文化、人口等也不一样，不能简单地说哪个馆的级别高，其公共性就强，也就是说，市级馆的公共性未必就比区级馆强。因此，覆盖面评价不能绝对化，更多的应该是考察规定的行政区域内的覆盖面。

第二，公共图书馆服务的人数。公共利益是一个不确定多数人的利益，公共图书馆服务的对象是大多数人，并且这些服务对象是不确定的。公共图书馆首先要保证服务对象在数量上须达到一定程度的多数。现实中，某一区域的公共图书馆的服务对象可能并不局限于本区域的读者，其他区域的读者也可能成为其服务对象，所以地域空间不能作为公共性绝对的评判标准，还得看图书馆的服务人数，服务人数与公共性成正比。进一步说，不仅要看公共图书馆服务人数的多寡，也要看其人次的多少，人次可以说明图书馆服务工作的频率。

第三，公共图书馆服务的非排他性。公共图书馆是面向整个社会服务的，服务对象是不特定的，不应局限于某个特定的阶层、特定的群体。所有社会成员都有权利用图书馆，图书馆也理应为每个社会成员公正、平等地提供学习、休闲的公共空间，不应有任何歧视性的限制，给不同区域、不同民族、不同年龄、不同文化层次的人一个公平地享受文化服务的机会。

3.3 公共图书馆服务的普及性指标

普及性指标是指公共图书馆要普遍地、经常性地为普通的社会成员服务，坚持普遍推广的原则，大范围地提供文化服务。首先，公共图书馆在服务对象和服务形式上要突出普及性。公共图书馆不同于大学图书馆和科研院所图书馆，其读者大多为普通群众，他们利用图书馆的目的主要是为了自身的知识学习和休闲娱乐的需要，而利用图书馆进行科研的读者只占极少数。因此，公共图书馆应把主要的精力和资源放在大多数普通读者身上，不可一味追求为科研服务、过分强调学术研究职能。其次，公共图书馆在服务时间上要尽可能照顾到区域内读者的需要。图书馆开放时间的安排反映了图书馆的普及性程度，作为公共文化场所，图书馆要坚持常年开放，节日、假日也应照常开放，尽量增强读者接待能力，提高场所和文献资源的利用率。

3.4 公共图书馆服务的弱势群体指标

弱势群体指标是指作为公益性公共图书馆在服务广大读者的同时，要特别帮扶弱势群体。公益活动得以产生和发展的条件，在于社会弱者的大量存在，无偿地帮扶社会弱者是公益机构基本的道德义务，离开了弱势群体的存在，公益活动也就失去了其存在的意义［5］。弱势群体指标主要考察公共图书馆对弱势群体的服务渠道、服务项目、服务内容和服务质量。

3.5 公共图书馆服务的保障性指标

保障性指标是指公共图书馆能够不断改善开展公共服务的条件，支持公共活动的长期开展。经费是公共图书馆开展服务的根本保障，经费保障不足直接影响图书馆服务的开展。完善财政投入方式，将财政投入多少与图书馆提供服务多寡、好坏结合起来，激励公共图书馆提高服务能力和服务质量，促进图书馆服务的开展。

3.6 公共图书馆服务的成本效率指标

降低服务成本、提高服务效率是公共图书馆运营的核心问题。尽管公共图书馆追求的是社会效益而不是利润，但是其运行与管理也要讲效率、重成效。不追求利润，并不等于不注重其活动的经济性。

4 结语

综上所述，笔者认为既要保持公共图书馆法人相对于政府部门的独立性，又要对其自身的行为进行约束，防止权力滥用，因而需要在完善监事会制度的基础上，通过严格的信息披露，构建一个多元的外部监督机制，完善其法人治理结构。

[1]蒋永福.在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考[J].山东图书馆学刊,2010(6):23-27,37.

[2]李婉越.关于完善我国上市公司监事会制度的几点思考[J].集团经济研究,2006(15):129-130.

[3]张明福.浅谈我国《公司法》监事及监事会制度的缺陷与完善[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2004(3):97-101.

[4]肖顺武.国外学术界有关公共利益的主要观点及评介[J].河南司法警官职业学院学报,2010(1):57-62.

[5]刘霞.公益伦理主张的道德义务——论对弱势群体的救助[J].湖南师范大学社会科学学报,2008(3):9-12.