国家治理中的多元合作——基于政府、市场、社会关系的考察

孙克进

（华东师范大学公共管理学院，上海 200062）

国家治理中的多元合作
——基于政府、市场、社会关系的考察

孙克进

（华东师范大学公共管理学院，上海 200062）

十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中央首次提出“国家治理体系”的概念。本文将从治理理论出发，考察我国国家治理体系的现状以及探究源于西方社会的治理理论在中国的适用性，最后围绕十八届三中全会的决定对治理理论在我国的具体运用提出不同的路径。

治理；多元合作；政府职能

一、国家治理的发展趋势:多元合作

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”便广泛地被运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。

治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。它是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现［1］。可以看出，罗西瑙的定义主要说明了治理下的公共行动体系的多样性和国家治理方式的革新，更强调一系列非正式的依靠共同目标支持的社会力量的协同治理。罗茨（R. Rhodes）认为:治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会［2］。他列举了六种关于治理的不同定义。笔者认为其中作为善治的治理和作为社会控制体系的治理才是更全面的治理。因为这两种治理才把政府、市场与社会三者的力量协调统一起来，构成了完整的国家治理体系。格里·斯托克（Gerry Stoker）把目前流行的各种治理概念进行梳理，指出治理理论包含了以下五种观点:（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求坚决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威［3］。

二、多元合作治理的现实基础

（一）市场失灵

市场失灵主要是指自发市场的结果存在自身无法克服的缺陷。对市场结果的判断主要采用两个标准:效率和分配的公平。沃尔夫认为，效率可以分为静态效率和动态效率，这都是微观经济学家所关注的。尽管使用公平的标准来判断市场结果的成功与失败已经超出了微观经济学的界限，但这对公共政策的选择、制定与实施有很大作用。公共经济学家和公共行政学者发现:市场在效率和公平方面都存在失灵问题。市场之所以会失灵，是因为它有很多缺陷或缺点。市场机制无法有效提供公共物品，无法解决外部性问题，加剧分配不公平，带来宏观经济不稳定［4］。市场失灵的出现，与市场作用的有限性有直接的联系。法国学者罗奈·勒努阿从以下几个方面来分析与市场失灵相联系的市场局限性（也即市场的界限），他认为:（1）市场有政治上的界限，市场无法自发产生政治民主。（2）市场有分配上的界限，市场运行的过程中产生的纯租金无法得到解决严重制约了分配的公平。（3）市场有社会化上的界限，市场只关心与消费者有关的短期的经济活动，一些社会问题在市场中无法得到解决。（4）市场有伦理的界限，市场经济的效率至上观以及所表达的个人利益对社会道德的发展产生消极影响［5］。由这些原因导致的市场失灵主要可以分为以下几个方面:垄断性失灵，信息性失灵，公共性失灵，宏观性失灵，外在性失灵和分配性失灵。这些失灵现象又可以概括为局限性失灵和缺陷性失灵。这些失灵的存在，为政府积极干预提供了合理依据。但是政府行为也不是完全符合人们的预期，即存在政府失效。

（二）政府失效

一般来说，政府失效主要根源于以下几个方面:（1）公共政策失效，由于政府的决策信息有限、决策技术限制以及决策程序的问题导致公共政策无法解决公共问题，为公众提供有效的政策和制度框架。（2）公共物品供给的低效率，由于政府垄断了公共物品的供给以及公众对公共物品需求的复杂性使得政府无法及时有效地满足公共服务需要，甚至无法实现基本公共服务均等化。（3）政府机构的膨胀与低效率，政府部门作为拥有合法公共权力的主体缺乏必要的监督与制衡力量，而且没有竞争压力和明确的绩效标准，使得政府具有自力扩张的“内部性”。（4）寻租及腐败，政府积极干预市场活动的依据在于弥补市场的缺陷，实现社会资源的优化配置，但是政府的干预产生了新的租金问题——市场主体寻求政府权力支持而产生的成本。政府失效的危害会比市场失灵更大，因为政府作为一只“有形的手”对社会的发展具有指导作用，它的失效会对公众的切身利益产生重要影响。

（三）志愿失灵

既然政府、市场都存在治理的盲区和界限，那么公民社会组织的兴起作为“第三方”治理在解决公共问题、提供公共物品和实现公共利益方面发挥重要作用。但是，在实践中第三部门的治理也存在自身无法克服的缺陷，即志愿失灵。对于什么是志愿失灵，志愿失灵理论的提出者莱斯特.M.萨拉蒙认为志愿失灵主要包含四个方面:（1）慈善不足。作为集体物品的提供者，志愿制度的一个主要缺陷在于，它无法产生充足的可靠的资源来处理公共问题。（2）慈善的特殊主义。第三部门的服务主要集中关注人口中的特殊亚群体，这就使得一些社区中的亚群体并不能在社会组织的结构中得到充分体现。（3）慈善的家长式作风。社会组织提供服务的内容以及服务群体的划分主要受到私人或者官方的控制。（4）慈善的业余主义。第三部门参与提供公共服务在很大程度上是作为自己工作的一部分，而且缺乏专业的技术和知识背景［6］。在我国社会组织参与公共事务的治理主要存在以下问题:（1）缺乏独立性和自主活动能力。（2）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。（3）法律法规不健全。（4）缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制。（5）公众对第三部门的认同度不高。这些原因使得第三部门作为以一种公民社会的自主力量存在自身无法克服的缺陷。

三、政府职能的优化——激发市场与社会活力的基础

政府、市场与社会组织在国家治理体系中都发挥重要作用，但同时又会产生自身无法克服的缺陷，它们各自缺陷的合理解决才能在整合协调的基础上构建网络化的治理体系，解决这些缺陷的力量都存在于对方自身的不断完善。政府职能的合理定位、市场体制的不断成熟以及社会力量的发展壮大是构建三者协同治理体系的基础。我国是人民当家作主的社会主义国家，“人民政府”的概念一方面明确指出我们的政府是为人民服务和代表广大人民群众利益的权力受托者；另一方面也暗示了政府所拥有的绝对权威主体地位。计划经济时代的“全能政府”模式对于经济的快速发展起到重要作用，但是随着经济全球化、社会问题的复杂化以及政府、市场与社会的不断分化，政府在国家治理方面出现了力不从心的局面。为了充分激发市场经济和社会组织的活力，我国进行了多次行政体制改革，主要都是围绕政府职能的合理定位展开的。要发挥市场与社会在国家治理体系中的作用，必须以政府职能的合理定位为契机，解决好政府与市场、政府与社会的关系。

（一）以政府职能的合理化发挥市场的决定性作用

市场经济条件下，我国政府职能有很多不适应市场发挥作用的缺陷:政企不分阻碍了企业竞争力的提升；国有企业的不平等竞争遏制了市场经济的活力；行政垄断造成生产要素配置无效率；政府的经济规制抑制了市场主体的自主性；地方保护主义阻碍了统一市场体系的形成。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。市场经济条件下的政府需要把自身的职能界定于:（1）提供经济发展的基础结构。政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。（2）组织各种公共物品和服务的供给。（3）共有资源和自然资源的保护。（4）社会冲突的调整和解决。（5）保护并维持市场竞争。（6）收入和财产的分配调节。（7）宏观经济的稳定［7］。市场经济条件下政府职能的特点也发生变化:更加突出宏观性、开放性、法制性和民主性。政府职能的合理地位的最终目标在于:建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的基础。

（二）以政府职能的合理定位发展激发公民社会的活力

公民社会的发展依赖于一些公民社会组织，非营利组织或者第三部门。目前我国的政府治理模式在一定程度上阻碍了社会组织的发展，使得社会组织没有能力和渠道参与公共事务的治理，把社会组织看作被管理者和影响政治稳定的消极因素。现在政府治理体制对社会力量的不利影响表现在:一些社会组织的最终管理权和领导权在于政府部门，社会组织主要是作为政府部门的一个分支而成立的，使得社会组织的行政化倾向严重；政府对社会组织的成立设定了严格的审批制，有的时候需要以社会组织与政府的业务关系进行判定；政府没有对社会组织进行合理定位，没有为社会组织参与政治过程提供制度保障和具体路径。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。对于社会组织的发展既需要以政府职能转变为契机，也需要社会组织自身的不断完善:（1）政府积极引导社会组织的有序发展。政府要为社会组织的发展制定协调统一的规划，将社会组织的发展纳入国民经济发展计划，使社会组织的发展与社会发展相适应。（2）减少行政规制对社会组织发展的限制，给予社会组织更大的自主性。（3）政府权力从社会组织中撤离，不再进行微观管理，主要进行思想政治引导。（4）加强社会组织参与政治过程和公共事务管理的渠道建设。（5）社会组织自身要不断加强内部管理，提高业务水平，不断提高在社会事务治理中的公信力。这样一个独立且有影响力的公民社会能够对国家治理能力产生积极作用:（1）分解政府职能，促进政府结构调整。（2）提高公共物品提供的有效性，满足公众的多元化要求。社会组织能够对基层社区的公共服务需求有更强的敏感度，及时以便利的方式提供服务［8］。（3）促进政治民主化的发展，社会组织的兴起不断增强了公众的参与意识和权利意识，这对民主政治的发展大有裨益。（4）有助于多元治理体系的形成，以更加平衡稳定的权力结构为公共利益服务。

四、合作治理的路径探析

科学合理的国家治理体系是以国家、市场与社会各自功能的合理定位与不断完善为前提的，但是各自作用的良好发挥并不代表他们已经形成了制度化的良性互动关系。所以，国家治理体系的构建必须以政府、市场与社会的互动关系为目标，具有把三者联结起来的一些制度化路径。

（一）推行公共服务市场化

公共服务市场化是在20世纪90年代西方政府改革过程中出现的公共服务提供方式的一种革新。其主要针对的是政府在提供公共服务某些方面的低效率和不作为问题，目的在于满足公众个性化需求。公共服务市场化主要包含以下内容:第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。公共服务市场化在西方新公共管理运动中对提高政府的治理能力起到重要作用，但是由于我国社会主义市场经济体系的不完善，目前我国公共服务市场化存在许多问题:（1）制度安排缺失。我国正处于社会转型期，缺乏完整的民主监督制度、招投标制度以及审计制度，这些都是公共服务市场化公开透明所必须的。此外，法律制度的不健全使得公共服务市场化有脱离政府指导的自由化危险。（2）政府调控及监管能力不足。因为把政府承担的公共服务职能分解给民营企业需要:一是公共服务和公共产品的确认者;二是精明的购买者;三是对所购产品和服务的检查者和评估者;四是公平税赋的有效征收者;五是谨慎的支出者。这对于政府部门的管理技能、管理水平和市场化水平提出了很高要求。（3）政府利益掣肘。公共服务的市场化意味着政府将部分自己拥有的提供公共服务的权力授予市场主体，政府部门为了获得更多的预算收入和对社会的影响力，在很多情况下不愿意主动放弃公共权力。（4）市场发育不完善。公共服务市场化需要一个竞争性开放性和法制性市场体系，但是目前国内市场存在垄断性以及保护主义的问题。要通过公共服务市场化构建政府与市场的互动关系，必须在以下方面做出努力:（1）加强对进入公共事业领域的民间资本的法律支持与保障。这就意味着政府要放松对民间资本进入公共事业领域的管制和审批制度，以具体的法律法规明确民间资本参与公共服务提供的合法地位。（2）以法律为导向谨慎推进民营化改革。由于我国与西方国家具体环境的不同，我们推进公共服务市场化必须依据法律政策的统一协调推进，以免发生自由化和国有资产流失的问题［9］。（3）大力推进国有企业改革。国有企业对公共服务的垄断使得民营企业无法与其进行公平竞争，而且国有企业在某些领域的垄断性导致服务提供的低效，对国有企业进行有分别有步骤的改革能最大限度地激发市场活力。（4）优化政府职能结构。政府职能更主要在于对公共服务市场化提供法律制度保障以及进行必要的监管。需要指出的是，公共服务民营化并不意味着政府责任的完全祛除，公共服务民营化效果的好坏依然是评判政府成绩的一方面。

（二）推进公共服务社会化

所谓公共服务社会化，就是要以社会需求为导向，调动社会力量参与提供和改善公共服务，鼓励各种民间组织投入兴办公益事业和社会服务，建立起以政府为主导的各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化［10］。公共服务社会化是为了充分发挥社会组织积极性，使社会成为国家治理主体的一部分。我国推行公共服务社会化有一定现实基础:社会主义市场经济体制的不断完善为其提供了制度基础；政府职能的不断创新为其提供了推动力；法律制度的不断完善为其提供了法制保障；社会组织的发展为其提供了主体力量。虽然这些现实情况有利于推进我国公共服务的社会化改革，但是依然存在两方面主要问题:政府职能改革不彻底和社会组织能力问题。通过公共服务社会化构建政府与社会的互动关系，需要从以下方面着手:（1）明确主体职责，整合结构功能。在推进公共服务社会化中，政府的职责在于确定社会组织提供公共服务的种类、标准以及顺序和对社会组织提供公共服务的行为进行监管。社会组织的职责在于以高效的方式为社会提供服务而不是为了本组织的利益。（2）发展社区组织，提高自我服务能力。社区作为基层民众的联合体，可以依靠自我服务提高公共服务的效率和针对性。授予社区更大的自主权，鼓励他们参与公共服务的生产和提供。（3）促进第三部门发展，培育公共服务社会化的主体。第三部门作为公民社会的载体以其灵活性和便民性可以缓解公众公共服务需求的复杂性。（4）培养公民文化，提高公民意识。公共服务社会化既需要政府职能下放，也需要社会力量的积极配合，这需要广大公众参与意识的提高，只有他们认识到自己是国家的主人，才能积极为公共利益服务。

（三）发展参与式政治

在现代社会，公民参与是公共生活的重要组成部分。公民参与不仅在形式上和实质上赋予公民表达自己利益的机会，保证公民获得影响其自身生活质量的权利，而且它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系，保持了政府公共政策的合法性基础。公民参与更体现了国家治理体系的变革——公民作为治理主体积极参与公共事务管理，体现了政府与社会关系的变革和治理结构的多元化。公民参与形式是公民借以进入政策过程，影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段，它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。在我国，公民参与在很大程度上无法起到影响政治过程的作用，使得政府与人民群众之间无法进行交流和沟通。在公民参与的不同类型中，最重要的就是公民参与公共政策。因为公民参与公共政策是连接政府与人民的重要纽带，是了解公共意志的过程，对政府与社会公众的互动有重要作用。我国公民参与公共政策存在诸多问题:（1）传统政治环境的影响。在传统计划经济体制下，政府统一规划，公共政策大多是由政府“自上而下”主导的。（2）公民参与的制度化低。目前我国主要有政治选举、政治结社、政治表达等三类方式，这些宪法规定的公民参与的方式能保证公民政治参与的制度化、法律化。但是具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度还不够健全，使得公众的政治参与受到一定的限制。（3）公民与政府之间存在信息不对称。公众参与公共政策具有很大的被动性。（4）公民素质有待提高。传统封建专制思想潜移默化地影响着公众对参与公共政策的认识和态度。在国家治理转型的今天，必须打通政府与公众之间的沟通环节。我们可以从以下方面促进公民参与公共政策的发展。（1）进一步拓宽公民参与渠道。公民参与形式和方法的多样化可以使公民影响公共政策的能力得到提高。（2）健全民主制度，为公民参与公共决策提供刚性支持。以完善信息公开制度为基础，促进政务公开；以完善听证制度为主导，畅通公民参与公共决策的渠道；以建立健全群众监督机制为核心，完善决策监督机制［11］。（3）积极培育民间组织，将其作为公民参与公共决策的重要依托。明确政府与民间组织在法律上的地位与合作关系；在政策上给民间组织提供有利的发展空间。（4）以培养公民参政意识为中心，优化政治文化环境。使人民群众意识到自己的主人翁地位，为了合法权益与政府进行沟通协商。

［1］罗西瑙.没有政府的治理［M］.伦敦:剑桥大学出版社，1995.5.

［2］罗茨.新的治理［J］.政治学研究，1996，（154）.

［3］格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点［J］.国际社会科学（中文版），1999，（2）.

［4］查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的事物/兰德公司的一项研究［M］.北京:中国发展出版社，1994.18-24.

［5］李其庆.法国学者勒努阿谈市场与市场经济的效益与局限［J］.国外理论动态，1992，（41）:1-4.

［6］（美）莱斯特.M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］.北京:商务印书馆，2008.47-50.

［7］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.60-61.

［8］张廉.服务·责任·法治:我国政府管理体制改革研究［M］.银川:宁夏人民出版社，2005.219-221.

［9］蒋云根.用法制规范公共事业民营化［J］.党政论坛，2004，（9）:18-22.

［10］吴琦.公共服务社会化及其风险［J］.行政论坛，2004，（2）:31.

［11］周潇.积极推进我国公民参与公共政策［J］.理论探索，2008，（1）:134-136.

The Multi-Cooperation in State Governance——The relationship among government，market and society

SUN Ke-jing
（Hianghai Nermal University，Shanghai 200062，China）

third plenary session of the 18th CPC Central Committee pointed out that the goal of comprehensive reform is to improve and develop the socialist system with Chinese characteristics，and promote the modernization of state governance system and governance ability，which is the first time that central government proposed“state governance system”.From governance theory，this article will examine the present situation of our state governance system，and explore the applicability of western governance theory in China.Finally，in the context of central government’s reforming decision，I will propose some feasible paths to perfect state governance.

governance;multi-cooperation;government function

D601

A

1009-6566（2015）05-0052-05

2015-05-06

孙克进（1988—），男，河南信阳人，华东师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府改革。