乡镇行政权力与村自治权利的冲突及化解

肖爱生

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

乡镇行政权力与村自治权利的冲突及化解

肖爱生

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

乡镇政府对村民自治组织的“过度干预”，以及村民自治组织的“附属行政化”倾向是当前乡村关系中普遍存在的现象，这些现象的根源是国家宏观体制问题。化解乡镇行政权力与村自治权利的冲突必须从改变压力型的管理体制出发，正确区分“村务”与“政务”，处理好“行政权”与“自治权”的关系，完善修订《村民委员会组织法》。

乡镇政府；村民自治；权力冲突；化解

村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。但由于各种因素的影响，致使乡村关系存在许多不相适应的方面，有些地方甚至存在着严重的矛盾和冲突，不但制约了乡镇职能的有效履行和村民自治的健康发展，而且不利于我国和谐乡村社会的构建。本文试图对新时期以来的乡村关系做一简单梳理，并对今后二者关系的调适做些探讨。

一、乡镇行政权力与村自治权利的现行法律规制

在我国农村，存在于基层管理体制中的一个根本性问题便是乡镇政府管理与村民自治之间的关系问题。现行《宪法》明确赋予村民自治组织相应的法律地位，指出“村民委员会是基层群众性自治组织”，从而确立了村民自治组织不同于国家基层政权机关的法律属性，除此之外，还制定了“村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”的原则。

1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》针对乡镇政府管理与村民委员会的关系，在其中的第三条做出了如下规定:“乡、民族乡、镇的人民政府给予村民委员会工作上的指导、支持和帮助。另外，村民委员会也要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”［1］根据这项规定，我国农村的基层权力表现为两个形式:国家行政权力与村民自治权利，在具体的运行中，它们相互作用，相互影响，不仅能够推进基层民主政治的发展，还能够促进社会民主的成长。此时，我国农村的村民自治开始有了长足的发展，同时也表明国家在对农村的管理方式上，由直接管理转变为间接管理，由国家机关的集中管理转变为基层群众的自我管理。

在1998年修订后的《村民委员会组织法》第四条中明确规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助”，并增加了“属于村民自治范围内的事项乡镇政府不得干预”［2］的条款，这实质上就是将村民委员会与过去的生产大队相区别，村民委员会作为村民自治权的委托人，只是在自己的职权范围内带领村民依法自治，不能够代表国家实施行政管理；也不是乡镇政府的下属机构或派出机构，而只是协助乡镇政府开展相关的行政管理工作，却不具有行政隶属关系，乡镇政府管理与村民自治之间的关系已经从领导与被领导演变为指导与被指导的关系。

根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民自治的主要内容包括“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，村民自治的范围及权利主要体现在涉及村民共同利益的公共事务、公益事业等方面，如村级经济发展规划、村民自治章程、村规民约的制定与修改、道路的修整和完善、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。村民委员会除了依法享有自治权之外还要协助乡镇政府开展工作。村民委员会由于在性质上是基层群众自治组织，只履行遵守、宣传国家法律、法规和政府命令及指示的义务，并不具有执法的权力，所以，村民委员会只能在涉及到村及村民的相关行政工作上给乡镇政府以协助。

《村民委员会组织法》就乡镇政府和村民委员会之间的关系做出的规定，在实践中，乡镇政府对村民自治工作给予指导，可以归纳为五个方面:一是指导村民委员会换届选举，二是推进村民自治的制度化建设，三是完善村民自治工作各方面机制，四是加强对村民委员会干部的培训，促进村干部素质和能力的提高，五是对村民委员会工作的指导。

二、当前乡镇行政权力与村自治权利冲突

当前，我国已经处在全面建成小康社会和全面深化改革的关键阶段，各项工作量大面宽，千头万绪，而且现在小康社会建设的重点和难点都在农村，特别是乡村两级。为了完成上级带有“一票否决”性质的任务，在实际生活中，基层政府与村自治组织的工作领域越来越出现相互交叉重叠的倾向，这是我们值得注意的。按照《村民委员会组织法》，乡政府在履行职能时无权对村委会下达命令和任务，在实践中这是不可能的。为了便于开展工作，在实践中往往是基层政府领导村民委员会、村民委员会领导村民，这造成了乡政府的“侵权”；村民委员会担负着管理“公共事务”的责任，这就使自治权带有了行政权的性质，使乡镇政府“过度干预”村民自治和村自治组织“附属行政化”问题同时存在。

（一）乡镇政府“过度干预”村民自治

1.干预村民委员会选举。在选举前，一些乡镇政府基于自身利益的考虑，往往会在村民主选举前拟定候选人，并设法排挤其他候选人。对于村民进行舆论引导，引导一些候选人进行拉票。在选举中，出现不按程序办事，甚至在一些关键环节上做手脚的现象，有些乡镇政府还通过种种手段操纵选举，让他们认为有能力的人当选，甚至一些基层司法机关也加入到干预选举的行为当中。

2.干预民主决策。在当前加快发展、扶贫攻坚、维稳等任务日益加重的情况下，一些乡镇政府重新回到了计划经济时期的管理方式，直接对村委会下达关于农业生产、土地买卖、发展集体经济、村务管理等方面的指令，这些指令往往没有经过村民的广泛讨论，所以在实践中得不到村民的支持。比如本村享受误工补贴的人数及补贴标准，村办学校、村建道路等村公益事业经费的筹集等，村集体经济项目的立项、承包方案以及其他村公益事业的建设承包方案等涉及村民利益的相关事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理，但不少地方的乡镇政府在不同程度上干预以上事项，甚至村干部的工资待遇都由乡镇政府统一规定。

3.干预民主管理。一些乡镇政府越俎代庖，直接、统一制定村民自治章程、村规民约等村民自己管理规则，甚至直接管理村级的财务、人事任免、公共物品提供等事项。现在一些地方为了保证村级财务公开透明，实行村财乡管的管理方式，实行村级财政乡镇一级管理，虽然在一定程度上有助于减少村级财务混乱，但村民委员会管理村级财务的权利却被侵犯了。除此之外，这样的管理方法也不利于调动村干部和村民民主理财的积极性，一旦出现不良债务，村里还倾向于将责任推给乡镇政府，从而激化农民与乡镇政府的矛盾。这样对村级治理造成了很多负面影响:一是“乡管村财”使村民委员会失去了对本村资金的使用、支配、收益权，从而导致村日常工作无法顺利开展；二是“乡管村财”也为乡镇政府侵吞、挪用村级财产提供了便利条件。

4.干预民主监督。乡镇政府代替村民成为监督村自治组织的主体，通过行政、司法等手段对村自治组织的工作进行考核和评价。同时无视村民监督权，对村民实行监督的权利不提供保障。马克思·韦伯认为，行为的利益取向受生理本能和社会传统的因袭，也受非经济的、非常的事件和行为的制约，此外，也受到资源供给匮乏压力所制约［3］。税费改革后举步维艰的乡镇财政也决定了类似的侵权越权现象愈演愈烈。

（二）村民委员会的“附属行政化”与“过度自治化”

1.村民委员会对乡镇政府的“附属行政化”。根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会具有两大功能:一是实行村民自治，二是村民委员会有责任和义务协助乡镇政府开展农村工作。但在实际运行中，在经历了短暂的自治以后，从20世纪90年代开始，很多农村村民委员会完全充当了乡镇政府的“办事员”，将其日常工作的重心放在协助乡镇政府开展工作上面，较少投入精力去思考如何发展本村经济及完善民主化进程。这个问题在当前越来越突出，成为村民自治的主要障碍。

2.村民委员会的“过度自治化”。过度自治就是指村民自治超出了法律政策规定的范围，村民委员会没有在村民自治范围内行事，随意增加村民的额外负担或违法限制村民的自由权利等。在实际工作中，当乡镇政府的决定不符合、不利于甚至有损本村利益的时候，村民委员会往往会不予配合。事实上不少的村民委员会对乡镇政府已不再是唯命是从，而是采取各种方式弱化或是抵制乡镇政府的过分干预，由于《村民委员会组织法》已经赋予了村民委员会自治权，并规定乡镇政府不得将村民委员会视为其下属机构，对其随意发号施令，所以这种行为在一定范围内是合法也是合理的。但是，也存在着少数村民委员会为寻求自身利益有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。除此之外，还有一些村民委员会认为自己是村民的合法代理人，手中握有自治权，可以自行决定村内事项，根本没有必要接受乡镇政府的指导。

三、乡镇行政权力与村自治权利冲突的化解

（一）改变压力型体制，建立合作型的乡村关系

压力体制是指在存在于严格的等级关系的组织内，上一级的组织为了实现某种利益，要求下级组织不惜一切完成它所下达的目标，尽管这些目标有时是不现实的。在设定目标时，上级往往将目标量化分解为可以考察和衡量的一系列标准，并要求下级在一段时间内完成。在压力体制下，村民自治只能在各类政府任务的约束下进行，也就是说国家行政的体制性权力上升到乡镇，而功能性权力依然延伸至村级，使得村民自治不能真正地落到实处。政府压力越大，村委会的行政倾向就越明显。20世纪90年代中期以后，村民自治面临的政府任务越来越多，税费改革后村民自治组织承担的任务从组织生产、执行计划生育政策、收取税费转变为更加多样性的公共管理与服务活动，自治组织与基层政府的对立情绪日益严重。这些现象的根源是国家宏观体制问题，是我国“强国家，弱社会”模式在基层社会的现实体现，任何单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。因此，在一定条件下，应当从顶层设计上逐渐改变压力型的管理体制，给予下级政府更多的自主权，发挥其主观能动性。在乡村一级，可以建立合作型的乡村关系。合作型的乡村关系相对于压力型的乡村关系是一种新型的关系。它以培植村自治组织的政治、经济与文化的“自组织性”为出发点，通过加强乡镇政府的微观政治、经济与文化功能，以及增强村民自治组织的治理能力，营造出乡镇政府与村自治组织的良性互动关系。要想建立稳固的合作型乡村关系，还要有综合配套改革，在乡一级建立与村民自治相配套的财政制度和官员考核、选任体制。

（二）明确区分“村务”与“政务”

明确区分村务和政务。广义的村务是指所有与村民有关的事务，包括村庄内部的事务以及与政府有关的事务，而狭义的村务则是指村庄内部的事务，在这里的村务指狭义的村务。而政务则是与基层党组织和政府有关的事务，例如在农村宣传贯彻党的基本路线、方针和政策，执行法律以及协助基层政府开展相关工作。村务仅与本村范围内的居民有关，因此具有地域性特征；村务范围很广，涉及到村委会选举、集体财产管理、财务管理、宅基地划分等琐碎事项，因此具有复杂性特征；另外，村委会工作经常面临的是一些突发事件，因此村务还具有突然性的特征。而政务则表现为贯彻国家意志的过程，因此，强制性是政务最重要的特征。因为政务有了强制性这一特征，所以很多时候基层政府就以此为依据，任意安排村委会执行一些本该由政府负责的事务，许多村委会主任抱怨，“自家的田还没耕，就去帮别人磨面”，本应该由村委会处理的村务没有处理好，反而将主要精力和时间投放到处理政务上。因此，必须明确的区分政务和村务，不仅要以法律形式确定下来，更要明确政府部门执行政务的方式，以及对村委会的领导方式。更为重要的是要让基层政府认识到，村民自治制度是经过法律确认的，每一个人都无权干涉村民的自治权，必须要确保村民自治组织的独立地位，只有如此村务和政务才能独立地被执行。在市场经济条件下，乡镇政府的职能概括地讲就是充分调动乡村群众创造财富的积极性，依法保护农民的合法权益。具体到实际行为就是:1.加强和完善服务措施，提供公共服务。2.强化监督和法治职能。3.优化乡村社会环境，促进农村社会发展。

（三）正确处理“行政权”与“自治权”的关系

卢梭曾说过:“人是生而自由的，但却无往不在枷锁中”［4］，卢梭认为他所言的政治权威，在现实中是不存在的，而必须经由我们所订立的一个契约，社会秩序才能形成，我们每个人让渡出一部分天然自由，转让为契约自由，我们能拥有和谐的整体，并且在其中生活。我们可以看出，村委会这一自治组织最初产生的原因也恰恰印证了卢梭的理论，它是在社会制度急速转型、社会秩序极端败坏的情况下，村民们自发而选择的一种组织形式。他还阐述一个公正社会的政府必须由以下三个部分组成:第一，代表公共意志的主权者；第二，由主权者所授予的行政官员；第三，形成这一意志的公民群体。村民自治权是村民在国家法律规定范围内，以社会契约的形式对村内自治事务的议事权、决策权、管理权、监督权。虽然我们的乡村治理状况与卢梭所设想的政府并不完全相一致，但是我们必须意识到有一点共识就是村委会只是代理机构，而非统治者。在乡村自治中，村委会的权利不仅来自宪法的授予，更经过法律而定性为自治性权利，村委会的权利来自村民的授权，而非来自于乡镇党政组织的授予。所以，村民自治权不是行政权，是一种必须对村民代表大会负责而不是仅仅对乡镇政府负责的权利。明确了这一点，村民委员会就可以依法理直气壮地行使自治权利，通过公证、公开、民主的选举，真正选出能力素质强、真心愿意为老百姓办事、公道正派的村委会班子。特别重要和紧迫的是要努力提高村委会特别是西部落后地区村委会成员的能力和素质，现在一些地区村委会成员能力很弱，不足以带领群众脱贫致富，所以造成乡镇政府过度干预的问题，这种状况应尽快改变。在这样的条件下，村民自治制度只会越走越光明，从而自下而上推动我国社会主义民主制度向前发展。

（四）重新修订《村民委员会组织法》

及时修改和完善《村委会组织法》，使其具有与时俱进的品格。从《村委会组织法》的制定过程来看，它更像是一系列行政政策，而非一部完备的法律。例如《村委会组织法》只规定了乡镇政府对村委会工作指导、支持、帮助，但没有明确规定在哪些事项了给予指导、帮助，如果指导、帮助的话应该采取哪种形式，以及如果乡镇政府没有履行应有的责任时，应当承担什么样的法律后果。《村委会组织法》不仅在规定乡镇行政机构与村委会关系时候大而化之，在规定两委关系时更是如此，这就导致实践中的问题无法通过诉诸法律而妥善解决。要协调行政权与自治权的关系，就必须对《村组法》的缺陷予以弥补，明确规定乡镇政府和村委会的相互关系，不仅要做出定性规定，更要对其进行量化，使得这部法律在现实中更加具有可操作性和指导性，使得这部法律真正能够为民所用，在行政权力对自治权构成威胁时，村民们能够以法律为武器维护自身权益。第一，要修改《村民委员会组织法》的现行结构，建议将有关村民会议、村民代表会议的规定，各级国家机关与村民会议、村民委员会的关系，由村民自治法规定，因为这是村民自治权的宪法性问题，是涉及国家权力与社会权利配置的根本原则；第二，改革村民委员会任期的规定，村民委员会成员任期三年太短，而却可以无限制连选连任，建议将村民委员会任期改为五年，连选连任改为不得超过两届；第三，规定监督村民委员会的专门常设机构，对村民委员会成员、村民小组成员的监督机制，需要有相应的规定。

［1］全国人大常委会.中华人民共和国村民委员会组织法（试行）［EB/ OL］.http://www.oklink.net/flfg/law/20123.htm.

［2］基层政权与社区建设司.中华人民共和国村民委员会组织法［E］. http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000. htm.

［3］周贤日.村民自治与行政权的冲突［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.4.

［4］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆，2003.2.

D638

A

1009-6566（2015）05-0063-04

2015-09-10

肖爱生（1971—），男，甘肃天水人，中共天水市委党校副编审，研究方向为农村政策。