□郭佳佳(暨南大学 中外关系研究所, 广东 广州 510632)
《广东省整理保险事业暂行条例》与民初中外交涉中的地方保险业
□郭佳佳
(暨南大学 中外关系研究所, 广东 广州 510632)
民国初期,广东保险业取得快速发展的同时,其背后所掩盖的问题也日益突显。针对保险业的规范问题,广东出台了系列地方性法规,其中不免涉及帝国列强的利益从而引发争论甚至冲突,《广东省整理保险事业暂行条例》的颁布实施具有典型性。文章从此条例的出台推行入手,探讨民国初年地方政府在规范保险业、保护国家经济利益过程中与列强势力的斗争历程及其影响。
民国;中外关系;保险业;法律
由于特定的历史背景和行业状态,我国保险事业发展之初的复杂情况特别是保险思想在我国的曲折传播过程一直是国内外学者关注的焦点问题。由于在史料的挖掘整理方面仍有一些空白和不足之处,学术界对于广东地区保险业的发展情况,特别是地方保险条例出台所引发的中外交涉这一问题的关注还不够。笔者通过整理广东省档案馆、广州市档案馆所藏相关档案以及《广州民国日报》等相关资料,系统梳理了广东省政府颁布《广东省整理保险事业暂行条例》的缘起以及由此引发的中外交涉,试图从这一关键节点窥探近代广东保险业的发展情况,并分析其在经济史和中外关系史上的意义。
(一)《广东省整理保险事业暂行条例》的制定
18世纪末19世纪初,主要资本主义国家为了满足贸易通商及其经济侵略的需求,开始在中国开设保险业务并获得迅速发展。由于广东商品经济发展较快和对外贸易相对较活跃,广东成为了“外国保险业进入中国保险市场的桥头堡。”[1]随着外商保险业的日益兴盛,该地区的民族保险业也迅速发展起来。到了20世纪20年代末,广州地区可考的中外保险公司有:先施保险公司粤局、永安保险公司粤局、羊城保险公司等共117家保险公司或分公司,涵盖了火险、水险、寿险等各个险种。[2]
受利润驱使,外商保险公司凭借不平等条约规定的种种特权,纷纷在广州开设各种保险业务,谋取高额垄断利润。他们从承保水、火、人身险到承保各地的商铺、厂房、货物、家私、名贵服饰、契据证件等各种动产、不动产,几乎垄断了广州的保险市场。不仅如此,对待中国投保人,他们肆意抬高保费,“每千元保费达五六十元,外加经纪佣金若干”;[3]严格限制中国人的投保资格;对于事发后的赔偿,更是有着极其严苛的规定:“动产燃烧,必须待公司派人到场后始得搬迁,无派人到场,只可任火焚毁,不准私自迁移,否则公司不负赔偿之责。因天灾兵燹损失,全数不赔。”[4]每当承包人和投保人发生纠纷时,外商保险公司也以不平等条约为由,以其本国保险条例原即如此混淆是非。更有甚者,外商保险公司常谎称拥有超过百万的资金总额,已在其国内注册,信誉可靠、价格公允,以此来骗取中国人投保,但实际上其公司是否已经注册,实际资产总值到底是多少却无从查证,甚至经常出现“遇有灾险不允赔偿者”,“中途倒闭逃避保费者”。[5]
针对外商保险公司存在的问题,广州商民开始自己筹办火险联保机构,虽然规模小、承包范围有限,但其财务公开、信誉良好、保费较低,故而在短期内得以迅速发展。到1921年前后,仅广州地区就陆续成立了三十多家民族保险公司,并通过成立联合总会来同外商保险公司抗争。
受其影响,外商保险公司生意骤减,从而引发了中外保险业的混战。外商保险公司一方面在其原有优势的基础上重资雇佣代理人,大幅降低保费,另一方面,“借故诋毁华商保险公司,甚至蓄意破坏、勾结政府。”[6]1922年,广州的外商保险公司以华人联保火险公司存有流弊为由,拟请政府将其全部解除。作为反击,民族保险商对此展开一场声势浩大的请愿。经过长期僵持,财政厅最终决定:“各公司按各股友实际投保数额拨出0.5%为赔偿基金,缴交市财政局作为保证金,将联保公司改为联保公会。”[7]事情才得以缓和,但将联保火险公司改为联保火险公会,极大削弱了华商火险公司间的相互协调度。巨额保证金的缴纳更是让股底不厚的民族保险公司相继淘汰,这一方面给民族保险业的发展带来了极大的负面影响,另一方面也加剧了中外保险业间的恶性竞争,致使广州保险业市场更加混乱。
在这种混乱状况下,当局也认识到:“考诸东西各国对于保险事业,其保护及取缔之法令备极周详,惟吾国之保险之法尚未颁布”。[8]虽然从1903年清政府修订的《钦定大清商律》到1917年北洋政府颁布的以保险业为主的专门性法律《保险业章程草案》,再到1928年南京国民政府制定的《保险条例》,中国的保险法规不断完善。但它们大都是片面移植外国相关的规章制度,实效性不强,加上国内外政治环境混乱,这些保险法规、律例都没有得到有效地贯彻落实,“以致纠纷迭起”。[9]所以政府亟需制定全面整顿保险事业的规章制度,使之能够有章可循地对中外保险业施行一体监督。
除了保险业自身发展不平衡且秩序混乱所引发的需求外,财政的短绌也坚定了广东省政府想要全面整顿保险事业的决心。到1928年,李济深、陈铭枢控制广东,粤桂交战使各项钱粮征解均告停顿,纸币贬值、财政极端短绌,政府一方面发行大量军需库券,另一方面对商业课以重税。除了基本的营业税之外,还有盐税、关税、统税、印花税、烟酒税、禁烟收入、田赋、沙田、矿产税、厘金、炮税等。随着宁粤对峙的到来,大额的军政支出使广东财政入不敷出,而已经相当纷乱杂陈的苛捐杂税早已让商民不堪重负,极力反对增加税额,政府不敢盲目加征税款。当时唯有保险业尚无明确的征税规定,而广东又是保险业相对发达的地区,这就使之成为当局能够开辟的重要税源。
(二)《广东省整理保险事业暂行条例》引发争论
《广东省整理保险事业暂行条例》(以下称《暂行条例》)作为广东省的地方性保险法规,明确规定:“广东省政府财政厅有监督管理及保护取缔境内一切保险事业之权……省政府辖境经营人事保险、产业保险者均依本条例之规定办理……”,而此法规出台之后,引发了各方的极力反对。
就民族保险业来说,因为先前广东政府颁布的《广州市取缔投买火烛保险暂行规则》等条例规则实质上已经将民族保险业中的主营业务纳入了政府的监管之下,所以部分民族保险商认为此次对中外保险业一体实施监督管理的条款,是政府对外商保险业的发展加以限制的表现,故而表示支持,甚至愿意“在可能之范围内,整理税收,不使商民感有不便,或受损失,商民固愿输将以助成政府政策”。[10]但是真正面对缴纳税费的整顿措施,底本不足的民族保险业深感一旦按照规定缴纳税款,极有可能危及其自身经营,更是无法同外商保险业进行竞争。因此,广东省民族保险业一方面多方奔走,希望省政府能够撤销该条例;另一方面极力抵制该条例的实施。对此广东省财政厅严厉指出“政府以保护人民财产为立场,岂能任其把持图利,从中作梗,”[11]并函告联保总会,限各联保公会于1929年2月4日前来厅登记领证,倘再违抗或藉诉延宕5日,即分别将各会勒令停业并解散该总会。在广东省政府的强势态度下,“以冠球为首的26家保险公会先后来厅登记”。[12]
上海保险公会作为我国民族保险业利益的代表,受广东省保险业委托,从维护民族保险业的立场出发,向广东省政府致电,认为在中外保险业发展悬殊的情况下,对保险业缴征税费会加重民族保险业的负担,反而会助涨外商保险业气焰,不利于挽救利权外泄。上海总商会也致电广东省政府,认为保险业法规应由南京国民政府依法制定,且该条例的颁行不利于民族保险业的发展,故“鉴核饬知粤财政厅从缓办理”。[13]
针对上海方面的指控,广东省政府向南京政府解释:“社会未澈底宁静,难保无相类灾险继续发生,未来纠纷正复不少,整理保险事业不容稍缓,”指出:“此种暂行条例,原以中央保险法规未颁行之前,为保障投保人权利一时权宜之计,一俟中央保险法规颁行后自当遵照办理。”希望“在国民政府未颁布保险事业章制以前,应准予施行。”[14]其实,广东省长期处于半独立状态,同中央政府若即若离,加之本就处于宁粤对峙的前期,形式上又同南京国民政府作出此番解释,南京方面自身也无暇整顿颁布保险法规,也就顺势应允。
因预感到《暂行条例》的颁布可能引起外商的强烈抵制,广东财政厅厅长冯祝万在颁布该条例前,就提出拟定此条例的直接目的是为了“维持投保人权益起见”。他认为在我国尚未有完善的保险法规出台的前提下,因为缺乏法律依据,很多保险纠纷往往难以解决,致使民众对保险公司信心不足,不利于保险业的有序发展。所以“为惩前毖后计,在此保险法未颁布以前,对于中外各保险公司,一体实施监督管理,保护取缔,尤为不可缓之事。”[15]
《广东财政厅整理保险事业暂行条例及有关保险组织章程》也明确写出:“其宗旨在维护正当营业之保险公司,使之提高地位,取得人民信仰,并同时取缔各无正当之保险公司,令其同趋于正当营业之途径,以保持人民之安全。条例内虽有税费之规定,惟数量之极微,政府绝无以此为筹款之一种方法。”[16]在此即表明虽然也有征纳税款以增加政府财政收入的意图,但最主要的目的还是为了规范保险法规,加强政府监管以维护投保人利益,从而更好地促进广东省中外保险事业的发展。但即便做了大量铺垫,外商保险公司及外国领事依然提出了各种借口拖延、拒不执行《暂行条例》。
(一)外国领事和保险公司抵制《暂行条例》
1928年11月,英、美、法、德、日、瑞(瑞士)国驻广州领事馆以美国总领事为代表,致函广东交涉署并转达省财政厅,针对《暂行条例》中有关保险公司需将保证金存储政府并缴纳特许证费,并于文到十五日内遵守此项规定等条款,提出:“此项问题对于外人利益不仅在本省而在全中国者关要极大……须要时间转呈其总公司核覆……对此项章程之施用于各本国商民,非经有充裕时间将此事从详考虑,应请缓办。”[17]后又称“时值外人正在放圣诞及年假,远未得确切答复”,[18]希望能再酌量展期。德国领事也强调:“须向本国总理人或合伙以及代理之保险公司从长磋商。惟彼此远隔重洋,磋商费时,是所难免,故希望贵省政府将保险条例延长至合适时期执行。”[19]
这样,直到《暂行条例》颁布三个月后,各国领事依旧以各种借口进行推托,拒不执行该条例。非但如此,外国领事还放出种种威胁之语给广东省政府施压。如德国领事声称“保险事业因而停滞,首蒙其害者当属诸投保之中国人,此项条例在广东施行,此间贵国人民较诸别省将受无穷之损失。”[20]认为保险税费的缴纳会加重保险业成本,各保险公司必然会加收保费,不愿缴纳按保金的外商保险公司或许会将广州保险事业一概停办,以此威胁广东省政府重新斟酌是否施行《暂行条例》。面对各国领事的拖延,广东省财政厅函告交涉员转呈各国领事“本省各保险公司代理人、经纪人均已在期前来厅申请登记,事实上无再展期之必要。请其函复贵署按现法从事。”[21]拒绝接受外商提出的希望“财政厅请各关系洋商保险公司遣派代表将所议章程会商。”[22]
针对广东省政府不允展期、不愿妥协的强势态度,各国领事从另一角度出发,提出“相关保险事业只可归国民政府办理。”[23]认为广东省私自制定地方性金融法规本身即为违规行为,各国保险公司无须执行。对此,广东省财政厅指出“本厅所颁整理保险条例系奉中央政治会议广州分会核饬,并呈奉国民政府财政部核准施行,有涉及稽征保险税费,原系本国正常稽收,实与中外商民在广东省政府辖境内经营一切保险事物等均应遵照。”[24]这从正面明确了此项《暂行条例》的颁发属于本国内政,并且是依照法定程序核饬并经国民政府核准通过的,故辖境范围内的外商保险公司理应遵照执行。
最后,各国领事搬出过去常用的办法,提出《暂行条例》的颁布违背了中外签订的一系列条约,侵犯了其在华特权,损害了外国保险商人的利益,特别是认为“经营者须以不动产或店铺担保,须按规定缴纳按保险金;施行财政监督;经营者不得直接受保等”等条款违反了其在华特权,质疑《暂行条例》是对外商的不公平待遇,纷纷函告广东交涉署,提出:“对于此项凡足以碍及美国燕梳公司在广州营业者,特正式提出抗议,以其有违碍现行条约者权利之故也。”[25]日本总领事更是直接指出:“该条例倘适用于外国公司,则不啻违反条约。且有侵害该业保险者之利益。应请终止施行等由在案。”认为《暂行条例》的颁布“使此间系保险之日本商人负担一种义务,与彼此所定条约对于以条约保障敝国人或敝国公司之利益者显有抵触,仅以贵国一方面之措置而滥加限制或侵害,本总领事不能承认。”[26]除此之外,外国领事还提出,根据国际惯例,“缴存之按保金,无论任何官厅自应不得提取,只根据法庭合法之判定方可查核”;“稽查账簿当以于保险事业富有经验之人员为前提。此等人才恐现时缺乏”[27]等,认为广东省不应在条件不具备的前提下急于颁行实施《暂行条例》。
事实上,在中外商约中,并没有涉及到与保险业相关内容的直接规定,各国领事也无法明确指出《暂行条例》的施行具体违反了哪条中外条约,侵犯了外商的何种利益。而相反的,“外商保险事业,系从一空字招牌,招揽本国人民投保,预收相当保费,预定未来遇险赔偿义务,与普通商业以现成货物交易现成价银,迥然不同。”[28]无论是《南京条约》、《望厦条约》、《黄埔条约》中对在华外商在华活动以及各项税则的规定,还是后来各项条约中的相关修改,实质上都同保险业相关问题无关,故而无所谓违反中外条约。
(二)广东省政府的强硬政策与《暂行条例》的推行
为了维护本国人民权益,防止外商依靠所谓的治外法权在没有任何担保凭证的情况下攫取利润,广东省政府就事论事,拿出了以往没有的强硬态度,指出:“对于外商在本国领域内设立之保险公司代理店或代表,令其遵照条例,申请登记,缴纳按保,以保证其后来遇险赔偿之稳固。此为本国当然内政,与国际条约绝无抵触。是以此次整理之目的在取缔不良之保险公司以保障正当之保险营业。实为中外之保险公司均可享受最同等之利益”,[29]以明确的辞令向各国领事表明“现在本国保险公保公会均已遵章登记领证营业,惟在辖境内之外商尚无诚意。应警告停业除牌以冀避免未来纠纷,是为本厅重视法治、保护外商最持平之办法。”[30]
在广东省政府的坚决执行下,大部分外国保险公司或分公司不得不纷纷前来登记注册,但也有相当数量无视广东省权威,拒不执行该条例的保险公司。为了敦促尚未领证的保险公司尽快前来领证,广东省财政厅一方面通过交涉进行提醒,如在回复美总领事的公函中,指出“命令原已来厅声明或由司理人亲身来厅表示照实无异议,只将条例转寄各该总行请示,求宽限执行,迄今已逾限四月之久,仍未有确切答复。殊属延误。……”[31]希望美领事转告其保险公司代理人“勿再迟误为要”。另一方面公布《广东省财政厅关于通告已登记领证之保险公司及附布告的函》将已遵章登记领证的保险公司和联保公会的名号地址先后公布出来,同时颁布《广东省财政厅关于商民毋得向未登记各保险公司及联保公司投保的布告》,告知商民“一切保险事业均须向已遵章登记领证、有特许证之保险公司公会投保,查市内商民仍有向未经登记各公司公会投买保险视为不合函,应取缔,仍有向未登记各保险公司公会投保者,一经查出或被人告发,即照章从严处罚。”[32]
《广东省财政厅关于商民毋得向未登记各保险公司及联保公司投保的布告》对于未注册的保险公司来说无异于釜底抽薪,即使他们自身不惧于财政厅对其停业除牌的威胁,但也必须考虑投保人是否愿意承担风险前去办理保险业务。最终,为了能够继续在广东这个保险市场相对成熟的区域生存下去,外商保险公司纷纷登记领证,到1929年9月下旬,已登记领证的外商保险公司就有22家。[33]至1929年底“遵章来厅登记领证者已有伦顿兰、那域于仁诗公司等40余家,其余亦经陆续来厅登记”。[34]《暂行条例》最终取得了成效,使“投保人无论向中外之保险公司投保,或向联保公会投保,其应当享有之权利,无不有合法确定之权保障。”[35]
综上所述,在广东省财政紧缩,保险法规不健全,政府监控不力,保险事业日益混乱的情况下,《整理保险事业暂行条例》的颁发实现了其扩大税源、减轻广东省政府的财政压力的最初目的,更为重要的是,它将中外保险业一体纳入政府的有效监管之下,从而保障投保人的利益,促进保险业健康有序地发展。但也由于广东省政府、民族保险商、外国保险商及驻华领事有着不同的利益纠葛,《暂行条例》的颁发引发了他们相互之间一系列的交涉。
就当时的中外关系来看,广东省政府明确表示《暂行条例》的制定属于中国内政,且经中央政治会议广州分会核饬,国民政府财政部核准施行,具有不可争议的合法性。外商及各国领事即便从其自身利益考虑,也不应干涉中国内政,以各种借口拒不执行。针对外商及外国领事的各种借口,省政府有礼有节地一一驳回,最终实现了对中外保险业实施一体监管,将中外保险业一并纳入地方政府的监管体系之中,在中外关系交涉起到了良好的示范作用。
从更长远的角度看,广东省政府以立法的形式对保险事业进行整顿,将外商保险业纳入政府监管体系之下,不但完善了我国的保险法规,改变了当时“无法可依、执法不严,违法不究”的混乱局面,成为我国保险业实行法治的良好开端。这也成为复杂社会背景中,成功推行涉外法律的典型个案,这也在很大程度上提升了民族的独立性,为后来各地制定推行相关法律提供了参照体系。
但是,广东省政府为了能够减轻对外交涉时的阻力,在整理保险事业的过程中,以民族保险业为突破口,对尚在萌芽之中的民族保险业没有采取有效地保护和扶植。虽然确实起到了一定的成效,但是这对民族保险业不甚公平,客观上阻碍了它的发展。巨额保证金和税款的缴纳,使得原本股底就少的联保公会趋于破产。虽然其后广州市政府也曾通过颁布《市府通令所属提倡国营保险事业》来促进民族保险业的发展,但是终是难挽颓势,“迨1935年,股底最大,办理最久之冠球、全球联保公会,亦不得不自行清盘结束。”[36]广东省政府面临预知的阻碍,没有迎难而上,通过扶植民族保险业来减少权利外溢,反而是先从处于弱势的民族保险业下刀来对外商保险进行迂回包抄,最终虽然实现了整顿保险事业的目的,却给民族保险业的发展带来了沉重打击。这也在广东省保险事业发展历程中留下了无法挽回的遗憾。
而在地方政府、民族保险业以及外国保险业的三方角力中,地方政府如何偏重地方利益,外国保险业如何在一定程度上被规训,以及民族保险业如何在夹缝中生存,这些都为我们理解近代史提供了鲜活的历史文本和社会细节,正是这些细节推动甚至变革了中外交流的方式和态度,而这也可以成为我们研究二十世纪百年中国外交史提供有趣的注脚。
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[19][20]关于德领事有关广东省财政厅所颁布保险条例与保险事业是妨碍请求暂缓执行的公函[R].广东省档案馆,1928—11—30,004—001—0271—015—024.
[21]广东省财政厅关于回复法领事关于广东省财政厅颁布的整理保险事业暂行条例经央政治会议广州分会核准与广东省平常规则有别亦无延长布告展限的必要的复函[R].广东省档案馆,1929—1—21,004—001—0271—036—039.
[22][23]关于美总领事认为整理保险事业暂行条例于保险章程有碍亦与各国保险公司现行保险条例有碍美国政府允许不能施于美国人民的公函[R].广东省档案馆,1929—3—15,004—001—0271—082—087.
[24]广东省财政厅关于回复美领事关于该厅颁布的整理保险事业暂行条例与条例绝无抵触的复函[R].广东省档案馆,1929—4—11,004—001—0217—078—081.
[26]关于日总领事认为该厅公布的整理保险事业暂行条例使从事保险事业的日本商人利益受到损害故日本总领事不能认同一事的公函[R].广东省档案馆,1929—1—30,004—001—0271—052—057.
[27]关于德领事有关广东省财政厅所颁布保险条例与保险事业是妨碍请求暂缓执行的公函[R].广东省档案馆,1928—11—30,004—001—0271—015—024.
[28]广东省财政厅关于回复美总领事关于该厅颁布整理保险事业暂行条例是为了保障国人投保索赔的权益属内政与国际条约并无违碍希望美国燕梳公司速照规定来厅办理登记领证事务的公函[R].广东省档案馆,1929—2—28,004—001—0271—058—062.
[29]广东省财政厅关于回复领事关于整理保险事业对日商利益绝无侵害的复函[R].广东省档案馆,1929—2—28,004—001—0271—047—051.
[30]广东省财政厅关于回复日本领事关于整理保险事业暂行条例与条约绝无抵触的复函[R].广东省档案馆,1929—4—11,004—001—0217—088—091.
[31]广东省财政厅关于回复美总领事关于该厅颁布整理保险事业暂行条例是为了保障国人投保索赔的权益属内政与国际条约并无违碍希望美国燕梳公司速照规定来厅办理登记领证事务的公函[R].广东省档案馆,1929—2—28,004—001—0271—058—062.
[32]广东省财政厅关于商民毋得向未登记各保险公司及联保公司投保的布告[R].广东省档案馆,1929—7—12,004—001—0268—087—090.
[33]要闻·外商保险公司纷纷遵章登记[N].广州民国日报,1928—9—21.
□责任编辑:周权雄
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1003—8744(2015)01—0076—07
2014—12—14
郭佳佳(1989—),女,暨南大学中外关系研究所硕士研究生,主要研究方向为中外关系史。