建设云南高原粮仓须常鸣粮食安全警钟——以昆明市耕地流转中“非粮化”的新问题为视角

李文云

（云南师范大学 经管学院，云南 昆明 650031）

习近平同志在党的十八届三中全会关于“三农”的重要论述，明确告诫我们，保障粮食安全是一个永恒的课题。[1]充分体现了居安思危的战略思维。我们要从治国安邦的高度，清醒认识当今全球粮食市场化的条件下，提高国家粮食安全保障水平的普遍性、严重性和特殊性。普遍性是指它在任何国家任何时候都不能例外；严重性是指对任何国家任何时候都是一个永恒的课题，不能放松；特殊性是指国家粮食安全战略是由粮食这种具有战略意义的特殊商品决决定的。因此我们的立足点是始终坚持自力更生，立足国内。按照省委提出走云南特色农业现代化路子的要求，要建设高原粮仓时，务必把“保障粮食安全”这个“永恒的课题”放在突出的地位，加以贯彻落实好。为此在对昆明农村耕地流转中的“非粮化”问题进行多视角的论述中，提出了解决问题的对策，说明我国是具有粮食安全保障的，但危及粮食安全的问题依然存在，必须常呜粮食安全的警钟。

一、在概念上，要深化对农村耕地流转、粮食安全的正确认识

（一）正确认识耕地流转的重大意义

1.准确把握耕地流转的内涵

耕地流转是土地流转的核心内容。耕地流转是在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，在耕地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，赋予农民在一定的期限内，对承包耕地的经营权流转给其他农户或经营者，以获取更高效益的转让行为。

2.明确耕地流转的意义

耕地流转是实现农业现代化的必然要求。我们要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。这“四化”是有区别而又联系的统一体。其中农业现代化道路是基础。而要实现农业现代化必须逐步实现集约化经营。这也就是邓小平早就预见到了的问题。他说我国农业改革和发展的两个飞跃中的第二个飞跃就是“发展适度规模经营。”[2]适度、集约是相对粗放、浪费而言，集约化经营是以经济、生态、社会的效益为根本目标，对诸多生产要素优化组合，高效使用，从而实现以最小的成本，获得最佳回报的经营方式。它对我国、云南的农业有极为强烈的现实针对性。一方面是由耕地是我国稀缺资源所决定的。有人称土地是财富之母，劳动是财富之父。那显然耕地是土地之本，衣食之源。我国人均耕地1.36亩。云南省按2012年末的统计数据，人口4659万，常用耕地面积6345.15万亩,人均耕地也是1.36亩。这1.36亩人均耕地只是世界平均水平的20%左右，相当于加拿大的7.9%，俄罗斯的19.1%，法国的44.5%，印度的53.4%。而我们云南山多平地少，耕地宝贵，迫切要求我们必须走集约经营之路。另一方面怎样实现农业的集约化经营呢？就要加快推进土地承包经营权流转。这不妨拿中美两国农业作比较，从务农人口来说，我国约占全社会就业总人口的70%，而美国则只占全社会就业总人口的1.6%。又从耕地数量来看，我国18.26亿亩，只相当于美国的16.7%。又从劳均耕地来比较，美国一个农场主耕种的土地成千上万亩。2010年美国劳均耕地859亩。而我国即便到了2020至2030年工业化和城镇化基本实现，城镇化率达70%，人口将增至14亿，劳动年龄人口按60%，18亿亩耕地计算，劳均只有7亩。因此，耕地流转，集约、适度规模化经营是十分必要的。

（二）正确认识粮食安全的定义

1.关于对粮食安全的不同观点

当前，无论是在理论界还是实际工作中，有如下两种对立的观点：一是我国不存在粮食安全的问题。因为近几年粮食生产实践中出现的一些波动是正常的产量调整。即便农田大量减少，也可以通过新科技和改善生产条件来避免粮食短缺。甚至有人说，只要有钱，就可以买到粮食。担心没人种田和粮食安全，是杞人忧天，甚至是幻想症而已。二是在我国存在比较严重的潜在的粮食安全问题。改革开放以来粮食生产中出现了诸多矛盾和问题，危险不容忽视，成为21世纪我国所要面对的严重问题。

2.粮食安全的定义是联合国粮农组织提出并被各国政府认同与按受的概念

从1974年以来，联合国粮农组织对粮食安全的概念先后作出过三次表述。这年的11月的定义说：保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1983年4月的定义又说，确保所有的人在任何时候，既能买得到又能买得起他们所需要的食物。1996年11月的定义说：让所有的人在任何时候都享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活。试析粮食安全的定义。不久前，我国成立了国家安全委员会，其意义十分重大，粮食安全是国家经济安全必不可少的重要组成部份。本质上讲，粮食安全是指一个国家满足粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力。这个定义包括供求平衡、流通顺畅和价格稳定。它涉及到生产者、消费者和政府的公共服务体系。

（三）只有明白了粮食的概念才能深入掌握粮食安全的定义

1.粮食的概念

须知，粮食的概念包涵相互依存的三要素：（1）粮食是维持并优化人体生命活动的食物结构的基楚。我国主要是谷、薯、豆三个品种；（2）粮食不是普通的商品，而是特殊商品；（3）粮食不是一般的物资，而是战略物资。

2.要深化粮食在人类社会存在和发展中的基础地位的再认识

粮食首先是人类社会存在和发展的基本制约因素。物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础。而在物质资料的生产中，首先是粮食生产。因为粮食生产是农业部门中生产食品的基础产业，是所有物质生产部门的根基。社会进步发展的程度和水平，说到底是由粮食生产的劳动生产率决定的，主要是与粮食的商品率成正比例的。这是马克思早就揭示的真理：“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础，并且首先是资本主义生产的基础。”[3]美国之所以成为当今世界的头号经济和科技强国，是以高度发达的农业特别是粮食生产的劳动生产率为基础的。

粮食是我国社会安定、国家自立的基础。这首先是因为物价的基础是粮食。粮食定，天下定；粮食紧，市场紧。列宁曾经指出：“经济的真正基础是粮食储备”，“没有这种储备，国家政权便化为乌有。没有这种储备，社会主义的政策不过是一种愿望而已。”[4]毛泽东也强调：“要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”[5]这是因为粮食生产的状况，直接影响着工农联盟和国家政权的巩固，是社会和谐的基础。粮食问题，说到底是农民问题，或者说“三农”问题是中国革命、建设和改革开放的根本问题。我们要实现即将全面建成小康社会的宏伟目标，“小康不小康，关键看老乡。”

因此，对粮食概念一知半解的人，就不可能真正懂得粮食安全的定义。

二、在实践中，要正视耕地流转出现了危及粮食安全的新问题

（一）我国在保障粮食安全的历史性回顾

1.我国的成就及问题

全世界公认的事实是，我国用世界1/10的耕地，生产了全球1/4的粮食，养活了全世界1/5的人口，并且由“南粮北运”变成了“北粮南运”。2013年我国粮食量达到12039亿斤，粮食自给率超过97%，实现了粮食基本自给。粮食储备率在1960年仅为8.31%，上世纪70年代为40%以上，进入21世纪为20%左右。人均占有粮食，1995年为344千克，首次接近世界平均水平。但是，后来逐年有波动。2012年我国粮食进口总量达7236万吨，粮食自给率跌破90%，从人均粮食占有量来说，仅与1996年持平。2013年我国粮食首次十连增。但是根据经济学人智库发布的2013世界粮食安全指数报告，西方国家占领了全球粮食安全系数排行榜的第一梯队，美国粮食安全水平居首位，我们国家则位列第42位。

2.驳所谓“中国粮食威胁论”

近期，美国学者布朗又一次说中国在国际市场上“抢粮”，炒作“中国粮食威胁论”。事实胜于雄辩，我国适度进口粮食，既调剂余缺，也满足国内多样化的消费需求，主要是进口大豆，而2013年是1400多万吨，只占国际市场的份额的4%左右，并且按照联合国粮农组织的粮食概念，是指谷物，即小麦、粗粮（玉米、小米、高梁等）、稻谷，而大豆不算粮食。

3.云南省粮食安全的形势越来越好

1949年云南省缺粮人口占60%左右。1952年基本解决了缺粮问题，1964年粮食丰收，成为粮食调出省。1974年开始从省外调入粮食。2000年实现了由长期短缺到总量基本平衡，丰年有余的历史性转变。但这些年来，每年尚需调人粮食10-15亿公斤。2013年云南粮食总产量1824万吨，首次突破1800万吨，并再次创下历史新高。

（二）耕地及其流转已经危及粮食安全的新问题

1.耕地作为粮食生产的物质前提在锐减

必须清醒认识耕地在粮食生产中的极端重要性。粮食生产离开了耕地无从谈起。而云南省耕地非常珍贵。构成云南省情是“山区、边疆、民族、贫困”四位一体，云南高原山地约占全省总面积的94%，其中山地占84%，高原、丘陵占10%，另外盆地即坝子占6%。全省129个县（市、区）除五华、盘龙两个城区有极少的农村人口外，山区比重都在70%以上，没有一个纯坝区，有18个县99%以上的土地全是山地。全省土地面积大于1平方公里以上的坝子约1442个，约2.4万平方公里，而大于5平方公里的只有553个。可见坝子数量虽多，但多数面积偏小。因此如何大力保护粮食生产的根基即耕地，是摆在我们面前的严重课题。然而，随着经济社会的发展，特别是改革开放以来随处都可以见到那种过分地挤占耕地的现象。这种浪费了大量耕地资源，是建设用地粗放低效的表现。我国每亿元GDP占用建设用地规模分别是21世纪头10年美国、日本、韩国地耗水平的2.3倍、8倍和4.8倍。曾经有外国人戏称：中国是一个建筑工地。在此无需用统计数据来赘言，仅以直观来说一说昆明市主城区地域面积的惊人变化可见一斑。不争的事实是：昆明坝子或滇池坝子里的耕地资源是丰铙的，加上得天独厚的自然条件。昆明城区原来仅只限于盘龙和五华两区，并且无农村。后来城区扩大到了官渡和西山两个农业区，如今昆明坝子里这四个城区内的绝大多数的耕地已被高楼大厦、奔驰不息的车水马龙的街道所取而代之。不仅如此，由这个主城区还进一步发展到了呈贡新城区，呈贡县变成了呈贡区，原来鱼米之乡、水果之乡的呈贡完全变了脸谱。这种挤占耕地的趋势逐步向远郊区延伸。省委省府近年来要求“城镇上山”成了“亡羊补牢”。

2.昆明农村耕地流转中“非粮化”问题

“非粮化”即农业种植业内部粮食作物与其他作物之间的比例关系失调的突出表现，简言之为粮经争地的矛盾问题，经济作物争夺粮食作物的耕地面积呈现逐步扩大化的趋势。这不是今日才新冒出来的矛盾，早在上世纪80年代时就出现并探讨过了。那时为了积累建设资金，尽快改变云南贫穷落后的面貌，在农业上大种烤烟作物，挤占了粮食作物的面积，而在工业上大办卷烟厂。这在当时有一定的必然性与合理性。今天的粮经争地的“经”，已不限于大种烤烟，而是大种蔬菜、花卉、药材等并发展旅游业（农家乐）。土地（耕地）流转的情况是，截至2013年底，全国家庭承包耕地面积3.4亿亩，1/4已流转。对土地（耕地）流转，国家明文规定必须坚持守住底线、试点先行的改革原则。守住底线就是“四个不能”，即不论怎么改都不能把农村集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。[6]而现在耕地流转工作诸多乱象中突出的问题是“非粮化”，就是把本来种粮食的耕地拿来种植其它作物，其严重后果显然是把粮食产量改下去了。

以富民县来说，据史料记载，清朝雍正二年（1724年）在赤鹫镇就建成了社仓储粮。粮仓共有三层，底、中层储存几百石粮食，高层住管理人员负责保卫。解放前后，在赤鹫大村里还建有三座酒坊，可见粮食丰裕。赤鹫坝子是全镇唯一的小坝子，螳螂川从狭长的坝子中流过，坝子里有祖祖辈辈用来种粮食853.49亩稳产高产农田，村里的领导说服了村民们把这里的农田从2007年开始，至今共8次280户的501.8亩，占水田总面积的58.79%，流转给外地老板改种蔬菜与花卉。昔日的粮仓赤鹫镇，今天已显露了粮食不再自给的苗头。赤鹫大村里许多村民们用耕地流转费购买粮食吃，是种粮亏本逼出来的。赤鹫初级中学与两所小学在校就餐学生共845人，年用粮46497公斤，都由县教育主管部门统一采购外地粮食。笔者看到的是产自黑龙江“禾苑”牌的大米。全镇机关事业单位亦对外采购粮食。这些无疑加重了市场粮食的供求压力。

又以被誉为“滇中粮仓”宜良县来说，如今对外宣传的是谱写“花乡水城、宜居宜良”新篇章，将“绿色宜良”进行到底。宜良马街镇蔬菜大棚场面壮观。已有1000多亩大棚示范基地，未来计划调动周边农户1万亩。[7]这个县2012年阳光工程地方特色职业农民技能培训在狗街镇开班，农科员、蔬菜种植大户共60余人参加培训后都获得了职业资格证书。这个县如此大种蔬菜，当然有相当一部份是耕地流转中“非粮化”问题。

昆明市倘甸工业园区和轿子山旅游开发区（辖原寻甸、东川、禄劝的9个乡镇）来说，也存在土地流转中的“非粮化”问题。海子村委会张某用村民手中流转过来的300亩土地种植豌豆、辣椒等蔬菜。[8]

在此应当指出，寄希望于拿到耕地流转费就万事大吉，所谓“只要有钱，就可以买到粮食”的观点，只不过是一厢情愿的幻想罢了。首先，耕地流转中“非粮化”问题的后果势必突破国家18亿亩、云南省9365.84万亩耕地（旱地占75%）的红线，给国家粮食安全带来巨大隐患。还有粮食的生产与消费之间的矛盾，即生产发展赶不上消费需求的矛盾，例如2003-2011年，我国粮食生产累计增长33%，而同期消费累计增长41%，消费增速是生产增速的1.24倍，保障粮食供应的压力不小。再加上国内外粮食市场化条件下，保障粮食安全是不易驾驭的永恒难题。因为在粮食市场上必然发生互相联系的三个层面，在生产层面使消费者“有的买”，即可否保障生产出有足够的粮食。在流通层面让消费者“买得到”，即在市场上有粮食供应市场，在消费层面必须让消费者“买得起”，即消费者要有货币支付能力。假定你手里有钱，仍然存在是否“有的买”和“买得到”的严峻社会问题。从以上三个层面来说，生产是起点，流通是中间环节，消费是终点。其中，生产决定流通与消费，而流通与消费又反作用于生产。粮食生产完全不同于工业品的生产。粮食生产受到耕地、水利、阳光等自然条件的制约和影响，这是粮食生产的特殊性。这就产生了“有的买”的艰巨性。又在粮食流通与消费市场经济下，不论是公有制为主体还是完全的私有化，都会产生囤积居奇和哄抬粮价等问题。还有国内外两个市场的严峻形势，我们对国际市场的粮源有多少掌控能力。所有这些都是复杂多变的，在风调雨顺的时好年景似乎好办，碰到天灾人祸年头就难于应付了。

（三）农户同意流转耕地是因为种粮不赚钱

赤鹫大村高大爹向笔者算了一笔种粮明细账。他全家共三口人（老俩口和儿媳妇），共种植2.52亩水田。他的耕种费用是，大春作物：机器犁耙630元、拉田埂100元、小秧成本600元、人工栽插630元、撒化肥420元、施四道农药240元、打药440元、人工收割630元、脱粒回家812元，小计4502元。小春作物：耙田630元、种植630元、农药化肥600元、水费63元、收割630元，小计2553元。以上大小春粮食作物栽种成本共计7055元，而大小春粮食作物的货币收入为8750元，收支两抵纯收入是1695元，再减小春管理600元、粉碎370元、籽种63元之后，共有纯收入是662元。按365天计，全家三口人每天只收入1.81元，人均0.60元。

昆明市倘甸工业园区和轿子山旅游开发区海子村民张某一家10亩土地，按每亩每年800元的标准流转金收入了8000元，期间，他家两人又到张山军的地里打工，每月可收入3000元，加上儿子在外打工的收入，一年下来，全家收入达到了6万元，比过去每年万把元的收入高6倍，当然喜欢。[8]

三、妥善解决耕地流转危及粮食安全新问题的对策

（一）要大张旗鼓地宣传贯彻国家保障粮食安全的战略

1.建议把国家保障粮食安全的战略列入基本国策

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，那与耕地密不可分的粮食安全，理所当然也应是基本国策。应把如何提高保障粮食安全水平作为考核省、地、县、乡（镇）主要党政领导干部业绩的必要内容。

2.公示有关国家保障粮食安全战略的实施纲要

要广泛宣传《中国农业展望报告（2014-2023）》预计未来10年，我国三大主粮（稻谷、小麦、玉米）的自给率将保持较高水平，有望稳定在97%左右，能够实现“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全目标，以便家喻户晓，人人为此而努力。

3.深入开展践行社会主义核心价值观活动

在全社会、特别是青少年中养成自觉节约粮食光荣，浪费粮食可耻的素养和行动，并且不忘记1958年大跃进期间缺粮饿死人的惨痛岁月。前事不忘，后事之师。

（二）要在耕地问题上正确发挥市场和政府这两手的作用

1.正确理解“市场决定”耕地等农业资源的配置问题

党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。这强化了市场配置资源的作用，是一个重大的理论创新。这是市场经济的一般规律。市场决定资源配置，要求更好地发挥政府作用，二者是不可分割的一句话。为此要遵循市场决定资源配置规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题，一是政府越位，对市场干预过多和不当的问题，二是政府缺位，该管的事没管好。用个比喻来说，在经济活动中，政府不要当“运动员”上场比赛，而是要制定比赛规则，当好“裁判员”，维持好比赛秩序。如前所述，造成昆明农村耕地流转中“非粮化”问题，显然是政府缺位，该管的事没管好，应当纠正在抓农民增收致富中重现金收人而轻粮食的极端片面性。

2.运用价值规律指导村民增收致富

价值规律是市场经济的基本规律。要使市场在资源配置中起决定性作用，就要充分发挥价格、竞争、供求等在经济运行中的作用。形象地说，价格是市场的“指挥棒”；竞争是市场的“催化剂”；供求是市场的“杠杆”，使商品价格围绕价值在上下波动，追逐所谓“利益最大化”。政府的“裁判员”作为表现在：一要在价格上，让耕地流转中充分展开公平竞争，招标竞标，以便让农户获得最好的收益。在粮食商品的价格上，目前处于倒挂状态，十分不合理。因为商品的价格是商品价值的货巾表现。粮食商品的价格是由生产粮食的价值即社会必要劳动时间决定的。实际情况是昆明粮农的个别劳动时间高于社会必要劳动时间，因而出售商品粮食的收入在价值规律面前处于不利的地位。政府应当统筹解决，以调动粮农的生产积极性。二在种植品种上，用法律、行政手段勇于纠正耕地问题上的“非粮化”。三在经营上，要扶持和培养企业家。农副产品往往发生产销不对路的问题，例如去年4月，东川区1000多亩，产量4000多吨洋葱，每公斤0.5元无人问津。而前年却4元1公斤。这就是菜农经营状况的基本轨跡：“蔬菜欠收—经营调整—生产增长—供过于求—价格下跌—生产减产—供不应求—价格上涨”，如此循环不已。而政府管理市场的做法：“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”，也如此循环往复。怎样找到走出这怪圈的坦途呢，只有在市场经济的海洋里，恰当地发挥好市场和政府这两手的作用，逐步提高驾驭市场经济的本领。

（三）要依靠高科技提高保障国家粮食安全水平

1.高科技是粮食生产中的第一生产力

当今时代，在促进生产力发展的诸要素中，居于第一的是高科技。这在粮食生产中也如此。我国与发达国家在保障粮食安全水平上的差距，主要在于高科技水平上的差距。高科技在粮食生产中运用主要在保障耕地与粮食量与质的统一。先从耕地的量与质来说，要守住底线，量不能少，质也不能坏。据环保部国土部调查显示，耕地污染严重，全国土壤总超标率达16.1%，严重威胁人民群众健康。[9]再从提高粮食生产的产量与品质来说，任重而道远。要认真解决这两个难题，离不开高科技手段。

2.高科技在保障粮食安全中的丰硕成果

达尔文在《物种起源》一书中论证了物种的演化，但没有解决如何遗传和变异的问题，真正回答这一问题的是奥地利学者孟德尔和我国的袁隆平。袁隆平研究杂交水稻的成功对人类粮食安全作出了伟大的贡献。杂交水稻良种已占我国水稻种植业面积的一半，产生了巨大的经济和社会效益。袁隆平说，美国种植我国杂交水稻面积600多万亩，产量比当地优良品种种植增加20%-25%。全世界共有23亿亩稻田，如果有一半以上种植杂交水稻，每亩增产120到150公斤，每年就可以多养活4亿到5亿人口。[10]高科技还可以提高粮食的品质。报载：云南省农科院育成可预防糖尿病功能稻米新品种“功米3号”，6000位患者试吃证明有效，实现产业化生产，在昆明每公斤卖到30元还供不应求。

综上所述，我们党和政府完全有能力解决好保障国家粮食安全这个重大课题，并建设好云南的高原粮仓。我们中国人的饭碗任何时候都应牢牢端在自己的手上，并且主要装中国粮。

[1]中共农业部党组理论学习中心组.深入学习贯彻习近平同志关于“三农”的重要论述[N],人民日报,2014-6-23(7).

[2]邓小平.国际形势和经济向题.邓小平文选第三卷[M].北京:人民出版社,1994:355.

[3]马克思.资本论(第三卷)[M].北京:人民出版社,1975:885.

[4]列宁.关于人民委员会工作报告.列宁选集第四卷[M].北京:人民出版社,1972:391.

[5]毛泽东.在省市自治区党委书记会议上的讲话.毛泽东文集第七卷[M].北京:人民出版社,1999:199.

[6]国土资源部党组中心组.开创国土事业新局面[N],人民日报,2014-2-18(16).

[7]陆晓华.一吨蔬菜可换1.5吨柴油[N],春城晚报,2014-5-9(A08).

[8]姜定才.土地“转”出新生活[N],云南日报,2014-6-7(7).

[9]顾瑞珍.全国土壤总超标率达16.1%[N],文汇报,2014-4-18(1).

[10]袁隆平.一粒小种子能够绊倒大国[N],环球时报,2013-12-24(11).