行政争议纠纷事项信访化：现状、原因、对策

孟 伟

十几年以来，引发政策和社会各界关注的“大信访”现象，实质是现有信访体制机制在认识和实践中严重偏离了原有的制度设计，不应当也不恰当地承担了“行政复查复核事项”等，造成“行政争议纠纷事项信访化”的事实。在建设和谐社会和维稳背景下，信访部门逐渐由原来接待人民来信来访的信息收集和处理，以及督查政府部门的“秘书”机构，变成了处理社会矛盾的总机制。

党的十八届四中全会《决定》明确要求把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序，就能得到合理合法的解决。信访工作总体发展趋势是探索建立涉法涉诉信访与普通信访分离机制，积极引导信访人到信访事项对口行政和政法机关依法解决问题。本文对行政争议纠纷事项信访化的现状、原因进行分析，并提出相应改进对策。

一、行政争议纠纷事项信访化乱象

尽管在现代化政府治理过程中，十分强调行政过程的科学化和服务的人本化，但在现实政府行政过程中，总会因为历史变迁、政策过程、行政行为等因素，引起各种行政性争议、纠纷、矛盾。因此，处理各类行政性矛盾争议纠纷，是政府行政过程的重要内容。如果行政部门倾向于把行政性矛盾争议纠纷外部化为“信访问题”，则会直接导致“行政争议纠纷事项信访化”乱象。

（一）行政争议纠纷事项信访化情况普遍，数量大

在信访部门处理的各类信访事项中，有本不应当由信访部门受理的涉法涉诉类事项，另外一大类事项，就是行政争议纠纷事项。在各地信访部门处理的信访事项中，行政矛盾争议纠纷类事项，都是信访部门受理的重要内容。

据深圳市信访局统计，2014年全年信访总量约34.855万件次，其中行政职能事项878次，占总来访量24.6%，这其中，劳动类56批309人次；调配招聘类9批36人次；就业安置类12批29人次；户粮类27批30人次；住房类291批1137人次；文教卫类98批751人次；离退人员类67批245人次；职称类2批52人次；农村分配类16批97人次；民政类86批360人次；社保类178批583人次；企业改制类26批131人次；事业改制类7批105人次；水电气类2批2人次；金额系统类1批1人次。

从统计数据来看，属于“行政争议纠纷事项”的，占总信访量四分之一，几乎涉及社会生活各个方面，社会影响面大，其中属于基本民生问题的，如劳动、文教卫、住房、民政、社保等占比较大，是“行政争议纠纷事项信访化”的重要领域。

（二）行政争议纠纷事项信访化造成巨大浪费

行政争议纠纷事项的解决过程，一般涉及三类主体，一是行政部门，二是行政争议权益人，三是信访部门。行政部门把行政争议纠纷事项转入信访渠道，形成行政争议纠纷事项解决的“中途下车和变道”，转而变成“信访事项”，信访部门只能将其再转回相关行政部门，作为“行政争议纠纷事项”，进入行政复查复核程序，转了一圈又回到行政系统的原点。这种“行政争议纠纷事项”转移，由于权力结构的复杂性而必然降低沟通质量，极易导致久拖不决和处理不当，客观上造成事项解决时间延长、空转，信访事项从初访变成积案，有的积案长达数年，错过行政解决和司法解决的最佳时间，造成行政机关行政成本的巨大浪费。

据深圳市信访局统计，2015年仅深圳市进京上访人员22批36人次，提前劝返人员12批25人次；广东省委全会和省“两会”期间，协调劝返深圳市赴省上访人员11批133人次，其中集体上访5批125人次；十八大四中全会及APEC峰会期间，进京上访群众44批51人次，其中非正常上访20批25人次。各区在敏感节点，动用大量行政资源，前往北京劝返。这种情况充分说明，现有一些复杂社会争议和纠纷处理机制通过“信访渠道”解决的不恰当、不合理、不科学。

（三）行政争议纠纷事项信访化导致“政访关系”紊乱

就信访制度本身来看，信访部门本应是接待人民来信来访的信息收集和处理，以及督查政府各职能部门的“秘书”机构，不是解决“行政争议纠纷事项”的行政职能部门，但现实情况是每年处理大量“行政争议纠纷事项”，由于相关行政职能部门对待“行政争议纠纷事项”存在“信访化”导向，导致“初信初访不结、重信重访不断、越级访、非访没完没了”，形成“政访关系”混乱，弱化依法行政的局面，社会影响很大。

（四）行政争议纠纷事项信访化导致大量信访人“信访不信法”

在“行政争议纠纷事项”的产生和处理过程与维稳的强制性要求产生矛盾时，各级政府为了完成维稳任务，迁就某些缠访、闹访、非访者，用“人民币买平安”，结果造成“信访有效”的不良示范，形成“信访不信法”的大面积社会效应。

信访人“信访不信法”主要表现形式为：一是本来应是“行政复查复核”的事项，却不通过行政途径解决，而选择信访；二是即便政法机关处理终结的涉法涉诉案件，信访人仍不息诉，选择继续上访，或者通过聚集、围堵政府机关甚至自残等缠访闹访等无理行为，变本加厉，要求信访部门解决问题，“以访压法”，“以闹压法”。可以肯定地说，信访过程中出现了越来越多的极端事件，严重破坏社会的安定和团结，使原本被称为社会“减压阀”的信访制度，也可能产生了与社会稳定背道而驰的负面作用。更为重要的是，这种“信访不信法”的行为与建设“法治城市”，全民守法的城市发展目标完全相悖，长此以往，政府将陷入被动状态，社会可能陷入失序状态。

二、行政争议纠纷事项信访化原因分析

（一）相关政府职能部门对“政访”关系存在认识偏差

相关行政职能部门混淆了一般“信访事项”与行政职能部门“职能事项”的区别。一般“信访事项”，是人民群众就政府和政府部门行政过程中，产生的一般性问题，提出的建议和批评意见，其特点不应是权利人个人的事项，也不应寻求权益的个人救济，即解决个人问题。政府相关职能部门在职能行使过程中，可能产生各种问题，引发各种矛盾，这类问题和矛盾，属于“职能事项”，应通过行政职能部门内部的救济渠道加以解决。模糊二者的区别，就会造成某些政府职能部门，把本应在本部门职权范围内或本系统解决的“职能事项”转化成“信访问题”，使权益人成为“信访人”，这是造成“信访乱象”的认识原因。

（二）相关政府行政职能部门问题处置机制不科学

政府职能部门在制定政策和执行政策过程中，不可避免会产生程度不同的政策漏洞、政策偏差、政策失误，也可能因政策执行对象对政策理解有误，由此产生各种“行政争议纠纷事项”，需要行政部门建立科学合理的问题处置机制，但现实情况是存在“问题信访化”问题。

一是行政部门对“行政争议纠纷事项”分类不合理。根据各行政事项的业务类型，对这些争议纠纷事项予以登记、受理、处理，但现实情况是存在着相关职能部门以问题反映的“渠道”来登记，如：通过信访部门反映的问题登记为“信访问题”等。在这种分类情况下，无法直接界定清楚“行政争议纠纷事项”的业务归属，不利于有效解决问题，相反，把本应由行政系统内解决的问题，通过分类归属变成了信访问题，引导行政争议对象进入信访渠道。

二是行政部门对“行政争议纠纷事项”登记告知不当。应当明确的是，“行政争议纠纷事项”属于行政系统内部的争议纠纷，其处理过程应遵循行政系统内的争议受理、不受理、复查复核程序。但在实际行政过程中，相关行政部门在出具的受理告知或不受理告知过程中，直接以“信访”问题进行受理或不受理登记，出具的告知通知书，也使用“信访事项”说明受理或者不受理，这在客观上导致把本应在行政系统内部处理的矛盾纠纷导入了信访系统，转化成信访问题。

三是行政部门对“行政争议纠纷事项”办理不妥。相关行政部门登记受理各类“行政争议纠纷事项”，应按所属业务类型，并遵照业务规范程序办理。但现实情况是，由于不合理地登记为“信访事项”，于是按“信访问题”进行办理，遇到争议对象对办理情况不满时，相关行政部门便简单告知争议人到上级信访部门上访。然而，各级信访部门对相关行政部门的业务无权指导，也不可能对所有相关行政部门的业务进行管理。相关部门把“行政争议纠纷事项”办理成“信访问题”，所导致的后果就是行政部门不作为，少作为，而使“行政争议纠纷事项”通过“信访化”成为难以解决甚至无法解决的“信访空转问题”。

四是行政部门对“行政争议纠纷事项”使用“信访章”不妥。大部分行政部门在处理各类“行政争议纠纷事项”时，给“上访人”的“回复”中，都提到“如你对此回复不服，你可在收到此回复之日起30日内向上一级机关申请信访复查”并加盖“行政职能部门信访专用章”，这一“回复用语”和“信访章”，把本应根据相关行政规则和程序，在行政系统内通过“行政复查复核”解决的“行政争议纠纷事项”问题，转而变成了要求走区、市、省，甚至国家信访系统内的“信访复查复核”程序的“信访问题”，造成“行政争议纠纷事项”的“中途变道”或“中途转轨”。

（三）相关政府行政部门对可能导致的行政诉讼采取消极回避态度

“依法行政”是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行使权力并对其行政后果承担相应责任，是“依法行政”的核心要求。但从现实情况看，“行政争议纠纷事项”处理过程复杂，涉及行政成本、行政效率、行政评价等，如果通过行政职能部门内部的“复查复核”等救济渠道加以解决，可能造成相关行政职能部门行政成本增加、效能下降、面对行政诉讼等局面，甚至影响其行政能力的社会评价等。因此，相关政府职能部门把“行政争议纠纷事项”统归为“信访事项”，这种消极被动的行政态度，是“庸政”、“懒政”的表现，是对“依法行政”要求的“巧妙”回避。采取通过信访制度规避矛盾的消极态度与行政法规所要求“依法行政”的“法治思维”存在根本矛盾，与“法治城市”的发展目标相违背。

（四）信访制度和行政诉讼法的实施存在历史时差，易产生历史惯性

信访制度产生于20世纪50年代，2005年国家颁布了《信访条例》，进一步规范了信访行为，信访是“指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。其基本职责是“受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”等。这表明，信访部门与行政职能部门没有直接领导和被领导关系，信访部门只对各行政部门已经产生的行政矛盾、争议、纠纷，起转办、告知、协调、督办的责任。

《中华人民共和国行政诉讼法》是1989年4月4日由七届全国人大第二次会议通过。十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日表决通过首次修改行政诉讼法的决定，国家主席习近平签署第15号主席令予以公布。

由于信访制度的实施在前，历史上曾发挥过重要作用，因此，在各类行政矛盾、问题、争议、纠纷产生和解决过程中，权益人更易产生依靠信访的心理，客观上不愿意通过法律途径解决问题。相关政府行政问题也由于对依法行政的认识不到位，以及在实践中顾虑行政绩效和行政责任，不愿意通过法律途径解决问题。在这种情况下，信访就成了权益人和行政责任部门共同选择的渠道，从而使行政问题、矛盾、争议、纠纷不可避免地信访化，导致“信访失序”和“政访关系失序”的后果。

三、行政争议纠纷事项科学合理化解决对策

行政争议纠纷事项信访化是在特定背景下对依法治国战略和依法行政的偏离，也是对信访制度设计初衷的误用，因此，改变这一乱象必须从认识观念、制度设计、行政行为等多方面下功夫。

（一）区分一般“信访事项”与职能部门“职能事项”，解决信访认识偏差问题

从全国各地信访情况看，涉及信访事项的相关政府职能部门和信访者，在认识上普遍存在模糊一般信访事项和行政职能部门产生的矛盾、纠纷事项的问题。

一般“信访事项”，是人民群众就政府和政府部门行政过程中，产生的一般性问题，提出的建议和批评意见，其特点不应是权利人个人的事项，也不应寻求权益的个人救济，即解决个人问题。政府职能部门在职能行使过程中，可能产生各种问题，引发各种矛盾，这类问题和矛盾，属于“职能事项”，应通过行政职能部门内部的救济渠道加以解决。弄清二者的区别，在此基础上，全面反思现有的行政职能部门处置问题矛盾的工作机制，反思信访部门的工作规则，才能从根本上建立合理的“政信关系”，解决行政争议纠纷信访化的问题。

（二）坚持依法行政，处理好“政信关系”，解决行政矛盾纠纷处理机制不科学问题

十八届四中全会提出全面依法治国的战略要求，“依法行政”是基本要求。在全面依法治国的大趋势下，依法行政不仅指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法行使其行政权力，更包括对其行政行为的后果承担相应的法律责任。可以说，依法行使权力并对其行政后果承担相应责任，是“依法行政”的核心要求。这就要求，改变现实“政信关系”，使信访部门回归制度本身要求的一般信访事项的处理，行政部门依法全面担负起行政争议纠纷矛盾的处置。

因此，各政府职能部门应作为行政矛盾纠纷解决的主体，在本部门内部成立处理行政矛盾纠纷机构，根据职能部门业务要求，从矛盾纠纷事项受理、分类登记、流转程序、复查复核、回执答复等方面，建立行政系统内部的问题处理机制。对其可能产生的行政诉讼，建立内部回应和应对程序。做到行政职能部门矛盾纠纷内部处置科学化，外部处置依法诉讼化，从而解决以信访化代替法治化的问题。

（三）强化法治权威，重视法律实践，解决人民群众信访不信法问题

依法治国是现代文明国家的基本特征。十八届四中全会提出要全面实行依法治国，要求执政党、政府、社会，全面确立法治思维，依法公平、公正、公开处理各类矛盾和纠纷，让法律程序成为解决矛盾纠纷问题的主渠道。因此，信访部门应避免直接介入行政系统内部的行为，多在宣传依法处置，提供法律援助方面做工作，以引导人民群众依照法律途径解决合理合法诉求。