开放大学系统下分校（学院）建设的问题及对策

李亚东，牛彦军，吴爱民，冯雪芳

（陕西广播电视大学延安分校，陕西 延安716000）

开放大学是伴随现代教育技术手段和网络信息化发展而产生的一种新型的教育综合体。它以现代信息技术为支撑，强调学历教育与非学历教育并举，是重点实施远程开放教育的新型高等学校。学校在广播电视大学基础上组建，面向全体社会成员，强调优质教育资源的集聚、整合和共享，强调以现代信息技术为支撑，探索现代信息技术与教育的深度融合。

开放大学的建设有着重要的战略意义。它对于促进终身教育体系建设，全民学习、终身学习的学习型社会建设，满足社会成员高质量多样化的教育需求，促进教育公平具有重大意义；对于充分利用现代信息技术，探索科技与教育的深度融合，促进教育信息化，引领教育现代化具有重大意义；对于促进教育改革创新，提高教育教学质量和教育管理水平具有重大意义。

开放大学系统是在广播电视大学的基础上组建的，它的结构框架由总部、分部、学院和学习中心等组成。在开放大学建设过程中电大体系中的各市级分校（学院）处于基础层级，起到承上启下的作用，也是实施开放大学建设的前沿阵地，影响着开放大学的终端建设。然而，各市级电大分校正处于转型阶段，在开放大学建设过程中面临着诸多问题，困难重重。

一、开放大学系统下分校（学院）发展的现状及存在的问题

（一）在开放大学系统下分校（学院）的定位不准确，发展思路不明确

就笔者调研情况看，目前全国已成立的几所省级开放大学处在试点探索阶段，成熟的开放大学的建设方案没有提出，今后发展的态势和模式不十分明确。省级开放大学下设的各市级分校仍处于转型和起步阶段，办学形式仍以电大开放教育模式为主，部分分校甚至还没有形成开放大学系统下分校（学院）的概念，对于开放大学系统下分校（学院）所应承担的职责、任务也没有完整和明确的界定，所扮演的角色仍停留在传统意义下的电大分校层面。这种状况下，就市级分校而言，开放大学模式的办学理念得不到充分体现，建设开放大学系统下的分校（学院）思路也是模糊的，转型进程没有步入到实质性阶段。其具体表现，就是分校（学院）找不准自己的位置，不明确自己与国家开放大学、省级开放大学的层级关系究竟是怎样的，从属关系如何，在建设开放大学过程中自身的着力点在什么地方，战略重点应该在哪里。

（二）开放大学分校（学院）的建设水平参差不齐

按照《国家开放大学建设方案》（以下简称《方案》）提出的开放大学的战略任务要大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，推进现代科技与教育的深度融合，搭建终身学习＂立交桥＂。然而，国内各市级电大分校现有的办学模式依然以学历教育这一“单一模式”为主，主要的办学形式仍停留在开放教育和奥鹏教育上；也有部分分校能够开展学历教育和职业教育的“双元模式”，但职业教育的发展水平还是相对薄弱的；还有少一部分的分校即能开展学历教育，也能发展职业教育，同时也搞非学历继续教育，但都处于起步阶段，不能代表整体发展水平，所以从办学模式上来看，分校（学院）一级的办学单位，还尚未奠定建设开放大学分校（学院）的坚实基础，有待进一步提高发展水平。

（三）分校（学院）的办学理念尚未完全转变，开放大学的主导作用不能完全体现

开放大学的建设突出的是终身教育的理念，而传统电大系统办学强调的是学历补偿教育，电大办学模式下，分校一级的办学单位存在严重的“生存线”与“生命线”相互矛盾的问题。“生存线”与“生命线”原发于电大开放教育的“外驱式”发展模式，具体表现为“招生生源”与“教育质量”的矛盾问题，传统开放教育模式仍以学历教育为主，其生存的基础是能否获得中央电大审批的招生权限并广泛的争取到生源，这种行政指令色彩浓厚的招生模式，还不能完全与地方经济建设与人才培养需求衔接，也不能全方位的开展各种形式的教育与培训，很大程度上办学取决于“计划”，而不是“市场”，这与开放大学所要求的大力发展非学历继续教育，满足广大社会成员对学历继续教育的需要，促进高等教育的大众化和普及化是不相适应的。此外由“生存线”与“生命线”引发的各办学单位“重规模”、“轻质量”，“重招生”、“轻教学”的情况普遍存在。

（四）分校（学院）的管理体制相对落后，缺少办学自主性，缺乏转型的“动力”

电大系统的管理机制，多数呈“双重管理”的模式，即业务上接受上级电大的管理，而行政事业上又归地方教育主管部门管理，原本分校（学院）在中央电大与省级电大的管束下办学自主权就小，又面临政府主管部门和电大系统的双重管理，这不利于发挥分校（学院）的自主性。“双重管理”的模式导致行政管理与业务管理脱节的“两层皮”现象，也引发管理部门的可管可不管的“真空”现象。电大开放教育试点过程中，也有些地方分校进行了管理体制的改革，实行管理上的“合并模式”，即将分校（学院）合并到地方高校或其他职业培训学校中，专门从事开放教育或开放大学试点工作，这将分校（学院）从政府的监管中独立出来，有了相应的“自主权”，办学的自主性加强。目前，一些经济发达、条件好的地方分校也试行着“自主管理模式”，即分校（学院）有相当大的办学自主权，也有完备的学历教育、继续教育、非学历教育等各类办学机构，可独立自主的开展各类形式办学，在开放大学系统建设过程中充满活力、富有动力，比较符合开放大学建设的需要。

（五）分校（学院）的师资力量相对薄弱，基础设施有待改善

电大系统经过30多年的发展已经基本形成了相对完善的教师队伍、管理队伍和技术队伍，但各分校（学院）在师资力量方面还是相对比较薄弱的，这主要体现在以下几个方面：一是行政人员与教师比例失衡，行政管理人员过多，专业教师相对不足；二是专职教师与兼职教师的比例不协调，有些地方分校专职教师太少，过多的依赖外聘兼职教师从事教学管理，没有稳定的专职师资队伍；三是专业技术人员不足，不能满足教学工作及教学支持服务需求。

开放大学系统下分校（学院）的建设必须具备一定的硬件和软件支撑，长期开展成人高等学历教育，为分校（学院）奠定了一定的硬件基础，但要完全适应和满足各种办学形式的需求，还存在一定的差距。软件支撑方面有关开展非学历教育、职业教育等其他办学形式的制度、规章还不完善，未从事过相关办学形式的分校（学院）还要从头做起，因此在基础设施建设方面也要经过一段时间，通过一定的投入和努力，才能适应开放大学的建设。

二、开放大学系统下分校（学院）建设的思考

针对上述存在的问题，笔者认为，在开放大学顶层设计不明确，新型的教育理念未确立，管理机制不完善，办学主体缺乏活力与动力，发展的硬件和软件基础不牢固的情况下，开放大学系统下分校（学院）的建设，应该走一条“顶层设计，基础发展，由下至上，以量变促质变的循序渐进的变革与发展之路”。

（一）做好系统设计，为分校（学院）建设提供理论指导

系统设计也可称作是顶层设计，它具体指国家开放大学或省级开放大学对开放大学建设和发展提出的规划与设计，目前国家开放大学出台的《方案》具有顶层设计的功能和作用，但相对于分校（学院）的建设来说，《方案》对分校一级办学单位的具体职能、作用、定位是比较笼统和模糊的，不足以充分指导分校（学院）的建设。在这样的理论环境和实践基础上，分校（学院）的建设迫切的需要一个纲领性的文件，对分校（学院）的战略定位、发展思路、建设目标、建设步骤做以明确的理论指导，这种理论指导既要立足现实，有效规范、督促原有中央电大系统市级分校的转型，又要面向未来，科学指导分校（学院）在远程教育方面，尤其是在构建学习型社会和终身教育体系方面的建设与发展。这种设计应该是系统的、全面的，而不应是单单的一种管理框架和从属作用的规定；是立体的、全方位的，而不应是简单的层级关系罗列。所以，在开放大学系统建设过程中，首先要解决的问题是系统设计的问题，要对系统内各要素有明确的定位、规划、指导和规范。

（二）理顺管理体制，为分校（学院）建设提供依存保障

在完成顶层设计之后，体制机制的建设是决定开放大学系统建设的又一要因。开放大学系统下的管理体制应该克服上级电大与地方教育行政部门“双重管理”对分校（学院）所形成的不利约束，使开放大学、分部、分校（学院）、学习中心确立为管理统一、层级明确、衔接紧密的有机统一体，这个整体应有统一的管理制度，从政策制定、人事管理、经费投入、项目发展等各个管理要件上来说，都应做到主体明确、责任具体、措施连贯的，而不应是条块分割、互相推诿、责任不明的松散组合，应该秉承开放大学＂统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色＂的原则运行。

（三）渐行功能转化，为分校（学院）建设拓宽发展平台

电大系统分校的转型，核心和关键问题是功能转变，即将原有单一的学历教育功能拓展为学历教育与非学历教育并举，侧重促进学习型社会建设与终身教育体系建设，这一更全面的社会教育功能上来。随着我国高等教育人才培养的发展，成人远程教育的发展空间已逐渐饱和进入拐点，仍将学历教育作为开放大学的主要任务与我国教育发展的现状不符，与教育改革的发展要求不符，与建设开放大学的初衷不符。

笔者认为，转化分校（学院）功能，就是要凸显分校（学院）的社会教育功能，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，尤其是要发展社区教育、职业教育等教育形式，使分校（学院）成为终身教育和学习型社会建设的主导载体，充分发挥分校（学院）的社会教育职能。将分校（学院）的功能真正转化为地方区域全民教育的服务机构，不再与普通高校、网络高校进行“生源大战”，不再因为“生存线”问题而降低培养规格。

（四）探索教育方式，为分校（学院）建设提供培养模式

分校（学院）进行教育方式的探索，是建立在教育教育信息化和现代化基础上的教育模式的转变。笔者认为要充分利用新型的教育手段，发挥远程教育技术优势，既是实现开放大学功能转变的载体，又是确立现代教育教学体系的保障。开放大学要利用先进技术和信息的优势，体现开放大学强大的社会教育功能，建立起内容丰富、覆盖全面的学习资源库；要将先进的科学技术，转化成先进的教学手段，使其成为推进学习型社会建设的有力武器；大力发展“手机学院”，构建“微课体系”，创建“学分银行体系”，形成“公民学习信息库”，把“终身教育”和“全民教育”从理论构想转化成现实可能。从而形成资源丰富，技术先进，功能完善，服务一流的“新颖”的教学体系。这一教学体系既要体现技术的“新颖”，又要保留内容的“朴实”，要将电大开放教育体系传统的“供+学+助”教育模式保留，使开放大学系统下的教育方式真正成为全民学习的便利平台、有效途径，也能成为推进学习型社会建设的根本依托，提高国民素质，促进人才培养。而分校（学院）在其中扮演的角色，应该是科学教育技术的掌握者，先进教育理念的传播者，优质资源的提供者，完善服务体系的提供者，真正成为推进终身教育发展的践行者。

（五）构建服务体系，为分校（学院）建设提供发展内涵

完善的服务体系应包括专业化的接待服务机构，网络化的信息资源平台，技术化的学习支持服务体系，现代化的教学服务团队为社会、为学习者提供体贴周到的个性化远程学习支持服务。这一服务体系应该是全方位、全天候、全覆盖的。开放大学要转变原有的服务理念，变革原有的内部服务模式，将服务对象、服务内容、服务范围、服务方式尽可能的外化，着力担负起社会教育服务功能，使开放大学的教育服务渗透到社会各领域中，从而使开放大学的教育理念植入到每个学习需求者身上，帮助、促进学习者发展进步。作为分校（学院）来说，则是这一完善服务体系的关键一环，因为它即是各类服务机构的载体，又是各项服务内容的实施者，起到承上启下，联系社会的作用，所以从确立服务职能，实施服务项目，收获服务效果等各方面而言，分校（学院）都是前沿阵地，须重点管理、重点建设、重点发展。

（六）加强队伍建设，为分校（学院）建设提供人力支持

在开放教育试点过程中，师资队伍建设是分校和工作站发展的短板和瓶颈，而在开放大学系统下，师资队伍建设同样是分校（学院）建设发展的重点。因为要维系开放大学的发展，必须进行“五支队伍”（即教学队伍、管理队伍、服务队伍、技术队伍、科研队伍）的建设和培养，这是分校（学院）赖以存在和发展的基础。

在开放大学系统下，分校（学院）更应该重视服务队伍的建设和培养，依照《方案》的设计，国开大学层面的师资力量，解决了科研与教学的问题，省级开放大学或 者教学分部的师资水平可以满足和解决管理与技术上的问题，分校（学院）真正需要和缺少的是将科研、教学、技术提供于学习需求者的服务队伍，这支服务队伍应该具备“五能”（即能导学、能辅导、能管理、有技术、能服务），所以在分校（学院）的建设和发展过程中，应该重视师资队伍的建设，但也应转变师资建设的发展战略，将重点放在有较高文化水平，掌握先进教育技术的专业化的教学服务队伍上来。

总之，组建开放大学是推进国家教育发展的历史使命，也是深化教育改革的重要战略举措，作为开放大学系统建设的主要组成部分，分校（学院）的建设，是开放大学系统建设和发展的基础所在，也是实施开放大学办学理念，开展新型人才培养的关键所在，它决定着终身教育体系建设的广延性，决定着开放大学基础建设的稳定性，是决定我国远程高等教育改革成败的关键。在开放大学系统建设过程中，要充分认识到分校（学院）建设的重要性，有效发挥分校（学院）在开放大学系统建设过程中的职能和作用，以推进开放大学建设有序、稳步、高效进行。

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