中国“高薪养廉”制度适用性研究

王志航

（上海市浦东新区党校，上海　201210）

中国“高薪养廉”制度适用性研究

王志航

（上海市浦东新区党校，上海201210）

党的新一届领导班子执政以来，紧紧抓住腐败这一问题，以“壮士断腕”的勇气推动了我国新一轮的反腐工作。在这一大快人心的举措背后，反腐的长期制度成为了一个值得深入研究的问题。“高薪养廉”作为防止腐败的手段之一，提出伊始就引起了社会褒贬不一的反应。在国家严惩贪腐的背景下，国内对于“高薪养廉”这一制度的内涵、实行条件以及配套政策的研究尚不深刻，对这一制度建立全面、客观的认识迫在眉睫。

高薪养廉；腐败；反腐制度

一、中国治理贪腐的新局面与认识错位

贪污腐败问题是古今中外各个国家都面临的、颇为棘手的问题。官员贪腐不仅危害国家形象、造成不可估量的经济损失。同时也降低了百姓对国家的信任度，造成国家统治的“合法性危机”。在中国反腐工作高歌猛进的大背景下，反腐工作已经取得了一定的阶段性成果。随着大老虎、小苍蝇的纷纷落马，中国社会呈现出官场“风声鹤唳”的景象。“八项规定”、“国家公职人员不得参加的十六种饭局”等大大小小、细致入微的法律法规和文件已经深入到公职人员生活的每一个角落。一改以往我国反腐政策“道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏实际可操作性”以及“财政预算存在不透明、预算执行弹性空间大等特点”［1］，在新一届领导班子严格执行党纪国法、百姓拍手称快的同时，我们也看到部分基层公务员通过网络平台大吐“苦水”，表示自己工作辛苦、经常加班、收入菲薄、缺乏福利；“八项规定”实行之后，一些原本起到低薪补充作用的福利性卡、券、节日奖励等等被清理的一干二净，导致基层公务员不得不“愁于生计”。由此，中国社会产生了两副截然不同的面孔。一方面是百姓的额手相庆、感觉多年的官场乱象终于得到了整治，公职人员“一支烟、一杯茶、一份报纸过一天”的悠闲日子得以终结；另一方面是越来越多的基层公职人员慨叹“谋生艰难”，举步维艰，收入远低于在银行、外企工作的人。面对正反两方面的声音，中国反腐“新局面”究竟如何，需要我们建立一个相对准确的认识。

在“大锅饭”年代，从同等级别来看，工人是国家收入最高的群体，工厂工人的收入要高于同级别机关公职人员的收入。而这一现象在20世纪80年代末出现逆转，直至今日演化成为“公务员是铁饭碗”的社会认识。即使是“八项规定”出台，官场一片“哀鸿遍野”的局势下，国家公务员招考行情依然火爆。“据新京报记者调查，在16个调查的省区中有11个考录比没有明显变化”，部分省市甚至由于招考人数减少，导致考录比例急剧上升。“如宁夏，2013年考录比46∶1，2014年90∶1；河北，2013年31∶1，2014年61∶1”［2］。由此可见，公务员的总体待遇、社会地位依然受到普遍认可，“金饭碗”、“嫁人就一定嫁公务员”等观念依然没有得到本质改变。反腐工作的推进没有从根本上削弱公务员的社会地位，也没有彻底改变一般民众一以贯之的“公务员情结”。在笔者看来，普通民众还是认为公务员是“有油水”和“稳定、高收入、福利好”的职业。在这种群众认知与国家治理公务员队伍的方针政策有所错位的情况下，必然会出现“围城内外两不知”的矛盾认识，国家公职人员和一般群众缺乏对中国官场现状的基本共识。

不过从现有的实际情况来看，中国公务员内部确实存在着千差万别的情况，很难以“好—坏”二分法一概而论。一般来说，级别高的公务员收入要比基层公务员高，“有油水”部门公务员的收入要比“清水衙门”公务员的收入高。因此，部分基层公务员所抱怨的收入低、任务重、加班、压力大等情况确实存在，不应对公务员队伍秉持一种无差别的看法。因此，在我国大力反腐的总形势下，应当对不同层级的公务员群体予以区别对待，在打击腐败的同时保证公务员队伍的高效、稳定。民众也应当对公务员有一个相对理性、全面的认识，避免片面化的极端看法。

二、古今中外高薪养廉的经验

高薪养廉作为应对腐败的一种政策已经在中国经历了数千年的讨论。也有学者认为中国自古以来在相对集中的中央集权统治下，经济手段作为拉拢官僚、保持文官集团向心力的手段，始终在暗地里被运用着。先秦时代，我国正处于贵族政治向文官政治的转型之中，君主已经注重用高官厚禄来吸引人才为自己效力。秦孝公嬴渠梁在向六国求取贤才的过程中明确表示，“宾客群臣有能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土”［3］。虽然这与养廉并无关系，但是做官和优厚的收入从此就挂靠在了一起。北宋真宗也曾说过，“书中自有黄金屋”。由于做官往往和丰厚的收入以及较高的社会地位联系在一起，一定程度上导致人们对于官场的“习惯性亲睐”。从历史上来看，中国官员的收入往往不低。汉代郡守就已经是“两千石”的大员，而且拥有进入中枢的机会。东晋陶渊明做县令时，除了基本俸禄外，还有公田的“田俸”，也就是人们经常谈的“五斗米”。唐宋两代的官员待遇更是比较优厚，这也使得文官集团的开支令北宋的财政捉襟见肘。我国真正的官员低薪时代主要集中于明清两朝，由于明太祖朱元璋出身贫寒，而且极度仇视腐败现象，导致了中国官员收入进入“低薪时代”。清朝建立后，继承了这一传统，使得清朝官员不得不通过一些非法收入来维持生活和基本的人情礼往。也有些学者认为，中国官场的低薪是统治者有意为之，旨在用经济手段将官员操控在统治者手中，用“剩余索取权”来削弱士大夫的“道统”地位，使官僚集团更加听命于统治者［3］。结合明清两代中央集团统治空前加强的具体情况，我们可以发现这种观点有一定道理。从中国的历史来看，我们可以得出这样的基本论断，“高薪不一定养廉，但是低薪一定导致腐败”。

从国外的经验来看，我们常常把新加坡公职人员的清廉作为我们宣扬的正面榜样。在经历了20世纪五六十年代的腐败动荡之后，在新加坡政府，尤其是人民行动党的带领下，新加坡建立了一个高效、廉洁的政府，其清廉指数排名亚洲第一，全球前十。从已有的研究看来，人们将这一成功归结于一个合理的反腐败制度设计，而最为中国学者所津津乐道的，就是新加坡的“高薪养廉”制度。“在新加坡，总理的月工资为50000新元，部长的月工资为30000新元，高级公务员，包括政府部门的常任秘书的月工资为12000～20000新元。”［4］除了较高的工资收入，新加坡还为公职人员建立了完善的福利制度，包括优厚的养老金和公积金，以及住房贷款优惠等等，解决了公职人员工作的后顾之忧。同时，新加坡设定了极高的贪腐惩罚标准，提高了贪腐成本。一旦公职人员贪污，就会取消个人应得的养老金和公积金，这导致公职人员的腐败行为往往“得不偿失”，加之社会价值观的导向，一旦腐败，很难在新加坡社会生存下去，会受到来自方方面面的谴责和压力。新加坡的“组合拳”使得“清廉政治”在这个东南亚小国得以成为现实。

三、高薪养廉制度的社会反响

以习近平为总书记的新一届领导班子执政以来，坚持以零容忍的态度惩治腐败，紧紧抓住我国现阶段面临的突出矛盾，提高了我党的执政声望，也赢得了群众的广泛支持。习近平总书记指出，“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国”［5］。在国家反腐的背景下，部分学者以及公职人员提出了“高薪养廉”的反腐对策，在社会上引发了正反两方面的讨论。持“高薪养廉”观点的人群主要为在职的国家公职人员和部分学者，他们认为，随着福利的削减以及灰色收入的消失，公职人员成为了名副其实的“低收入人群”。公职人员加薪可以避免权力寻租情况的出现，改善公务员的生活水平，提高公务员的工作热情和工作效率，促进社会公平，使公务员队伍更加公平有序地发展。另外，公务员是经过“千军万马过独木桥”式的考试选拔出来的优秀人才，是国家治理和社会发展中不可或缺的精英，理应获得较高的收入，成为社会中的高收入人群。同时，低薪容易催生腐化、导致公务员队伍产生离心力，降低这一工作对社会人群的吸引力，降低国家大政方针的贯彻落实和国家治理的效果。持此种观点的人还往往以新加坡作为“高薪养廉”政策的案例依据，增强自己主张的合法性。

对“高薪养廉”持反对态度的人认为，公务员待遇优厚，福利好，工作稳定，有一定的社会地位，并掌握着一定的权力，已经占有了很多的社会资源。虽然工资不高，很多灰色收入被取消，但福利和津贴依然不少，很难被归结到“低收入群体”的行列中。此外，公务员工作给大众的普遍印象就是工作强度小、作息规律、职业稳定，并不需要过度的脑力和体力劳动，与外企、私企的激烈竞争和绩效薪资模式完全不可同日而语，只要不犯大的错误，就不会被辞退，并没有体制外工作人员那种时刻更新知识、时刻受业绩牵制的巨大压力。即使是高学历、经过层层选拔而进入公务员队伍的人，也应当按照工作的实际强度来支付薪酬，而不应享受过高的薪水。还有很多人认为，给公务员加薪只会导致社会不公平的加剧，导致社会阶层固化，加大公职人员群体对国家权力和利益的垄断。在当今形势下，真正需要加薪的是城市中的“蚁族”，进城务工人员，从事强体力劳动、工作环境恶劣的工作人员、以及可以带来较高经济效益的高级技术型人才。

一方面是基层公职人员的叫苦连天，另一方面是大多数人的口诛笔伐，在全民反腐的大环境下，人们对“高薪养廉”这一问题存在着感情用事、缺乏理性思考的情况。虽然有部分专家学者提出公务员有条件加薪这种折衷观点，但这些少数理智的声音往往淹没在社会嘈杂的争论中，很难得到公允的讨论与研究。

四、高薪养廉制度的实行条件

笔者认为，“高薪养廉”并非不可取，只不过要有一整套措施和完整的实行规划来保障这一制度的合理运行。

（一）改革先行，透明公开，取信于民

改革之后，国家公职人员的收入已经基本实现了透明化和公开化。如果仅以目前的收入来看，公职人员的薪酬有一定的上升空间，若要推行“高薪养廉”（这里指的是相对丰厚的薪水），首先要继续深化现行的国家公职人员改革以及反腐改革，并且将注意力集中于人民关心的问题。这些改革应该主要包括国家公职人员向社会公开财产情况，实行政务公开、主动接受各方对权力的监督，继续限制三公支出，取消公务员社会保障的双轨制。这些措施旨在扫清“高薪养廉”制度实行过程中的遗留问题，达到取信于民的目的。让对“高薪养廉”制度持盲目否定态度、对公职人员收入持怀疑态度的广大民众建立对政府机构和公职人员的信任，逐步转变社会对公职人员“活少钱多福利好”的传统看法，使社会对公职人员改革问题的看法重归理智、中肯的轨道。

（二）分类加薪，重视基层，实现公平

在对公务员收入、福利进行全面公开后，推行政策的盲点和不信任成本已经降到最低。我国的公职人员实际收入存在着良莠不齐的状况。对于地处发达地区、级别较高的公职人员，他们的收入已经在当地处于上游水平，基本达到了“高薪”的标准。这些公职人员的薪水不应该进一步提高。应当改变以往加薪按照级别递增的传统模式，将增收重点转向在贫苦地区、重点地区、以及基层单位工作的公职人员，增加这一群体的工资性收入，“越基层、越艰苦、级别越低的公务员加薪应越多，逐步缩小公务员内部之间的工资差距。”［6］在推行“高薪”政策的同时，更加重视实现公职人员内部收入的公平化和匀质化，提高基层公职人员的工作热情，解除他们工作的后顾之忧，将金字塔型的等级型收入模式逐步转化为橄榄球型的均衡模式，避免“贫者愈贫、富者愈富”的病态局面。

（三）配套措施完善，全方位杜绝腐败

“高薪养廉”制度绝不仅仅是“提高收入”这么简单的问题，如果操作不当，依然不能逃脱贪腐的怪圈。这也正是很多人反对“高薪养廉”制度的根本原因。其实，“高薪养廉”是一套完整的制度集合，是一套“组合拳”。“高薪养廉”的关键应该是“配套性制度保证”，核心是“让贪腐的成本远高于贪腐的收益”。在提高公职人员收入、保障其生活质量和福利待遇的同时，必须建立相配套的其他制度。

1.在公职人员工作期间，需要实行财产公开和财产申报制度，这包括房屋、证券、存款等有形资产以及其他无形资产。在任职、履职以及离职阶段都要对个人财产进行申报，接受国家和民众的公开监督。

2.完善各项法律法规。我国已经有一百多项反腐败的法律法规，但在本次集中反腐之前，依然没能遏止住腐败滋生蔓延的势头。究其原因，在于原有的法律法规多注重原则性规定，往往要求领导干部要有保持清廉的道德自觉。新一届领导班子上台后，“八项规定”等措施更具操作性，对“什么可以做什么不能做”的规定更加完善和明确。在实行“高薪养廉”制度过程中，需要建立系统周密的法律法规来杜绝一切腐败行为，使得公职人员的一切行为都有法可依。

3.严格监督，严厉处罚。提高公职人员收入的同时，必须加强对不法收入的监管，对贪污腐败行为更要严惩不贷。对贪腐行为严加处罚也是“让贪腐成本高于贪腐受益”的核心措施。在现有状态下，有些官员在“落马”时会以“收入低，不贪污何以生活”为借口。“高薪养廉”之后，公职人员的收入和福利有了稳定的保障，贪腐中表现的“贪欲”就显得更加的猖狂和野蛮。因此，与“高薪”相配套，惩治贪腐的处罚力度必须加大，不仅要“违法必惩”，甚至要“轻罪重罚”。新加坡的《反贪污法》规定，“官员贪污受贿一经查实，不但要判处监禁，而且还要进行罚款，并且没收该公职人员在职期间交纳的公积金。”［7］在损失巨额公积金的同时，贪腐者的政治前途也由此断送，而且声名狼藉。在我国，如果加大对腐败的惩治力度，同时提高公职人员的合法收入，两相比较，想想远高于贪腐收益的腐败成本，官员必定望而却步。同时加强纪检部门对贪腐的查处能力，将依法惩治腐败工作落实到位，排除其他势力的干扰，减少腐败情况、解决腐败问题并非不可能实现。

五、结语

“高薪养廉”并非“洪水猛兽”，但也绝难成为根治腐败的“一剂良方”。它只是根治腐败的一剂“药引”，根治腐败若要对症下药，“药引”自然不可少，但只有多管齐下，各个药物的功效互相促进加成，才能彻底清除腐败的毒瘤，将权力永远地关进笼子里。

［1］陈朝宗.高薪养廉的投入产出分析［J］.中共福建省委党校学报, 2012，（6）:86.

［2］［6］王文龙.公务员加薪之争背后的改革博弈［J］.经济体制改革, 2014，（4）:12，11.

［3］高新伟.中国古代官僚腐败的经济学分析［J］.江西社会科学,2011，（10）.

［4］刘国雄.新加坡的廉政建设［M］.北京：人民出版社，1994.24.

［5］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：人民出版社，2014.170.

［7］刘子平.新加坡反腐倡廉的经验及启示［J］.东南亚纵横，2011，（10）:58.

The Study on the Applicability of“High Salary”System in China

WANG Zhi-hang

（Party School of Pudong New Area，Shanghai 201210，China）

The party’s leaders grasp the problem of corruption firmly since the new ruling terms,and promote a new round of anti-corruption work with“ton output capacity”of courage in our country.At the back of the anti-corruption initiatives which cheer the people greatly,the long-term system has become a problem which is worth to study deeply.The“high salary”as one of the means to prevent corruption,caused a reflection of social controversy since it has been put forward at the beginning.Under the background to punish corruption severely in our country.The research for the connotation of the institution,the implementation of conditions and corresponding policy of the“high salary”is not enough,To establish a comprehensive,objective understanding of the system is imminent.

high salary；anti-corruption；anti-corruption system

D630.9

A

1009-6566（2015）06-0028-04

2015-09-18

王志航（1987—），男，辽宁抚顺人，上海市浦东新区党校教学处教师，硕士，主要研究方向为政府治理、制度政治学。