唐山设市论

闫永增

(唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000)



唐山设市论

闫永增

(唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000)

唐山在1925年、1928年、1938年和1946年有过4次设市。1925年北京政府在唐山所设市制，是一种很不成熟的市制，是中国城市市制初创时期的产物；1928年设市不符合条件；1938年由日伪政权设市应当否定；1946年国民政府在唐山所设市制，是一种比较成熟的市制，是具有近代行政区划建制意义的市制。

唐山市；设市；市制

唐山在历史上有过4次设市，分别是1925年、1928年、1938年和1946年，本文将分别作出论证。

一、1925年设市说

1921年7月北京政府颁布《市自治制》，这是关于市制的第一个全国性的立法。它规定市兼有地方行政实体和自治团体两种性质，确立了国民政府成立前中国市制的法律地位。明定市为法人，认定“市为法人，乘监督官署之监督、于法令范围内，办理自治各项事务”。在旧中国市制中明定市为法人仅有此制[1]。唐山依法设市，明确法人地位，符合《市自治制》法律精神。当然，《市自治制》虽然确立了市为行政实体的法律地位，但市不是完整意义上的行政区划建制，而是兼有自治团体的性质，唐山自治市也是一样。

根据《市自治制》规定，普通市的政治行政地位在县以下，“凡市以知县为直接监督”[2]。就唐山而言，唐山市自治区域在行政上仍隶属于滦县。显然，这一区域是市自治区域，不是市行政区域，不具有一级行政区划的意义，且它直接隶属于县政府，入县行政范围，亦未突破城乡混一的行政建制，但这恰是中国市制初创时期的典型特征。我们不能用中国市制成熟时期的市，来衡量中国市制初创时期的市。正是因为初创时期的市制不完善，才有后来的发展与成熟。所以，尽管初创时期的唐山市制很不完备，但我们不能因此去否认唐山市制的存在。并且，市自治制下的自治区域也为后来行政区划建制提供了直接有益的范本。至于国民政府的市制使城市相继摆脱县的控制、城市政府成为城市型地方区划建制的一级政权实体等，这都是后来的事情。

《市自治制》毕竟是具有合法地位的中央政府颁布的，因而它也就是全国性的制度，意义重大，对以后的中国城市制度改革具有较大的影响。

1925年6月24日，北洋军阀控制的中华民国临时执政府内务总长龚心湛发布临时执政令，即《直隶省属各地施行市自治制日期及区域令》，规定自1925年在直隶省所属指定各地施行市自治，“市自治制民国十四年七月一日于直隶省所属左列各地施行，其名称及区域均依本令所定”，其中第九条规定“唐山市以唐山镇为其区域”[3]。这是第一次明令唐山设市。

20世纪20年代，中国军阀割据，群雄并起，北洋政府没有制定全国城市共同的组织法，也不可能颁布通行全国的政令。尽管如此，我们不能否认中华民国临时执政府是代表中国的合法政府，临时执政令是由具有合法性的中央政府颁布的政府令。因此，临时执政府颁布的唐山设市令不能否认。综上所述，唐山设市的时间应该认定为1925年6月24日。

二、1928年设市说

1928年河北省整顿同名县且保留唐山镇原名后，曾拟议将唐山镇改称唐山市，但因不符合设市条件而未果。自清末唐山建镇后，直隶省同时存在两个唐山地名，一是丰滦唐山镇，一是大名府(民国时为大名道)管辖的唐山县。1928年6月，北京的民国政府倒台，南京国民政府宣布统一告成，改直隶省为河北省。同年10月，国民政府内政部发出训令，批准河北省政府因唐山镇与唐山县重名、请求将唐山县改为尧山县(今邢台市隆尧县)的请示报告。原唐山县是个古老的县，金代大定年间由尧山县更名而来。经过这次地名整顿，保留了唐山镇名称，改掉原名的却是在行政建置上高于镇的县。究其原因，主要是唐山镇是一个新兴的工业城市，地处关内外铁路中枢，当时唐山虽仍称镇，但实际上已具备市的规模。保留唐山镇原名的目的就是准备在此设市，但拟议中的唐山镇改市制，最终未成事实。之所以如此，是因为受国民政府颁布的《市组织法》的制约。1928年7月国民政府颁布的《市组织法》，对普通市设市只规定了一个条件，即人口要满20万。1930年5月，南京国民政府另颁《市组织法》，更提高了市的标准，其中，省辖市应具备的条件是人口在30万以上者，或人口在20万以上，其所收营业税、牌照费、土地税每年合计占该地总收入二分之一以上者。而当时唐山人口为9.8万人*见1992年刘秉中的《昔日唐山》，第90页。，与《市组织法》规定的人数相去甚远，故设市之议被搁浅。

根据《市组织法》，普通市直属于省政府，不划入县的行政范围，且有自己的行政区域，这样就对设市条件做出了统一而明确的规定，是对城市行政区模式的第一次有效的规范。但不足之处是将设市的标准定得过高，按此标准能够设市的城市很少。当时，河北省没有任何一座城市符合《市组织法》的设市条件(唐山、石家庄均设市未成)。因此，河北省曾就《市组织法》向南京立法院提出修改意见，之后，河北省在唐山、石家庄、塘大(塘沽大沽)、临榆、保定五地设立特种公安局。唐山特种公安局下设4个分局和若干分驻所，“以原有之12村为警局辖境”。1931年，唐山特种公安局报请河北省政府批准，将12村正式作为管辖范围，“然关于一切行政事宜，则仍归丰滦两县分理”*见1942年于文成的《唐山市概览》，第2页。。1928年以后，各街长、副街长统称该村董事，组成村公益会，由各董事公推董事长1人，统辖各公益会事务[4]36。从此，唐山开始设有自己的辖境和统一的管理体系。

三、1938年设市说

1937年8月，“冀东防共自治政府”由通县迁至唐山，并于1938年1月“明令设市”*同上。，组建了“唐山市政府”。唐山设市之初，仍以原唐山特种公安局于1931年经河北省政府批准的12个村辖境为唐山市区行政区划范围。市基层组织实行街长制，并开始组建街长办事处。1939年10月，伪北京中华民国临时政府再次确认了原伪冀东防共自治政府在唐山设市之令，明令唐山“准予正式设市”*同上书，第3页。，并建立“市政公署”，由“河北省公署”管辖。1940年1月，伪河北省公署令准成立由冀东道、唐山市、丰润县、滦县及一些士绅等五方面有关人士组成市政调整委员会，研讨划分市县界址问题。经过协商，确定了唐山市与丰、滦两县区域之划分，同时，唐山市公署接管了唐山市内原由丰、滦两县管辖的各学校和各种税收。到1940年春，“唐山市制，于焉确定”*同上。。随即开始实施市政建设，并对唐山的发展作了15年规划，以建设唐山成为大都市是为“都市计划”*同上书，第79页。。

由上述可知，此时的唐山具有近代行政区划建制意义的属性。因此，曾有许多学者认为唐山设市的时间应为1938年1月。

从表象上看，唐山市确实已是具有近代行政区划建制意义的市。但我们不能漠视的是，唐山市政权是日本帝国主义扶植的汉奸傀儡政权。唐山市是由日伪政府所设，唐山市政府是由日伪政府组建，唐山市政建设是由日伪政府推动的，因此，唐山市制烙上了日伪傀儡政权的印迹。众所周知，无论是“冀东防共自治政府”还是“中华民国临时政府”都是背叛国家和民族的日伪政权，为全中国人民所唾弃，中国南京国民政府也从未承认过，它的一切政令，包括唐山设市和组建市政机构、任命市长的政令都是非法的和无效的。既然如此，唐山市制则是一个非法的、无效的市制，我们决不能承认它。因此，基于唐山市制及其政权的日伪性质，我们不能承认1938年这个设市时间。

四、1946年设市说

南京国民政府接管唐山以后，依法不承认日伪设市的现状，首先成立了河北省滦榆区行政督察专员公署。1946年4月，河北省政府委员会第132次会议正式通过决定在唐山设市，组建市政府，并任命郝侃曾为市长。5月5日，唐山市政府在中山路(今新华东道路北区人民政府旧址)成立，“唐山市之称，则为民国三十五年五月五日明令确定者”*见1948年王知之的《唐山事》第1辑。。全市划分6个行政区，区下设保甲，共编64保1 246甲，计有2.387 3万户*见1992年刘秉中的《昔日唐山》，第93-95页。。

这次明令设市，是国民政府对日伪政权所建的市政权的否定，显示了中华民族领土主权的不可侵犯性和国民政府实行市制的正统性。

这次明令设市，符合国民政府《市组织法》设市标准。1943年5月，国民党政府对《市组织法》进行了一次根本修正。省辖市设定的条件是人口在20万以上者，或在政治经济文化上的地位重要，其人口在10万以上者。随着近代工业的发展，唐山人口集中加快。据有关数据统计，1929年唐山人口有10万人[5]，1940年有13万人[4]2，1946年有16.339 6万人*同上书，第95页。。显然，唐山人口已经远远超出10万人的设市条件。唐山城市也拥有一定规模，在政治经济文化上具有重要地位。到20世纪30年代，唐山已发展成为“冀东政治、经济、文化之中心”[4]39，到40年代初期，唐山“在华北区已算一个颇具规模的重工业城市了”[6]。基于上述成熟条件，1946年唐山顺利设市。

这次明令设市，是唐山城市长期发展的结果，也是其重要地位使然。经过三四十年代的发展，唐山早已具备近代行政区域建制意义的设市条件，日伪政府之所以在唐山设市，与唐山城市经济社会发展和市制推进的程度不无关系。应当承认，日伪在唐山设市后，唐山市政建设得到了发展，市制也进一步完备。抗战胜利后，国统区内的市制变化不大，主要工作是重建光复城市市制和增加新设市制城市。加之1943年修订的《市组织法》降低了设市标准，使设市数量大幅度增加。到1947年，国统区的建制市共69个，其中57个为省辖市[7]。这些省辖市基本上是近代新兴工商业城市或地区中心城市，其中包括唐山市。此时，唐山市成为拥有一级行政区划和县以上一级地方政权的城市。

应当承认，1946年国民政府在唐山设市，是依国民政府《市组织法》而设，是一种比较成熟的市制，是具有近代行政区划建制意义的市制。国民政府的《市组织法》较北洋政府的《市自治制》更为完备详尽。它规定市为独立的行政区划建制，使过去兼有的自治团体成分完全消失。它不仅对市的各个方面均有规定，而且有市内区、坊、间、邻等下级区划和机构的设定。因此可以说，国民政府《市组织法》的颁布，是我国市制完全确立的标志。

[1] 戴均良.中国市制[M].北京：中国地图出版社，2000：13.

[2] 何一民.近代中国城市发展和社会变迁[M].北京：科学出版社，2004：287.

[3] 临时执政令[N].政府公报(第3317号)，1925-06-25.

[4] 陈佩.唐山市事情调查[M].北京：新民印书局，1940.

[5] 张静如，刘志强，卞杏英.中国现代社会史[M].长沙：湖南人民出版社，2004：90.

[6] 中国科学院地理研究所经济地理部.京津唐区域经济地理[M].天津：天津人民出版社，1988：201.

[7] 庄林德，张京祥.中国城市发展与建设史[M].南京：东南大学出版社，2002：199.

(责任编校：夏玉玲)

On the Time of the Establishment of Tangshan City

YAN Yong-zeng

(Department of History and Law，Tangshan Normal College，Tangshan 063000，China)

Tangshan was declared a city 4 times in history，namely in 1925，in 1928，in 1938，and in 1946. In 1925，Beijing government designated Tangshan as a city but it was not a mature municipal system，but a product of China’s urban municipal system development. The declaration of Tangshan as a city in 1928 did not meet the necessary conditions，and that the designation of Tangshan as a city by the Japanese puppet regime in 1938 should not be recognized. Tangshan City，founded by the Kuomintang government in 1946，had the features of modern administrative system.

Tangshan City；establishment of a city；municipal system

2015-02-22

国家社科基金项目(14BTQ041)

闫永增(1965-)，男，河北唐山人，教授，博士，主要从事中国近现代史和唐山历史研究。

K292.223

A

1672-349X(2015)04-0001-03

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.04.001