PPP模式在云南教育融资中应用的探讨

朱立韬

（云南开放大学 开放教育教学管理学院，云南 昆明650223）

长期以来，各国政府一直是公共产品的主要提供者，交通、监狱、教育、医疗、污水处理、垃圾处理、保障住房等公共基础设施项目由政府通过税收和公共财政支出直接投资和运营。随着经济社会的不断发展，公众对公共产品的需求越来越大，政府日益感到预算紧张，同时又需要面对公共产品需求大量增加的压力，政府直接投资运营公共产品的高投入、低效率、低质量、腐败、财政赤字过大和投入不足等问题成为了世界各国政府面临的共性问题，公众对此日益不满。从20世纪80年代开始，引发了一场对公共基础设施项目的体制创新和政府治理改革运动，政府开始尝试将公共产品的提供转向让私营企业参与，希望利用私人融资，让资金获得最佳使用价值，以解决政府财政赤字问题、改进政府效率、提升公共服务品质。特别是以英国撒切尔首相执政期间提出的国营企业民营化、民间资本参与公共建设等施政措施为代表。这些政策最大的不同是，将以往政府扮演的管理者角色，调整为提供公共服务的角色，改变政府的工作方法与观念，使政府在有限的经费和人力下，创造更优质的公共产品服务质量。英国政府自1992年通过推行PFI（Private Finance Initiative，私人主动融资）和PPP（Public-Private Partnerships，公私部门合作伙伴关系），引导私营企业参与投资各项基础设施，并通过政策规定公共建设项目采购前应优先考虑以公私合作方式进行，以解决政府面临的财政困难。随后，许多发达国家和一些发展中国家开始将PPP模式应用于投资建设交通、教育、医疗、环保等公共基础设施项目，并逐渐获得较为成熟的经验。公私合作的项目融资方式在国际上已得到广泛应用，近年来我国也在探索推广。本文就教育融资应用PPP模式进行初步的探讨，希望能为云南省教育投融资体制改革和创新提供借鉴和参考。

一、PPP模式的内涵

PPP(Public Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

PPP模式的实质就是政府根据社会对公共产品的需求，制定建设项目，通过招投标选择私人企业合作伙伴，由私人企业负责公共产品的设计、建设、运营和维修，政府向私人企业付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。政府与私人企业通过合同结成稳定的契约关系，政府通过合同规定了私人企业应提供的服务类型与标准，双方在规定时间内都必须完成约定的义务，包括项目预算的严格执行，因此极大地提高了项目建设和运营的效率，降低了项目风险随，有效地控制了过去在政府负责的项目中普遍存在的超工期、超规模、超概算等问题，提高了服务质量和服务水平。

PPP模式与传统投融资体制相比，具有可实现资金的最佳价值优势、弥补政府财政资金不足、提升公共基础设施服务水平和降低项目建设运营成本等应用优势。

PPP是在公共基础设施私有化的背景下出现的，但它和私有化有本质的区别。私有化的项目运作完全通过市场，由私营资本主导，政府在其中所起的作用是有限的；而PPP强调的是政府和私营企业的合作关系。公私部门的合作是建立在联合投入资源、共担责任、共担风险、共享利益的基础上，通过合作达到共同的目标，即提供更好的公益设施和服务。

二、PPP模式在公共服务领域中的应用

（一）PPP模式在国外公共服务领域中的应用

从20世纪80年代开始，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为公共领域提供更好的服务，PPP模式主要应用在交通、教育、医疗和保障房等领域。从1987年-2012年间英国政府共批准PPP项目730个，650个在运营中，运营的项目金额共540亿英镑；从项目价值来看，交通项目占36%，医疗项目占19%，教育项目占14%，保障房项目占10%；从项目数量看，医疗项目占32%，教育项目占24%，保障房项目占13%，交通项目占7%。

英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到或超过价格与质量的要求，可以节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，而常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程投资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。

PPP模式出现后受到公共部门和私营部门的欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智利、巴西、加拿大、美国、澳大利亚、法国等国家先后在本国的公共基础设施项目建设中运用PPP模式进行融资、建设和运营，并通过立法促进PPP模式的推广和应用。如2000年悉尼奥运会主体育场——奥林匹克体育场，就采用PPP模式建设运营。

（二）PPP模式在国内公共服务领域中的应用

国内从北京2008年奥运会主体育场——北京国家体育场的项目融资开始通过项目法人招标首次采用了PPP模式，通过国际招标确定奥运场馆的业主，由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。在北京基础设施建设规划和上马的项目中，地铁4号线也因在国内城市轨道融资中首次采用PPP模式，备受瞩目。2005年2月香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》揭开了中国内地轨道交通建设运营公私合营模式即PPP模式的序幕。

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用”是一个重大理论创新，《决定》中还明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”、“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这些意见成为了PPP模式的运作基础。财政部从2013年开始召开了政府和社会资本合作（PPP）专题会议，从体制机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。随后，国家陆续出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列鼓励和支持地方政府实施PPP的政策。财政部还批准设立了政府和社会资本合作（PPP）中心，中心将主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。各地方政府纷纷出台各省《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，掀起了国内PPP项目建设的热潮。昆明市政府在2014年11月下发了《昆明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》，推出公共基础设施项目共80个，涵盖综合交通、市政设施、文化旅游、教育、医疗、产业园区建设等领域，总投资1005亿元，鼓励和吸引社会资本特别是民间资本以合资、融资、独资、特许经营等方式参与建设及营运，其中教育类项目9个，涉及投资金额19亿。

（三）英国教育项目融资的PPP应用介绍

PPP项目的基本运作流程：第一步，政府确定推行PPP的领域和项目；第二步，机构设置和运作；第三步，制定相关政策框架；第四步，进入采购程序；第五步，合同订立和管理。

Hilly field初级学校是英国伦敦的一所通过PPP模式建设和运营的学校。该学校于2005年11月正式运营，其投资和运作的过程如下：

1.政府决策

原来该地区有两所学校，建筑年久失修，环境脏乱差，难以继续运营。当时的地区政府资金缺乏，向中央政府申请支持，中央政府提出如果按照PPP方式政府就可以支持。因此，地方政府决策采取PPP模式建设和运营新学校。

2.招标选择学校的投资商

政府决策采取PPP模式后，先由地方政府派人按照PPP模式策划、设计该学校的建设和运营。采取公开招聘方式选择拟建学校的投资人。私人企业将具体负责项目设计、融资、建设、维护等工作。通过公开招标选择的一家私人公司投资800万英镑修建此学校。为使公司投资建设的学校更加符合客观实际的需要，学校通过各种方式广泛征求老师、学生、家长等各方面的意见，对学校的硬件和软件设施提出明确的要求。

3.学校的运营和管理

根据合同规定，学校建成后，30年内学校租用专业的物业管理公司负责后勤等管理工作，学校专门负责教学，30年合同期满后产权归区政府。物业管理公司负责学校的后勤等事务，包括清洁卫生、维修管理，这也是传统方式建设运营的学校与PPP方式建设运营的学校的区别所在。在PPP方式建设运营的学校，日常的维修等后勤服务只需要一个电话给专业物业公司就能解决问题，而传统方式运营的学校则要由学校自己解决。校长和老师可以有更多的时间精力专心从事教学工作。学校成立了董事会，成员包括区政府指定人员、教师和学生家长，不包括投资人。董事会一年一选，一年三次会。学校负责人在全国范围公开招聘，教师由校长、副校长和董事会面试产生。

4.形成政府、学校和投资人多赢局面

对政府来说为社区提供了较好的教学环境，同时政府的投资成本得到有效控制。对学校来说，能够集中精力办学还能获得相当的收入。其收入包括：每年政府按学生数量拨付的费用、捐赠收人和其它收入，其它收入主要是课余时间学校设施的出租收入，支出包括教师的工资、房屋租金和物业管理费用等。对投资人来说，能够获得比较稳定的投资收益，其收入包括校舍的租金收入(学校支付的15万元和区政府每年的补贴15万元)。另外还能得到学校设施出租收入的50%。

三、云南教育投融资体制引入PPP模式的意义

从公共物品理论看，教育产品是具有消费上的非排他性和供给上的不充分的非竞争性的公共产品。消费上的非排他性是指，处于同一教室的学生，甲在接受教育时并不会排斥乙听课。即甲在消费教育产品时并不排斥乙的消费，也不排斥乙获得利益。但教育产品在供给上的非竞争性上表现不充分。因为在一个班级内，随着学生人数的增加，需要的课桌椅会相应增加，老师批改作业和课外辅导的负担也会加重，成本增加，故增加边际人数的教育成本并不为零，学校的在校生超过某一限度，还必须进一步增加班级数和教师编制，成本会进一步增加。因而具有一定程度的消费竞争性。由于这类产品具有一定程度的消费竞争性，因而称为准公共产品。从PPP的特征看，正好适用于准公共产品的供给，即采取政府和私营企业共同分担的原则，政府对这类产品项目给予一定的政策倾斜和优惠、必要的资金补偿或适当贴息维持，以吸引私营企业投资建设和运营。

我国已进入高等教育大众化和义务教育普及阶段，教育产品和公众需求矛盾愈来愈突出。急需政府转变观念，加快公共支出改革，拓宽多种方面、多种渠道、多种形式的教育融资渠道，根据教育属于准公共产品的属性，PPP模式是较为理想的选择并具有较强的现实意义。

（一）缓解政府财政支出压力

2013年云南省实际投入教育的资金达到686亿元，占地方财政支出的17%，占GDP的6%，在政府各项支出中居首位。但云南教育基础薄弱，2013年，公办学校总量占88.79%，政府办学依然是主体，政府投入和公众对教育的需求矛盾突出。2013年云南高中阶段毛入学率72.1%，比全国平均水平低13个百分点；2013年高等教育毛入学率25.8%，比全国低9.2个百分点，和全国平均水平差距较大，和东部沿海教育发达省份相比差距更大。在云南教育融资中引入PPP模式，对缓解云南省政府财政支出压力、增加教育投资、缩小与其他省份的差距、满足公众强烈的教育需求具有较强的现实意义。

（二）调动了民间资金进入教育领域的积极性，创新民办教育模式

云南省是全国民办教育规模较小的省份，2013年民办教育总量占云南省整个教育的11.21%左右，民办教育的小和弱，制约多元化办学模式的形成。一方面，多年来民办教育由于在观念、教师稳定、生源保障、后续资金保障和国家土地征用、交纳基础设施费用、贷款、税收优惠政策等方面缺乏与公办学校平等的国家优惠政策和补助等，政府和公办学校控制了绝大多数教育资源，限制了民办教育的发展。另一方面，民办教育靠收取学费来维持学校的运营，但教育是培养人的社会性公益事业，收费应体现按成本核算的思想，不能无限制的提高收费以营利为目的，民办教育投资者需自筹资金、自主办学，盈利模式不确定，自己承担办学运营风险，投资风险较大，这也是阻碍民间资本进入教育领域的重要原因。而PPP模式强调的正是公共部门和私人投资者共同承担责任和融资风险，根据英国等国家的经验，在PPP模式中政府通过提供合理的项目经费补贴和政策支持，既保持了提供教育服务在质量和水平上的管理和控制，又坚持了办学公益性原则和培养人才为目的，还能充分发挥公共部门和私营企业各自的优势，有利于推进教育、教学改革，全面提高教学质量和办学效益，调动了民间资金进入教育领域的积极性，创新了民间资本投资教育领域的模式，降低了传统民办教育的运营风险。

（三）拓宽云南教育投融资渠道，加快云南教育改革与发展

云南教育的整体水平和全国平均水平差距较大，制约了云南经济社会的协调发展。为了加快教育发展的步伐，缩小与发达省区的差距，自2003年开始，云南省委、省政府就作出了加快推进教育改革与发展的重大战略部署。云南教育基础薄弱，投入严重不足，急需拓宽云南教育投融资渠道。为了解决高校扩招所带来的高校办学资源匮乏、办学条件不达标、教学设施不足、生均占地面积不足等问题，加快云南高等教育改革与发展，提高办学质量，近年来全省各地方高校陆续实施了搬迁建设新校区，特别是昆明主城区的云南大学等9所高校整体或部分搬迁至呈贡新城区的“在昆明地区部分高校（校区）搬迁建设项目”，搬迁建设所需资金巨大，存在政府财政支出和贴息压力大、学校贷款抵押限制条件及贷款额度与审批权限的制度性且负债巨大等问题，这些高校搬迁项目实施后，中央和省里安排了专项资金进行高校化债工作，全省地方普通高校银行贷款余额由2010年底的129.07亿元下降至2013年6月底的70.15亿元，但高校债务依然巨大，搬迁至呈贡的多数高校二期建设大多停滞，迫切需要各搬迁高校（校区）建设项目进行投融资体制改革与创新，拓宽投融资渠道，所以PPP模式在我省教育融资中的运用具有较强的现实意义。

四、结束语

PPP模式在国内外交通、教育、医疗等公共基础设施项目建设中成功的实践经验为云南教育融资引入该模式提供了良好的借鉴和经验。PPP模式在云南教育融资中的应用具备良好的项目运作环境。2015年1月7日的国务院常务会议上提出“允许兴办营利性民办学校”，这将极大地吸引更多民营资本进入民办教育。2013年云南非公经济增加值实现5397.48亿元，占全省生产总值的比重达46.1%，云南私营经济的快速发展和《民办教育促进法》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《云南省人民政府关于进一步扩大民间投资的决定》、《云南省民办教育条例》、《昆明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》等法律法规的颁布实施，为私营企业参与云南教育的投融资提供了重要的融资基础和有利的法律环境。在云南教育融资引入PPP模式，目前还存在缺乏完善的政策和法律支持、缺乏专门的政府机构负责组织推动、缺乏熟悉PPP项目运作的专业化技术人才和管理人才，缺乏成熟的项目实施案例，缺乏透明的、法律框架下的有效监管体系，缺乏规范化、标准化的PPP操作流程和实施细则，缺乏实施PPP模式的环境氛围等问题。

为此，建议政府应当重视和支持PPP模式在云南的应用，政府应完成在公共基础设施建设项目中的角色变换，尽早建立并完善云南PPP投融资管理的法规、政策体系，成立政府专门的PPP投融资管理机构负责组织推动项目实施，建立、健全有效的PPP投融资监管构架，有效促进PPP在云南公共基础设施项目特别是教育融资中的应用。

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