PPP：医疗服务引入社会资本的新模式

文/周子君 ZHOU Zi-jun

改革开放以来，中国的公立医院发展出现了不同程度的分化，“马太效应”使得优质医疗服务资源进一步向大城市、大医院集中，传统行政管制的改革思路在经历了5年医改之后并未能有效解决医疗卫生资源向大城市、大医院集中的问题，一些政策分析将其归纳为政府对公立医院管控不利，卫生行政部门也陆续出台了系列限制公立医院发展的政策，包括禁止公立医院借贷发展。这些政策并未起到引导医疗资源分流到基层医疗机构的作用，反而使基层公立医院的建设与发展受到影响。如何化解这一矛盾成为业界和社会共同关注的问题。

以往公立医院建设多靠政府财政拨款，由于建设投资规模大，一些地方财政难以一次性解决投入问题，因此，依靠政府担保，银行贷款、财政贴息，或由政府融资平台举债建设成为公立医院建设常用的模式。随着国家对地方政府性债务管理的逐步规范，地方政府举债融资的权限受到限制，一些地方为建设公共服务设施，引入社会力量参与公共服务设施建设，即PPP模式。

PPP模式（Public-Private-Partnership）是政府与社会机构合作建设、运营公共服务设施，提供公共服务的模式，其优势在于政府可以借助社会力量建设公共服务设施、提供公共服务，解决政府由于财政性资金不足、难以新建或重建公共服务设施的问题。

依照我国现行政策，医疗服务属于政府实行一定福利政策的社会公益事业，保障公民的基本医疗是政府义不容辞的责任。但在一些经济欠发达地区，政府难以一次性负担公立医院的新建或重建费用，利用PPP模式建设医疗服务设施也成为政府的备选方案。

201 4年12月，国家发改委和财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从政策层面和实际操作层面上对政府和社会资本合作开展PPP项目进行了规范，PPP模式得到了国家的认可。《指导意见》提出：根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。在同等条件下，优先支持引入社会资本的项目。因此，社会资本参与医院建设会成为一些地区发展医疗服务的重要模式。

利用PPP模式建设医院具有以下优势：

一是能够解决政府由于财政资金不足而无法满足民众医疗卫生服务需求的矛盾，借助社会资金和技术、管理能力，在短时期内提高当地的医疗技术水平，缓解医疗卫生资源不足状况，满足民众的医疗健康需求。

二是有利于进一步完善医疗服务提供体系，理顺政府与医院之间的关系，解决医改中难以解决的体制和机制问题，有效实现政事分开、管办分开，理清政府与医院职责。

三是促进医院建立和完善现代医院制度和法人治理结构，规范医院运营和管理。

四是有利于建立社会竞争机制，促进医疗机构提高服务质量和服务效率。

然而，政府在引入PPP模式建立医院时也应注意遵循国家有关的法律法规和相关制度规定，按照“公平、公正、公开”的原则遴选医疗服务提供商，对合作年限及资金回报进行科学测算，最大限度地维护公众利益。

PPP模式的实施也对政府监管医院提出了更高的要求。由于社会资本的逐利性，使其在医院经营过程中容易产生逐利行为，因此，在PPP模式的资金回报设计以及运营监管中，政府应建立相应的制度，防范投资方因过度考虑资金回报而侵蚀社会公众利益的情况发生。

我国现行的社会医疗保险制度为PPP模式的发展提供了制度保障，“花钱买服务”的理念将逐步淡化公立与私立医疗机构的界限，使之在相同的政策环境下为民众提供医疗服务。