建立健全预算评审机制提高财政资金使用效率——基于高校科研经费的视角

●胡亚文 荆克迪 刘 婷

建立健全预算评审机制提高财政资金使用效率
——基于高校科研经费的视角

●胡亚文 荆克迪 刘 婷

近些年来，我国的预算管理水平不断提高，但“预算申报不实、标准化程度较低、资金使用效益不高、预算管理和控制方式不科学等问题仍然十分突出”。高校科研经费作为国家对高校科学研究的重要资金支持，其管理和使用同样存在着类似的问题。

一、高校科研经费的管理现状及存在的问题

高校作为培养高级专门人才的知识密集型组织，具有强大的科研优势。开展科学研究，实施创新驱动，在我国科研活动中占有重要地位，是提高我国社会生产力和综合国力的重要支撑。长期以来，高校广大科研工作者胸怀报国为民的理想追求，聚焦国家战略需求，投身科研，忘我工作，为推动我国科技进步、优化国家决策作出了突出贡献。同时，近些年高校承担的科研项目和所获科研经费支持均经历了较快的增长。在大量的科研经费面前，其使用和管理成为值得关注的问题，少数高校的科研经费管理控制尚显不足、制度不全、重视不够、标准执行不严，一方面影响了科研经费的使用效率，另一方面，也严重影响了科研环境、败坏了科研风气。

目前高校科研经费来源可大体划分为两类：一是列入国家、地方政府计划，并由政府财政直接拨付资助的科研经费以及外国政府或国际组织相关科技计划资助的科研项目经费等（一般称为“纵向科研经费”）；另一类是承接国外企业或国内企事业单位的技术开发、技术转让、技术服务、技术咨询等的项目经费（一般称为“横向科研经费”）。因此，高校科研经费的主要来源为科技部、财政部和企事业单位等。

对于科研经费划拨使用的职责划分，可分为五环节：由科技部、财政部等科研管理部门负责科研经费的预算审批、预算拨款；由高校财务部门进行项目经费的收支和监督管理，负责科研经费收入入账和支出审核等预算执行的管理工作；由项目负责人负责项目预算编制、项目预算执行，按照科研经费预算情况合理安排使用项目科研经费；审计部门在项目完成以后负责出具项目经费审计报告，进行预算决算审计；项目验收部门需要根据项目负责人出具的结题报告和审计部门出具的审计报告对整个项目的执行情况进行评价和验收等。

高校科研经费的管理虽然已经形成一个闭环，各个部门的职责和权力也都较为明确。但实际上，从科研项目经费涉及的各个环节来看，仍然存在以下问题。

第一，预算申报不实、标准化程度低。不论是科研单位还是项目负责人，出于单位和个人在科研和绩效方面的考核压力，往往把主要精力放在项目自身的可行性研究以及项目的立项和审批方面，只要项目可行且得到立项和审批，就可代表本单位或者个人的科研成果成立，而对于项目经费预算的合理性、准确性和科学性等方面的要求未能给予足够的重视。一方面在申报科研经费时，申报人对于项目所需经费和预算管理没有进行细化和严格的论证，经费测算比较粗放；另一方面在经费审批时，审批部门为控制预算数，往往存在大幅度削减预算经费的做法。而这样一种缺乏标准化控制的做法，导致了项目申请人为了获得足够的科研经费，往往加大虚报预算经费的额度，造成预算申报不实。此外，高校科研管理部门和财务管理部门参与项目预算编制工作不够，缺乏相关专家进行科学性合理性评估。

第二，预算管理和控制方式不科学。目前科研经费使用和管理中的各个部门认真履职，但是依旧缺乏部门之间的横向联系和监督管理，如同“九龙治水”。科研管理部门在对科研经费的预算审批、预算拨款方面，按照现行的管理规定进行审定核准，其主要工作集中在项目前期，而对于中期和后期的项目管理工作相对减弱，缺乏自始至终的管控机制。在经费的使用过程中，财务部门主要负责的是科研经费收支的合法性、合理性，侧重于审核报销手续是否合规、原始凭证是否齐全、经济事项是否合理等财务内部控制指标，缺乏对于预算执行的监督干预。由此，造成在实际工作中只要项目经费有余额，支出的内容合理合法，财务部门基本无权干涉项目负责人的支出行为，无法做到对经费预算的执行情况进行监督控制。科研项目在实施过程中是一个极其复杂的综合性工作，因此，很容易发生支出内容与经费预算不符的情况。此外，由于国家相关科研年度计划和国家的年度财政预算之间存在时间差异，而各部门所制定的科研课题实施计划和财政拨款计划时间节点也不尽相同，而每年各部门又要求课题正常开展，往往存在课题开展的前期和中期经费还没有下拨到位、却不得不先行垫付科研经费开展研究工作的现象，有时甚至到了中期检查，财政部的科研经费依旧未能划拨到位。有时接近年底科研经费刚拨付到位，就要求在当期预算年度、极短的时间内将经费使用完毕，导致各项目之间交叉垫付经费的现象出现。

第三，资金使用效益不高。在现行的科研经费预算执行过程中，存在着预算调整政策不够灵活、经费结余管理办法不甚健全等问题有待完善，科研过程中存在部分科研经费使用受阻、结余存在沉淀等情况，造成了预算资金使用效益不高的问题。科研项目的研究成果从某种意义上说具有不确定性，因此在预算执行过程中随着研究的进程调整预算的情况时有发生。同时，科研项目整个实施的过程既复杂又漫长，相对于某一个科研项目终极目标，每一个阶段的研究和每一个子项目的成果都面临时间和内容的调整，进而带来预算费用的调整。对于全部项目的实施，过程中预算调整更是不可避免。但是当前科研项目经费预算调整需要通过相关各级部门的层层审批，手续繁琐，要素限制诸多，政策把握不够灵活，一定程度上造成了资金的使用效率受限。按照科研经费管理的相关规定，对于已经完成科研项目任务、仍然留有未使用项目经费结余的，结余资金必须全额上交，不得用于分配等其他处置。这样的规定促使项目出现结余时，为了不用上交项目结余而进行一些不必要的支出，突击花钱。同时，由于结余项目资金没有留用的支持鼓励政策，造成有些已经结题的项目经费长期不结账，大量资金闲置沉淀，出现了新的项目经费浪费现象。

二、建立健全预算评审制度，加强改进预算管理

近日，财政部办公厅印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（下文简称 《通知》），赋予了预算评审中心新的职能，旨在深化预算管理制度改革、加强和改进预算管理，推进工作转型、加强预算评审和绩效管理。新《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）以及本次印发的《通知》均对深化预算管理制度改革、加强财政预算评审提出了新的思路和要求。

预算评审是完善现行预算管理制度的重要手段，《通知》为深化预算管理制度改革、发挥预算评审中心职能提出了三点思路。一是 “建立预算评审机制”。在部门预算改革的基础上，将预算评审纳入现行预算管理环节。通过建立良好的预算评审机制，从源头上控制预算的真实性、合理性、可靠性、科学性和准确性，确保在预算编制伊始的管控把关，为接下来的预算执行环节打下坚实的基础。二是“全过程参与预算绩效管理”。通过预算编审中心全程参与预算绩效管理，一方面对预算执行情况进行全程跟踪监控，另一方面实行绩效管理，直接监督促进财政资金的合理、有效利用。同时，通过预算绩效管理结果衡量预算的执行情况，为下一期的预算编制提供有效的参考，帮助建立健全从预算编制到预算执行，包含过程监督和事后绩效考核的一整套预算管理机制。三是“强化基础工作”。按照中央本级项目支出定额标准体系的建设部署和要求，开展预算项目支出标准体系建设，充分发挥其预算“定量管理”的支撑作用，推动预算管理的标准化、现代化，为日后同类型的支出项目预算奠定坚实的基础。

《通知》明确规定相关项目需遵循“先预算评审后安排预算”的原则。在预算编制阶段对各项目进行审核，属于评审范围的需进行评审，并将评审意见作为安排预算的重要依据。此举保证了安排预算的合理性。在预算执行过程中，对于追加预算同样进行评审，作为追加预算之依据。此举保证了预算调整的灵活性。经过预算评审的项目，安排的预算金额原则上不超过预算评审结果给出的建议数，为类似项目预算提供了直接的参考指标和标准。通过预算评审建立约束机制，对于高报预算、审减率高的将直接扣减预算金额，并作为日后预算规模的参考指标，督促各部门提升预算编制质量。

三、引入科研经费预算评审，提高财政资金使用效率

预算评审中心的建立旨在通过引入预算评审环节加强改进预算管理，解决现存的“预算申报不实、标准化程度低”、“预算管理和控制方式不科学”、“资金使用效益不高”等问题。通过建立健全预算评审机制，切实提升各方面财政资金的使用效率，充分发挥各领域财政资金的作用，加强科研经费监管。

（一）建立科研经费预算评审体系和机制

进一步制定和完善高校科研经费预算标准体系。通过领域专家的预算评审，逐步建立健全科研经费基本支出的定额标准体系，加快推进科研项目支出定额标准体系建设，发挥支出标准在预算编制和预算实施管理中的基础作用。规范科研经费项目标准，充分发挥预算评审在科研经费项目申报中的作用。

改进并完善科研经费现行的预算管理和控制机制，建立科研经费预算的跨年度平衡机制。例如考虑建立三年滚动计划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。改进年度预算控制方式，建立科研经费预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，在经费预算编制伊始便采取细化模式，从完善预算的编制开始完善经费预算管理。参考此次预算评审中的全过程参与绩效管理，建立科学性、合理性并存的经费执行情况考核制度。健全科研经费预算绩效管理机制，通过对科研经费预算的执行情况进行系统跟踪和绩效评价，督促科研机构优化科研经费资金使用效率。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财务政策和科学安排预算的重要依据。

（二）加强科研经费使用的监督和监管

建立科研经费使用的单位和个人，特别是对项目负责人的信用档案。对科研单位实行信用等级评定，其结果用于项目申请能否立项的重要参考依据，并在科研系统内实现共享机制，在经费使用情况原始记录和审计结果方面采用终身负责制，同时建立公共监督举报平台，定期通报违反规定的单位和个人，以便规范科研活动中的经济行为。

加大对违法违规行为的惩处力度，建立和完善科研经费管理的相关立法，使科研经费的使用和管理逐渐走上“法治”轨道。一方面既要鼓励那些投身科学技术创新与研发的科技人员合理使用科研经费，另一方面又要合理控制从事科研项目的非必须支出数额。加大对违法违规使用经费行为的检查和惩罚力度，针对极个别采用不当手段恶意套取国家科研经费、败坏科研环境的行为给予严惩。

落实科研管理单位法人责任，构建全面、多层次的经济责任体系。一是责任制内容要全面，需涵盖申报审批活动各环节的全部内容；二是岗位或范围要全面，要建立各层次、各部门负责人以及科研项目负责人的经济责任制，形成从上到下各层次、各岗位的经济责任体系；三是要明确各部门负责人及科研项目负责人在科研项目管理中的职责权限，使科研管理部门、财务部门、监督部门及项目负责人各负其责。

采用内部控制与外部监管相结合的管理模式。建立内部审计制度，定期或不定期地对科研经费的执行情况和管理情况进行审查。外部监管可由政府监管和社会监督两个方面共同组成。通过财政部等科研经费管理部门的预算评审及管理为高校科研经费管理提供大环境支持。同时，加强科研经费管理中的全过程监督，包括立项时预算的严格审批、项目执行过程中定时或不定时的监督审查、项目结束后对项目的审计和改进等。

预算评审制度是预算管理制度改革的创新，是提高预算管理水平的重要举措，对于加强和改进高校科研项目经费管理、进一步提高科研经费的使用效益、保证科研工作持续健康发展必将发挥重要而积极的推动作用。引入预算评审制度，引入全过程预算绩效管理，引入预算项目支出标准体系建设对于深化预算管理制度改革、加强和改进预算管理，提高包括高校科研经费在内的各领域预算资金管理水平、提升财政资金使用效率都将起到积极的促进作用。■

（本文获得南开大学基本科研业务费专项资金项目 “南开大学2014年廉政研究专项”、天津社科项目“适时提高我国县级财政占比研究”〈TJYY11-1-008〉的支持）

（作者单位：南开大学经济学院）

（本栏目责任编辑：范红玉）